Publicystyka - ngo.pl

Powtarzając zalecenie autorów wytycznych: to nie jest dokument do czytania. Jak ma być więc przydatny? Jakub Wygnański przekonuje (zobacz: Chcesz konsultować projekty przepisów? Poznaj reguły), że już samo istnienie wytycznych powinno wzmocnić możliwości organizacji w procesie stanowienia prawa. Takie wskazówki do procesu legislacyjnego promowane są od dawna. Ale teraz uzyskały umocowanie, którego nie da się zlekceważyć. Chcąc nie chcąc administracja centralna będzie je stosować.

Wytyczne wprowadzają standardy. Urzędnik będzie szukał w nich konkretnych instrukcji postępowania na kolejnych etapach procesu tworzenia prawa. Organizacja pozarządowa znajdzie wskazówki, kiedy w ten proces może się włączyć i na jakich zasadach. Ważne, żeby wytycznych nie traktować mechanicznie. Można zrealizować wszystkie procedury opisane w dokumencie, a jednak działać niezgodnie z jego celami. Organizacja dostaje opis czego pilnować, może więc monitorować działania administracji i wytykać błędy. Ale NGO będą skuteczniejsze, jeśli locja wytycznych pozwoli im utrzymać się w głównym nurcie powstawania regulacji. To daje organizacji realne szanse wpłynięcia na kształt prawa.

Wytyczne opisują proces, który nie zamyka się wejściem w życie danej regulacji. Autorzy wytycznych zobrazowali ten proces okręgiem – w jego centrum znalazły się konsultacje.

^{źródło: "Wytyczne…", Ministerstwo Gospodarki we współpracy z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów, http://www.rcl.gov.pl/book/?q=wytyczne}

Na początku jest identyfikacja problemu. To może być źle działająca regulacja lub jej brak (choć, jak podkreślają wytyczne, sam brak regulacji nie może być istotą problemu). Dalej następuje dyskusja jak rozwiązać problem - na tym etapie powstają zwykle założenia. W oparciu o założenia powstaje projekt. Po uchwaleniu, podpisaniu, a wreszcie wejściu w życie, akt prawny poddawany jest ocenie. Umożliwia ona identyfikację niedomagań przyjętego rozwiązania i cały cykl rusza od nowa. To ciągły proces oceny i ewaluacji. Na każdym jego etapie przewiduje się konsultacje (dlatego znalazły się w centrum).

Rozwiązaniem problemu nie musi być powstanie aktu prawnego czy zmiany w już istniejącej regulacji. Wytyczne podpowiadają działania pozalegislacyjne - unikanie regulacji. Rozwiązaniem może być więc likwidacja jakiegoś przepisu lub konsensus co do określonych zasad jego stosowania.

W opisany powyżej proces organizacja może się włączyć na każdym jego etapie. Co więcej, może proces uruchomić – zasygnalizować problem.

Zasady wypracowali w 2012 r. z inicjatywy rządu eksperci i przedstawiciele administracji. Reguły te zostały włączone do wytycznych. Rozwinięcie i opis zastosowania 7 zasad znajdziemy w cz. 2.5.1.

7 ZASAD KONSULTACJI

1. Dobra wiara – konsultacje prowadzone są w duchu dialogu obywatelskiego. Strony słuchają siebie nawzajem, wykazując wolę zrozumienia odmiennych racji.

2. Powszechność – każdy zainteresowany tematem powinien móc dowiedzieć się o konsultacjach i wyrazić w nich swój pogląd.

3. Przejrzystość – informacje o celu, regułach, przebiegu i wyniku konsultacji muszą być powszechnie dostępne. Jasne musi być, kto reprezentuje jaki pogląd.

4. Responsywność – każdemu, kto zgłosi opinię, należy się merytoryczna odpowiedź w rozsądnym terminie (podanym na początku konsultacji, przed rozpoczęciem kolejnego etapu legislacyjnego), na przykład w formie odpowiedzi zbiorczych.

5. Koordynacja – konsultacje powinny mieć gospodarza odpowiedzialnego za konsultacje, tak merytorycznie, jak i organizacyjnie, który jest odpowiednio umocowany w strukturze administracji.

6. Przewidywalność – konsultacje powinny być prowadzone od początku prac nad dokumentem rządowym. Powinny być prowadzone w sposób zaplanowany i w oparciu o czytelne reguły.

7. Poszanowanie interesu ogólnego – chociaż poszczególni uczestnicy konsultacji mają prawo przedstawiać swój partykularny interes, to ostateczne decyzje podejmowane w wyniku przeprowadzonych konsultacji powinny reprezentować interes publiczny i dobro ogólne.

Np. realizując zasadę powszechności "organizator konsultacji powinien ustalić, kogo dana sprawa interesuje lub w szczególny sposób dotyczy oraz prowadzić publiczną listę interesariuszy zainteresowanych daną tematyką". I dalej: "powinien aktywnie docierać do zainteresowanych, zwłaszcza do grup, które nie śledzą rządowych stron internetowych (nie wystarczy publikacja informacji o konsultacjach – należy zaprosić do udziału w konsultacjach osoby i instytucje z listy interesariuszy)".

Ale zasada powszechności otwiera też przed organizacjami nieograniczone możliwości dołączania się do procesu, nawet jeśli wcześniej nie zostały zaproszone. Pozwala nie obawiać się sytuacji, że ktoś odmówi nam mandatu do wypowiadania się w jakiejś sprawie. Ministerstwa tworzą listy NGO, do których wysyłają informacje, wiedząc, że są one zainteresowane tematem. Jednak jest prawie niemożliwe, żeby takie listy ogarnęły wszystkich zainteresowanych. Dołączanie do konsultacji umożliwiają poświęcone im serwisy internetowe.

Akty prawne (ustawy i rozporządzenia, w mniejszym stopniu np. programy), które powstają w ramach rządu (w poszczególnych ministerstwach czy w Radzie Ministrów) są udostępniane w internecie. Odnajdziemy je wszystkie w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny (RPL) Rządowego Centrum Legislacji (RCL) pod adresem http://legislacja.rcl.gov.pl. Ustawy i rozporządzenia, a wcześniej założenia do nich, pojawiają się na etapie rozpoczęcia uzgodnień (czyli wymiany opinii między ministerstwami) oraz ogłoszenia konsultacji publicznych. Nawet jeśli organizacja nie znajduje się na liście podmiotów, które dane ministerstwo wybrało do konsultacji i nie otrzymała bezpośrednio (mailem czy pocztą) zaproszenia, obserwując serwis legislacja.rcl.gov.pl ma szansę wyłapać interesujące ją projekty.

Serwis RCL-u nie jest jedynym serwisem dla zainteresowanych konsultacjami. Podobnie działa MamZdanie.org.pl i Rządowy portal konsultacji publicznych. Strony te mają tę przewagę, że oferują możliwość konsultowania on-line. Nie trzeba więc wysyłać swojego stanowiska do ministerstwa czy urzędu – wystarczy wyrazić opinię. Niestety na wymienionych serwisach nie znajdziemy wszystkiego. Tu przewagę ma RPL/RCL pokazujący wszystkie tworzone przez rząd ustawy i rozporządzenia.

Organizacji zdarzy się zapewne nie raz, że będzie uczestniczyć lub przyglądać się procesowi powstawania danej regulacji, który nie będzie zgodny z wytycznymi. Co może w tej sytuacji zrobić i czy w ogóle jest sens coś robić? Zwraca uwagę, że same wytyczne zawierają zapisy o proporcjach. To intuicyjna zasada mówiąca o tym, że im projektowany akt prawny jest ważniejszy, obszerniejszy, im szerszego kręgu zainteresowanych dotyczy, tym więcej czasu należy mu poświęcić. Za to w przypadku aktów mniejszej wagi nie należy się więc spodziewać szerokich, intensywnych i długotrwałych konsultacji.

Będą się też trafiać sytuacje, kiedy z powodów politycznych lub praktycznych uchwalenie jakiejś ustawy lub rozporządzenia będzie bardzo pilne. Nie należy wtedy oczekiwać realnego zachowania wszystkich standardów. W pierwszej kolejności niedotrzymane zostaną zalecane terminy. Organizacja dostanie więc na sformułowanie swojej opinii kilka dni i nie będzie to sytuacja komfortowa. Można się jedynie pocieszać, że prawdopodobnie równie krótki termin na tzw. uzgodnienia międzyresortowe dostały ministerstwa. Presja czasu będzie dotyczyć wszystkich. Jeśli chcemy uczestniczyć w konsultacjach musimy to zaakceptować.

Mimo to, nawet najbardziej kulejący proces rządowy jest dla organizacji szansą na wyrażenie opinii. Standardy z wytycznych nie działają w przypadku projektów poselskich czy obywatelskich. Trudno też o jakąś regułę, jeśli chodzi o powstawanie przedłożeń prezydenckich. W tych przypadkach szerokie publiczne konsultacje i możliwość udziału w nich NGO są małe. Łatwiej uzyskać wgląd w powstawanie projektów w komisjach sejmowych i senackich. Co prawda komisje pracują z reguły od razu nad projektem ustawy (omijając etap założeń), ale są zwykle otwarte na udział osób z zewnątrz.

Opisowa definicja konsultacji zawarta w wytycznych (cz. 1.4.1. Czym są konsultacje publiczne?) wyjaśnia i ostrzega: "Uczestnicy konsultacji po stronie społecznej nie mogą (…) traktować zgłaszanych przez siebie opinii i postulatów jako wiążących dla administracji. Konsultacje są formą niesymetrycznego dialogu. Rząd zachowuje prerogatywy do podejmowania ostatecznych decyzji, ale też ponoszenia politycznych konsekwencji takiego stanu rzeczy".

Jednak nie tylko konkretna opinia czy zgłoszony postulat decyduje o kształcie przyjętego rozwiązania. Wpływ NGO może również zależeć od tego jakich informacji dostarczy – jak przedstawi sytuację interesariuszy (grupy, której dotyczyć będzie przepis). Kiedy administracja będzie pracować na naszych danych (oczywiście zakładając, że będą to dane prawdziwe i rzetelne), można spodziewać się lepszych efektów, niż gdyby pracowała na danych niepewnych, niepełnych czy – co szczególnie niebezpieczne – bazując na stereotypach.

Nawet jeśli w konsultacjach głos organizacji nie zostanie usłyszany, zdobędą one informacje "co się szykuje". Przygotują się na zmiany. Chociaż przyjęte ostatecznie rozwiązanie będzie niekorzystne dla uczestniczących w procesie NGO, to przyglądając się jego powstawaniu, organizacja lepiej zrozumie mechanizm nowej regulacji. A proces opisywany przez wytyczne nigdy się nie kończy. Jest więc możliwe, że na etapie OSR ex post (zobacz rysunek powyżej) okaże się jeszcze kto miał rację.