Publicystyka - ngo.pl

Nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 2010 roku wśród wielu zmian dotyczących współpracy organizacji pozarządowych z administracją publiczną przyniosła także – pośrednio – doprecyzowanie pojęcia „konflikt interesów”. Art. 15 ust. 2f ustawy stanowi, że wobec członków komisji konkursowych, biorących udział w opiniowaniu ofert, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika (konkretnie jest to art. 24 KPA). Gdy wczytamy się w ten przepis, dowiemy się, że w opiniowaniu wniosków nie powinni brać udziału urzędnicy, którzy na przykład są członkami lub zasiadają w zarządzie organizacji startującej w konkursie, a także jeśli ich małżonkowie, dzieci albo osoby pozostające pod ich opieką są w takiej sytuacji.

KPA dotyczy przedstawicieli administracji publicznej, jednak w interpretacjach i praktyce przyjmuje się, że przepisy te obejmują także tych członków komisji oceniających, którzy pochodzą z organizacji pozarządowych. Dodatkowo eksperci wskazują, że ustawodawca dla osób reprezentujących sektor pozarządowy wprowadził ograniczenie zawarte w ust. 2d. Przepis ten stanowi, że członkami komisji ze strony III sektora nie mogą być osoby, które  reprezentują organizacje biorące udział w konkursie.

– Nie jest dokładnie sprecyzowane, co to znaczy „reprezentują” – przyznaje Michał Guć, ekspert zajmujący się współpracą organizacji pozarządowych i administracji publicznej.   – Przyjmując wąską interpretację, oznacza to tylko, że nie mogą w komisji zasiadać członkowie władz organizacji . Ja jednak przychylałbym się do szerszego rozumienia tego przepisu, czyli założeniu, że „reprezentacja” oznacza nie tylko  „zdolność do reprezentacji prawnej”, ale po prostu związki z daną organizacją. Oznacza to, że w komisji nie powinni zasiadać członkowie władz, ale także członkowie organizacji, pracownicy, wolontariusze, a także fundatorzy (w przypadku fundacji). Przyjęcie wąskiego rozumienia, może generować sytuację, w której wyniki konkursu mogłyby być skutecznie kwestionowane, na drodze prawnej.

Odnowiona ostatnio Karta Zasad Działania Organizacji Pozarządowych w punkcie „Unikanie konfliktu interesów” mówi dość lakonicznie: „W organizacjach pozarządowych szczególną wagę przywiązuje się do przejrzystych relacji w działaniach osób zaangażowanych w pracę organizacji – tak zawodowo, jak i wolontarystycznie”. Jak to zatem wygląda w praktyce?

Z życia wzięte

Do napisania niniejszego tekstu zainspirowała mnie sytuacja, do której doszło w jednej z warszawskich dzielnic: na Ursynowie. Działająca przy tamtejszym urzędzie Dzielnicowa Komisja Dialogu Społecznego (DKDS) postanowiła wybrać swoich przedstawicieli do komisji oceniającej wnioski konkursowe na rok 2011 oraz do Warszawskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego (WRDP).

Zebranie wyborcze zaplanowano na 7 grudnia 2010 r. Tego dnia, jeden z przedstawicieli ursynowskich organizacji (kandydat do WRDP) przyprowadził ze sobą na spotkanie przedstawicieli trzech innych organizacji. Dwie z nich nie uczestniczyły jeszcze w pracach DKDS, więc ich przedstawiciele złożyli deklaracje przystąpienia do komisji. Odbyły się głosowania. Po zakończeniu zebrania pojawiły się jednak wątpliwości dotyczące nowych członków komisji.

– Zwyciężyła ciekawość – przyznaje Ewelina Kaufmann, ówczesna przewodnicząca ursynowskiej DKDS. – Nie mamy wypracowanych reguł weryfikacji organizacji pojawiających się na zebraniach, do tej pory opieraliśmy się na wzajemnym zaufaniu. Ponieważ jednak mieliśmy już pewne problemy z tą organizacją, której przedstawiciel przyprowadził dwóch nowych członków komisji, postanowiliśmy przyjrzeć się im nieco dokładniej.

Okazało się, że jedna z nowo przyjętych do komisji osób reprezentuje organizację, która jeszcze nie istnieje (jej przedstawiciel tłumaczył, że nie ma numeru KRS, ponieważ dopiero o niego wnioskowali, co w praktyce oznacza, że sąd nie zarejestrował jeszcze tej organizacji), a druga osoba nie miała pełnomocnictw do reprezentowania stowarzyszenia, w imieniu którego występowała. Natomiast obie te osoby były powiązane z kandydatem do WRPP. Według informacji zebranych przez członków prezydium komisji byli to pracownicy organizacji, której prezesował kandydat. Według wyjaśnień kandydata – „jedynie” byli wolontariusze. Również trzecia z przyprowadzonych na zebranie osób była powiązana – reprezentowała kolejną organizację, w której kandydat jest prezesem.

Po konsultacji z Centrum Komunikacji Społecznej Urzędy m.st. Warszawy – prezydium DKDS unieważniło głosowanie.

Ogłoszono termin następnego zebrania. Tym razem kandydat do Warszawskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego przyprowadził przedstawicieli pięciu organizacji, z czego dwóch po raz pierwszy brało udział w posiedzeniu DKDS. Reprezentanci trzech pokazali zaświadczenia informujące o utworzeniu stowarzyszeń zwykłych (jedna z tych osób powiązana była zawodowo z kandydatem) – co ciekawe: wszystkie z tą samą datą. Podczas głosowania osoby przyprowadzone przez bohatera naszej opowieści posługiwały się kartkami, na których miały wydrukowane informacje, na kogo do danej komisji mają głosować. Tłumaczyły się tym, że nie znają wszystkich kandydatów i chciały mieć więcej informacji.

Tym razem nie mieliśmy podstaw prawnych, aby unieważnić głosowanie – mówi Ewelina Kaufmann, chociaż jej zdaniem całe głosowanie było farsą. Za radą Pełnomocnika Prezydenta m. st. Warszawy ds. organizacji, już jako przedstawicielka organizacji pracującej w DKDS złożyłam w Zarządzie Dzielnicy pismo z sugestią, aby nie zatwierdzać składu komisji oceniającej. Odpowiedź dostaliśmy 18 stycznia 2011 r. Burmistrz Piotr Guział stwierdza w nim, że poszczególne Wydziały Urzędu Dzielnicy nie zakwestionowały zasadności wyboru przedstawicieli, a kolejne wyłanianie członków komisji spowodowałoby opóźnienia w rozstrzygnięciu konkursów. Trudno oprzeć się wrażeniu, że władze Dzielnicy chciały w ten sposób oddalić problem – podsumowuje E. Kaufmann.  

Dla kogo prawo głosu?

W biurze warszawskiego Pełnomocnika do spraw organizacji pozarządowych przyznają, że po raz pierwszy poinformowano ich o takich działaniach przedstawicieli organizacji pozarządowych.

– Poszczególne dzielnicowe komisje dialogi społecznego uszczegółowiają sobie zasady, na jakich działają – mówi Martyna Leciak z Centrum Komunikacji Społecznej. – Niektóre wymagają od osób, które pojawiają się na spotkaniach po raz pierwszy, aby przedstawiały papiery potwierdzające, że mogą reprezentować daną organizację. Inne działają bardziej na zasadach zaufania. Osoby pracujące w tych komisjach powinny przestrzegać przyjętych ustaleń.

– Pewnych sytuacji do końca nie da się wyeliminować. Jeżeli ktoś będzie chciał „nieetycznie" wprowadzić członka do komisji oceniających, to najprawdopodobniej może mu się to udać, chociaż są pewne bariery do pokonania, które dotychczas w Gdyni działały sprawnie – mówi Bartosz Bartoszewicz, pełnomocnik Prezydenta Miasta Gdyni ds. organizacji pozarządowych. – U nas prawo głosu mają podmioty zarejestrowane w Banku Danych o organizacjach pozarządowych, prowadzonym przez Gdyńskie Centrum Organizacji Pozarządowych. Są tam także stowarzyszenia zwykłe.

Takiego przykładu, jak ten z warszawskiego Ursynowa jeszcze w Gdyni nie było, ale zdarzyło się, że na Gdyńskim Forum Pozarządowym, podczas którego wybierani są członkowie komisji konsultacyjnej, czyli gdyńskiej rady pożytku publicznego, ktoś deklarował, że reprezentuje sześć organizacji i chce mieć prawo oddania sześciu głosów.

– Dość sprawnie udało nam się to rozwiązać w Wieloletnim Programie Współpracy Miasta Gdyni z Organizacjami Pozarządowymi – opowiada B. Bartoszewicz.

Zapisano w nim m.in., że „każdy uczestnik Gdyńskiego Forum Pozarządowego może reprezentować tylko jedną organizację pozarządową – w przypadku pełnienia funkcji reprezentacyjnych w większej liczbie organizacji, konieczne jest dokonanie przez uczestnika Forum wyboru jednej z nich i kandydowanie, zgłaszanie kandydatów oraz głosowanie tylko w jej imieniu”.

– Podczas prac nad zasadami wyboru członków organizacji do Warszawskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego, padła propozycja, aby zapobiec sytuacji, gdy przedstawiciel organizacji przychodzi po raz pierwszy na spotkanie i od razu przystępuje w jej imieniu do głosowania. Myśleliśmy o tym, aby w głosowaniach mogły brać udział tylko te organizacje, które udzielają się w komisjach już jakiś określony czas – opowiada Martyna Leciak. – Ale to nie urzędnicy powinni narzucać takie rozwiązanie. To organizacje skupione w komisjach powinny się nad tym zastanowić.

Znajomy ocenia znajomego

Udział reprezentantów stowarzyszeń zwykłych (które z mocy prawa nie mogą ubiegać się o dotacje ze środków miejskich) w pracach komisji oceniających wnioski na realizacje zadań publicznych jest jak najbardziej uzasadniony, a co więcej wydaje się – przynajmniej w teorii – najczystszy z możliwych z etycznego punktu widzenia. Stowarzyszenia zwykłe nie starają się o pieniądze w konkursach, więc ich reprezentanci są bardzo dobrymi kandydatami na ekspertów w takich komisjach: formalno-prawnie jest mało możliwe, aby popadali w konflikt interesów. Jednak jak widać na powyższym przykładzie – może się tak zdarzyć. Jak temu zapobiegać?

– To jest pytanie, które dotyczy nie tylko reprezentantów stowarzyszeń zwykłych, ale każdej organizacji pozarządowej, która ma swoich przedstawicieli w komisjach oceniających – mówi Alina Gałązka, członkini Warszawskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego. – Nie tak rzadko zdarza się, że wnioski oceniają osoby, które „konkurują” o dotacje z organizacjami składającymi wnioski, ale w innych konkursach. Pieniędzy jest dużo mniej niż chętnych, choć w Warszawie mówimy o ponad 100 milionach złotych rocznie. Jest dużo „stałych” odbiorców dotacji, ale poza nimi konkursy wygrywają ci, którzy mają świeże, dobre projekty, ciekawe pomysły. A przecież pomysły nie są chronione prawem autorskim. To trudne sytuacje i trudno jest wypracować pozaformalne zasady unikania konfliktu interesów. Do tego ławka kompetentnych ekspertów jest krótka, a muszą oni społecznie ocenić czasem nawet po kilkaset wniosków.

Stołeczny Program współpracy z organizacjami pozarządowymi na 2011 r. w paragrafie 10. punkcie 9 przewiduje m.in., że „w skład komisji konkursowej nie mogą wchodzić przedstawiciele organizacji, których oferta opiniowana jest przez tę komisję konkursową oraz osoby, których udział w opiniowaniu ofert może powodować konflikt interesów. Ponad to, zgodnie z punktem 12., członkowie komisji konkursowej przed pierwszym posiedzeniem, po zapoznaniu się z wykazem złożonych ofert, składają oświadczenie dotyczące bezstronności (…) lub powiadamiają KDS lub DKDS (w przypadku przedstawicieli organizacji) albo Prezydenta (w przypadku przedstawicieli Prezydenta), który ich delegował, o wycofaniu się z prac komisji konkursowej i konieczności delegowania kolejnej osoby(…)”.

–  Środowisko działaczy społecznych, zwłaszcza tych, którzy się udzielają w różnych miejsko-pozarządowych gremiach, jest dość ograniczone, niemal wszyscy się znają – przyznaje M. Leciak. – Moim zdaniem każdy sam powinien sobie odpowiedzieć na pytanie, czy jest w konflikcie, czy nie. W tej chwili każdy członek komisji konkursowej do spraw opiniowana ofert podpisuje oświadczenie, że nie ma konfliktu interesów z organizacjami, których oferty będzie rozpatrywał.

W oświadczeniu podpisywanym przez opiniujących wnioski jest też punkt, mówiący o tym, że nie ma innych okoliczności – poza wymienionymi formalnymi – które uniemożliwiają im ocenienie oferty.

–  Jeśli ktoś jest w relacjach towarzyskich z członkiem lub członkinią organizacji, startującej w konkursie, często się spotykają, znają się, lubią albo się nie lubią, to – moim zdaniem – taka osoba powinna sama sobie odpowiedzieć, czy to nie będzie miało wpływu na dokonaną przez nią ocenę oferty organizacji – dodaje Martyna Leciak.

Zdarzyło się, że jedna z przedstawicielek środowiska pozarządowego, mimo braku przeciwwskazań formalnych, zrezygnowała z oceniania wniosków pewnej organizacji.

– Czuła, że nie byłaby w porządku wobec siebie i wobec innych, ponieważ uznała, że zbyt dobrze zna organizację, aby bezstronnie uczestniczyć w ocenianiu jej projektu – opowiada Martyna Leciak. – Na swoją prośbę została wyłączona z opiniowania wniosków złożonych na zadania, na które również wpłynęła oferta tej organizacji. Takie postępowanie jest jak najbardziej pożądane.

Oświadczam, że….

W Gdyni każdy członek komisji konsultacyjnej, czyli potencjalny członek komisji oceniającej, zaraz po wyborach musi wypełnić oświadczenie, w którym opisuje, do jakiej organizacji należy lub należał w ciągu ostatnich trzech lat, gdzie był wolontariuszem itp.

– Dzięki temu dotychczas nigdy nie zdarzyło się, by był jakiś konflikt interesów – mówi Bartosz Bartoszewicz. – Pamiętajmy jednak, że członkowie komisji oceniającej to przedstawiciele organizacji pozarządowych wybrani w demokratycznych wyborach. Przynajmniej tak jest w Gdyni. Muszą się zatem cieszyć poparciem wśród innych organizacji, a więc bardzo realna jest szansa, że osoby te będą oceniać wnioski swoich znajomych, przyjaciół itp. Jest to jednak w mojej ocenie zupełnie normalne. Przed nieetycznymi zachowaniami chroni nas co najmniej 6-osobowa komisja oceniająca i podejmowanie decyzji na zasadzie konsensusu. Nawet jeżeli ktoś ocenia wniosek swojego „przyjaciela” i jest to wniosek o bardzo słabej wartości merytorycznej, a z innych powodów chciałby wydać decyzję pozytywną, to nadal ma do przekonania minimum 5 osób i wątpię, by takie działanie się udało.

Podpisywanie oświadczenia o braku konfliktu interesów zakłada dość wysoki poziom etycznego wyczulenia przedstawicieli zasiadających w komisjach konkursowych. Tymczasem, jak się można przekonać w praktyce, takiej świadomości działaczom pozarządowym nierzadko brakuje. Remedium na to może być szczegółowe opisanie, na czym konflikt interesów może polegać, np.:

• na związaniu stosunkiem pracy z którymkolwiek podmiotem składającym wniosek w konkursie,
• na świadczeniu pracy w okresie roku poprzedzającego dzień złożenia oświadczenia na podstawie stosunków cywilnoprawnych dla któregokolwiek podmiotu składającego wniosek w konkursie;
• na byciu w okresie roku poprzedzającego dzień złożenia oświadczenia członkiem organów zarządzających i nadzorczych któregokolwiek podmiotu składającego wniosek;
• na byciu połączonym z osobą przygotowującą którykolwiek wniosek w konkursie związkiem małżeńskim, stosunkiem pokrewieństwa, stosunkiem pokrewieństwa i powinowactwa do drugiego stopnia, opieki lub kurateli.

Nie wypada nie ufać?

– Zaskakujące dla mnie jest to, że przedstawiciele organizacji pozarządowych niemal na każdym kroku domagają się coraz większych regulacji swoich stosunków z innymi organizacjami lub urzędnikami. Mnie zaś III sektor kojarzył się do tej pory z działaniami mało sformalizowanymi – wspomina Martyna Leciak, która uważa, że ta sprawa powinna zostać rozwiązana przez same organizacje, a nie przez urzędników i kolejne przepisy. – To jest problem, ponieważ nie da się wszystkiego skodyfikować, unormować. Współpraca między komisjami i urzędem ma się opierać na zaufaniu. Ja nie wykorzystuję swej pozycji w kontaktach z innymi i oczekuję tego samego w stosunku do siebie.

– Mam wrażenie, że tę sprawę się bagatelizuje, ponieważ nie docenia się, że w komisjach jednak zapadają ważne decyzje dotyczące pieniędzy publicznych, a do tego nie wypada wykazywać braku zaufania – mówi z kolei Katarzyna Sadło z Fundacji Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego i przyznaje, że problemów związanych z konfliktem interesów i etycznym postępowaniem przedstawicieli organizacji pozarządowych jest niemało i są trudne do rozwiązania. – Gdybym to ja za te pieniądze odpowiadała, chciałabym, aby zasady rządzące ich rozdziałem były w pełni uregulowane. Oczywiście nie można popadać w nadmierny formalizm i na wszystko przygotowywać paragrafy, ale jednak konieczna jest większa dbałość o to. Może kandydaci na ekspertów powinni wypełniać odpowiednio przygotowane ankiety, może jeszcze odbywać rozmowy z urzędnikami. A wszystko sprowadza się do tego, aby ekspert więcej wiedział, aby miał świadomość, co to jest konflikt interesów, w jakich okolicznościach może się znaleźć w takiej sytuacji i aby był na to wyczulony.

„Ustanowienie wcześniejszych reguł dotyczących konfliktu interesów wydaje się stanowić dosyć skuteczną prewencję zmniejszającą ilość patologicznych sytuacji” – zauważa Katarzyna Batko-Tołuć, w artykule zamieszczonym w Federalistce i dalej pisze: „Lepszym rozwiązaniem wydaje się poddawanie się tych przedstawicieli kontroli społecznej, jawność ich działania i sprawozdawczość oraz konsultowanie różnych rozwiązań ze środowiskiem pozarządowym”.

– To pozwala przynajmniej ograniczać sytuacje, gdy ekspert postępuje etycznie, ale np. po ogłoszeniu wyników konkursów i tak pojawiają się zarzuty, że był stronniczy – dodaje Katarzyna Sadło.