Publicystyka - ngo.pl

Krótko o historii

W Polsce można zaznaczyć dwie historyczne fale
wewnętrznej samoorganizacji sektora. Wydaje się, że dziś – dzięki
stymulacji tego kierunku rozwoju sektora przez planowane fundusze
unijne – jesteśmy w przededniu kolejnej, trzeciej.

Pierwsze dwie fale datować można na początki
lat dziewięćdziesiątych, kiedy podejmowano pierwsze próby powołania
porozumień branżowych (ruch wokół porozumienia fundacji,
organizacji socjalnych, czy ekologicznych). Druga fala to końcówka
lat dziewięćdziesiątych i początek dwutysięcznych. W tym okresie
datuje się formalne powołanie największych porozumień:

1. OFOP – ponadbranżowej, i o aspiracjach
   ogólnopolskich, federacji organizacji pozarządowych, poprzedzonej
   wielomiesięczną dyskusją i zwieńczonej powołaniem nowej organizacji
   podczas III Ogólnopolskiego Forum Inicjatyw Pozarządowych,

2. Forum Darczyńców – porozumienia największych
   krajowych grantodawców,

3. Grupy Zagranica – skupiającej organizacje
   działające poza granicami Polski,

4. Sieci SPLOT – ogólnopolskiego porozumienia
   skupiającego regionalne organizacje infrastrukturalne, czyli te,
   których głównym celem jest wspieranie innych organizacji,

5. Związku Biur Porad Obywatelskich –
   organizacji skupiającej Biura Porad Obywatelskich,

6. Związku Banków Żywności – skupiających Banki
   Żywności.

W tym okresie powołano także co najmniej kilka
porozumień działających na poziomie regionalnym: zarówno o
charakterze terytorialnym, jak i branżowym. Działania te
stymulowane były przez program „III Sektor” Fundacji im. Stefana
Batorego, a realizowany przez Sieć SPLOT oraz Fundację Rozwoju
Demokracji Lokalnej.

Charakter ruchów federalizacyjnych

Aby rozpocząć rozważanie na temat funkcji
powoływanych federacji warto przyjrzeć się, jaki wymiar mają
tworzone porozumienia. Wyróżnić możemy następujące typy:

• branżowe – powoływane przez organizacje,
  których główna działalność skupiona jest wokół tego samego
  zasadniczego obszaru, np.: ekologii (Polska Zielona Sieć), pomocy
  społecznej (związki organizacji socjalnych); niepełnosprawnych
  (Sejmik Osób Niepełnosprawnych);

• terytorialne – powoływane przez organizacje,
  które działają na tym samym terenie, często mających siedzibę w
  danej gminie, powiecie, regionie, np.: Dolnośląski Związek
  Organizacji Pozarządowych, Federacja Organizacji Pozarządowych w
  Gdyni, powiatowe rady organizacji pozarządowych;

• jednolite – zrzeszające podmioty realizujące
  te same funkcje, opierające się na tej samej metodologii działań,
  często wspieranej przez wypracowywane wewnętrzne standardy i
  uruchamiane na podstawie opracowanego modelu funkcjonowania:
  Związek Biur Porad Obywatelskich (model Biura Porad Obywatelskich),
  Sieć Centrów Wolontariatu (model Centrum Wolontariatu), Związek
  Banków Żywności (model Banku Żywności), Sieć Klinik Prawnych (model
  Kliniki Prawnej), Sieć SPLOT (model Regionalnego Ośrodka
  Wsparcia);

• tematyczne – zawiązywane przez organizacje,
  które prowadzą działania w podobnej sferze, ale ich jednostkowy,
  główny cel działalności może być różny – Grupa Zagranica
  (organizacje prowadzące działalność za granicą Polski), komisja
  edukacji narodowej (prowadzące działalność w sferze edukacji
  nieformalnej bądź na rzecz edukacji formalnej);

• podmiotowe – zawiązywane przez organizacje o
  podobnym statusie prawnym (wcześniej porozumienie fundacji –
  obecnie nie występuje, choć prowadzone są ruchy wokół tworzenia
  porozumień organizacji pożytku publicznego).

Powyższy katalog wydaje się generalnie
wyczerpywać różny charakter powstających federacji. Warto
podkreślić, że ów charakter jest wyróżnikiem danego porozumienia i
determinuje możliwość przynależności do niego.

Motywacje inicjowania procesów federacyjnych

U podstaw inicjowania procesu federalizacji
zazwyczaj leży jeden argument: pojedyncza organizacja ma
ograniczone możliwości wpływu i zmiany. Znany slogan „razem można
więcej” może być uzasadnieniem dla funkcjonowania każdego z
powyższych typów porozumień.

Motywacje, które bezpośrednio leżą u podstaw
tworzenia porozumienia, często wynikają z relacji z władzami
różnych szczebli (to kluczowa motywacja dla porozumień
terytorialnych - w odniesieniu do relacji z administracją
odpowiedniego szczebla, czy polityki publicznej prowadzonej w danym
obszarze tematycznym – dla porozumień branżowych).

Inna pierwotna przyczyna występuje w przypadku
powoływania porozumień jednolitych i tematycznych. W tym wypadku
sprawą zasadniczą pozostaje standaryzacja działań członków
porozumienia, wymiana doświadczeń oraz wsparcie wzajemne i próba
przeniesienia pojedynczych działań na działania systemowe (łącznie
z motywacją poszukiwania wsparcia na zewnątrz, w tym wpisania się w
politykę regionalną lub krajową).

Te pierwotne motywacje, w wyniku postępowania
procesu federalizowania, ewoluują i opakowywane są dodatkowymi
działaniami, wynikającymi z jednej strony z oczekiwań zgłaszanych
przez samych członków porozumienia, zderzenie z pragmatyką
funkcjonowania porozumienia, a także stymulacje ze strony potrzeb
zgłaszanych przez otoczenie federacji – np. sponsorów.

Funkcje, po etapie inicjacji federacji, jakie
stara się ona spełnić są najczęściej próbą balansowania między
czterema wymiarami:

• funkcje regulacyjne, kierowane do wewnątrz
  federacji – w tej roli federacja stara się wypracować,
  upowszechniać i kontrolować realizację wspólnych procedur i
  standardów działania poszczególnych członków. Sfera regulacyjna
  dotyczyć może standardów etycznych – a więc zakresu i sposobu
  publikowanych informacji o działalności członków, sposobu
  podejmowania decyzji, sprawowania kontroli i zarządu w
  organizacjach członkowskich. Regulacji podlegać może także
  działalność merytoryczna (zwłaszcza w federacjach jednolitych,
  stosujących ten sam model działania). W przypadku organizacji
  branżowych – zwłaszcza socjalnych spotkać się można z próbami
  regulacji sfery świadczenia usług przez te organizacje. W wielu
  federacjach istnieją dokumenty regulacyjne oraz obowiązek ich
  stosowania, jednak cały czas wyzwaniem pozostaje kwestia
  monitorowania ich realizacji oraz sfera sankcji za ich
  niestosowanie. Mimo to w historii wielu federacji spotkać można
  przykłady wykluczenia członków za łamanie wewnętrznych standardów
  działania;

• funkcje rzecznicze, kierowane na zewnątrz
  federacji – ten obszar funkcjonowania federacji ma kluczowe
  znaczenia dla dbania o interesy członków federacji. Podejmuje ona
  starania dla polepszenia otoczenia, w jakim funkcjonują członkowie
  (np. zmiana prawa, zmiana procedur, zmiana dostępu do środków);
  oprócz konieczności uzgadniania interesów samych członków,
  niezbędne jest prowadzenie działań upowszechniających te interesy
  na forum publicznym;

• funkcje usługowe, kierowane do wewnątrz
  federacji – to realizacja najbardziej pragmatycznych oczekiwań
  członków federacji. Zazwyczaj federacje zabezpieczają możliwość
  podnoszenia kompetencji przez pracowników/wolontariuszy organizacji
  członkowskich. W niektórych przypadkach stosowane są coraz bardziej
  wysublimowane formy usług dla organizacji członkowskich – jak na
  przykład wewnętrzne fundusze pożyczkowe, które dzięki swej
  konkurencyjności stanowią alternatywę dla dostępnych na otwartym
  rynku usług w tym zakresie. Warto zauważyć, że w Polsce do tej pory
  nie upowszechniła się forma negocjowania warunków dostępności usług
  dla członków federacji realizowanych przez podmioty działające na
  otwartym rynku (np. zniżki w dostawie materiałów biurowych,
  ubezpieczeń, telekomunikacji), co jest powszechną praktyką np. w
  Stanach Zjednoczonych. Działania w tym obszarze są realizowane
  marginalnie, choć wydają się być atrakcyjną ofertą dla
  członków;

• funkcje usługowe, kierowane na zewnątrz
  federacji – ten zakres usług często dyktowany jest pragmatyką
  funkcjonowania federacji i porozumień, zwłaszcza tych, które
  funkcjonują w sposób zinstytucjonalizowany. Usługi te kierowane są
  do podmiotów niebędących członkami federacji – np. szkolenia,
  konferencje, publikacje, ekspertyzy, poradnictwo. Często związane
  są z funkcją rzeczniczą federacji albo stanowią element planu
  poszerzania bazy członkowskiej.

Formy federalizacji

W tym tekście zamiennie używamy nazwy federacja
i porozumienie, ale warto zauważyć, że żadne z tych pojęć nie jest
zdefiniowane prawnie. Zwyczajowo przyjęto natomiast, że federacja
odnosi się do sformalizowanych związków organizacji – zazwyczaj
zarejestrowanych w postaci odrębnych bytów prawnych. Porozumienie
natomiast zwyczajowo określa luźniejszą formę współpracy
organizacji opartej albo na wspólnych deklaracjach organizacji,
albo potwierdzonych pisemnie – w formie listu intencyjnego,
deklaracji porozumienia lub innych podobnych dokumentów. W procesie
samoregulacji użyte mogą być inne sformułowania określające
współpracę podmiotów, np.: forum (np. Forum Darczyńców), grupa (np.
Grupa Zagranica), sejmik (Sejmik Organizacji Województwa
Wielkopolskiego), sieć (Sieć Wspierania Organizacji Pozarządowych
SPLOT), federacja (Ogólnopolska Federacja Organizacji
Pozarządowych), wspólnota (Wspólnota Robocza Związków Organizacji
Socjalnych), związek (Dolnośląski Związek Organizacji
Pozarządowych).

W przypadku organizacji ogólnopolskich
najczęściej mamy do czynienia z formalnymi porozumieniami
organizacji, które w oparciu o Ustawę o stowarzyszeniach tworzą
nowy byt prawny – związek stowarzyszeń. Nazwa może być w tym
przypadku myląca, gdyż do związku stowarzyszeń należeć mogą zarówno
stowarzyszenia, jak i inne osoby prawne (np. fundacje). Ale
podstawową cechą związku stowarzyszeń jest to, że grono założycieli
związku musi składać się z minimum trzech stowarzyszeń
zarejestrowanych na mocy Ustawy o stowarzyszeniach.

Powołane nowe organizacje, związki
stowarzyszeń, mają takie same obowiązki, jak inne stowarzyszenia,
przy czym ich członkami są osoby prawne, a nie fizyczne. W samym
związku stowarzyszeń członka – osobę prawną – reprezentuje jej
przedstawiciel – osoba fizyczna.

Na szczeblu lokalnym - albo w przypadku
federacji tematycznych - bardzo często porozumienia organizacji nie
są rejestrowane jako związki stowarzyszeń, a funkcjonują jako
nieformalne porozumienia organizacji. Wówczas członkowie ustalają
zasady działania takiego podmiotu, jego cele, sposób wyboru władz –
w postaci regulaminu. Taki podmiot de facto nie ma żadnych umocowań
prawnych, ale może stanowić doskonałą platformę dialogu i
uzgadniania stanowisk – oraz być rzecznikiem interesu organizacji w
stosunku do innych sektorów. Takie nieformalne porozumienie
funkcjonuje m.in. w województwie pomorskim – w formie Pomorskiej
Rady Organizacji Pozarządowych. Sama Rada doprowadziła do wpisania
jej w Program Współpracy Województwa Pomorskiego z Organizacjami
Pozarządowymi. Dzięki temu ma m.in. prawo delegowania
przedstawicieli organizacji do komisji oceniających wnioski na
realizację zadań zleconych przez samorząd województwa.

Jednak uznanie takiego nieformalnego
porozumienia zależy – z jednej strony od szerokiego poparcia ze
strony organizacji i ich identyfikacji oraz uczestnictwa w procesie
wyłaniania rady (istotne jest, aby proces był w pełni
demokratyczny, przejrzysty i jawny) oraz oczywiście dobrej woli
władz, traktujących demokrację jako wyraz woli, a nie wyłącznie
formalne zapisy prawne.

Znamienne jest to, że niemal wszystkie
sformalizowane dziś porozumienia, tworzące związki stowarzyszeń,
funkcjonowały w początkowej fazie jako porozumienia
nieformalne.

Rzadko spotkać się można z innymi typami
instytucjonalizacji porozumień. Mogą być to stowarzyszenia osób
fizycznych prowadzące działalność rzeczniczą, które tworzą liderzy
organizacji pozarządowych (tak niegdyś rozumiano funkcjonowanie
Stowarzyszenia na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych), czy też
fundacje z utworzonymi radami programowymi, w skład których wchodzą
przedstawiciele organizacji pozarządowych - wówczas fundacja
stanowi jedynie zaplecze instytucjonalne dla funkcjonującego
porozumienia. Warto jednak podkreślić, że zarówno pierwsza, jak i
druga formuła spotykać się będzie z zarzutami o brak
reprezentatywności.

Sposoby wyłaniania władz i podejmowania decyzji

Tak, jak wiele jest porozumień organizacji,
tyle też mamy rozwiązań w zakresie sposobu wyłaniania władz i
podejmowania decyzji.

W przypadku federacji terytorialnych częstym
sposobem jest zapewnienie we władzach organizacji
przedstawicielstwa mniejszych jednostek administracyjnych (w
przypadku federacji regionalnych – np. przedstawicielstwo
powiatów), albo branż (pomoc społeczna, sport, kultura).
Doświadczenia w takim parytetowym dzieleniu składu władz są różne.
Z jednej strony zapewniają szersze spektrum problemów i nie
pozwalają na skupienie się wyłącznie na problemach dominującej
grupy przedstawicieli. Z drugiej jednak strony, zwłaszcza w
kategoriach, gdzie kandydatów jest mniej (bo o ile liczna jest
grupa organizacji zajmujących się np. pomocą społeczną, a edukacją)
spotkać się możemy z późniejszym brakiem aktywności przedstawicieli
danej branży. Z doświadczeń co najmniej kilku federacji (w tym
OFOP) wynika, że wybór spośród pełnego grona członków, bez
zapewnienia parytetów, jest bardziej efektywny, gdyż przede
wszystkim gwarantuje ostatecznie wybór tych, którzy chcą i widzą
swoją aktywność w przyszłej federacji.

Sposób podejmowania decyzji w porozumieniach
najczęściej deklarowany jest jako demokratyczny i umożliwiający
angażowanie się wszystkich członków. W przypadku porozumień
masowych (branżowych i terytorialnych) zderzamy się jednak z
postępującą biernością organizacji członkowskich w wewnętrznej
debacie. Dopiero, gdy działania federacji związane są z
bezpośrednim i istotnym interesem danego członka, zauważyć można
zasadniczy wzrost aktywności.

Z drugiej strony warto zauważyć, że większość
porozumień nie wypracowała sformalizowanego procesu podejmowania
decyzji. W części z nich istnieją pewne wypracowane praktyki,
powtarzalne zestawy czynności – jednak nie są one spisane i
upowszechnianie wśród członków. Pozwala to na dużą swobodę
działania zarządów takich organizacji, co znowu może mieć dobre i
złe skutki. Z jednej strony zapewnia możliwość szybkiej reakcji i
dużej elastyczności zarządzania. Z drugiej - wyklucza członków z
procesów decyzyjnych i może skutkować działaniem wbrew interesom
członków.

Przy tak powszechnym użyciu technologii
komunikacyjnych (nie tylko Internetu, ale też tradycyjnego już
faksu, czy telefonu) zasadne wydaje się, aby wszelkiego typu
stanowiska konsultować z członkami federacji. I przynajmniej
zagwarantować w szczególnych sprawach zasadę weta.

Wyzwania samoorganizacji sektora

Biorąc pod uwagę wzrost znaczenia organizacji
pozarządowych w partnerstwie międzysektorowym, rosnącym
uczestnictwie organizacji w uzgadnianiu strategicznych polityk
państwa i samorządów, i rosnącemu w związku z tym zagrożeniu
przedmiotowego traktowania organizacji – rośnie też potrzeba
wspólnych działań po stronie sektora pozarządowego. Środki
finansowe przeznaczone na rozwój samoorganizacji w sektorze
pozarządowym dodatkowo stymulować będą tę aktywność po stronie
pozarządówki.

Wobec tego refleksja nad wyzwaniami jest
niezbędna.

Kilka lat temu zagrożenia samoregulacji były
definiowane wokół oligarchizacji sektora, obaw o jego
upolitycznienie. Dziś, po kilku latach doświadczeń można przede
wszystkim mówić o nieumiejętności współpracy między organizacjami,
o słabej efektywności działań organizacji o strukturze federacyjnej
i o roszczeniowej, bądź obojętnej postawie członków wobec swojego
porozumienia.

Nade wszystko należy rozpocząć działania
informacyjne i edukacyjne o roli federacji – w zgodzie z zasadą
pomocniczości oraz o docenieniu funkcji uzgodnieniowej i
rzeczniczej federacji. O ile ta funkcja jest dość dobrze widziana i
rozumiana przez administrację publiczną, o tyle po stronie
organizacji wydaje się być niezauważana i niedoceniania.

Po drugie warto, aby same porozumienia w
większym stopniu angażowały się w określanie katalogu usług
wewnętrznych wobec członków i z większym pietyzmem dbały o
angażowanie ich w procesy decyzyjne.

Podsumowanie

Postępująca samoorganizacja sektora
pozarządowego jest faktem. Cieszyć może, że schodzi ona do
najniższego poziomu. Spotkać można bowiem porozumienia
funkcjonujące na poziomie powiatów i gmin. Nie sprawdzają się
czarne scenariusze, które widziały w takiej formie samoorganizacji
czyhające niebezpieczeństwa, ale nie sprawdzają się też jasne wizje
apologetów procesu federalizacyjnego.

W tym kontekście warto podkreślić słowo proces.
Nie jest istotny bowiem fakt powołania samego porozumienia, ale
istotne jest jego dobre późniejsze funkcjonowanie. Na samym
przykładzie rzecznictwa interesów trzeciego sektora zauważyć można,
że mamy słabe ogniwa zajmujące się tą problematyką. Częściej
opierają się one na osobach, liderach, niż na silnym,
zinstytucjonalizowanym procesie wypracowywania stanowisk i ich
umiejętnej prezentacji.

A tylko reprezentatywne instytucje
zagwarantować mogą trwałość tego procesu i brak podejrzeń o
partykularność i prywatę.

Tekst powstał w grudniu 2007 roku w ramach
projektu „Rzecznictwo NGO siłą społeczeństwa obywatelskiego”,
finansowanego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w
ramach rządowego programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich 2007.
Celem projektu było wzmocnienie organizacji pozarządowych w
podejmowaniu działań rzeczniczych oraz pokazanie możliwości i
potrzeby brania udziału w społecznych konsultacjach przepisów
prawnych i innych dokumentów strategicznych.

• dot. rzecznictwa: czym jest, czemu warto się
  w nie angażować,

• dot. budowania wizerunku organizacji
  pozarządowych,

• o środkach dostępnych dla organizacji
  pozarządowych w ramach regionalnych programów operacyjnych.