Po dwudziestu latach funkcjonowania samorządu w Polsce potrzebne są zmiany, które umożliwią mieszkańcom większe uczestnictwo w działaniach władz samorządowych. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej zorganizowała konferencję, w trakcie której dyskutowano na temat rozwiązań mających umożliwić obywatelom większą partycypację w procesach decyzyjnych na poziomie lokalnym.
Jak czytamy w raporcie pt. „Szanse i bariery rozwoju samorządności”, przygotowanym w ramach realizowanego przez FRDL projektu „Szkolenia ogólne i specjalistyczne dla kadr urzędów gmin wiejskich i wiejsko-miejskich”, rozwój społeczny i gospodarczy jest przede wszystkim efektem działalności samych obywateli. Konieczne jest więc usuwanie barier, które tę działalność mogłyby tamować. Jak podkreślił prof. Jerzy Regulski, doradca prezydenta ds. samorządu, powołanie samorządu dwadzieścia lat temu stanowiło (zwłaszcza dla obszarów wiejskich) „skok cywilizacyjny”; bez tego niemożliwy byłby rozwój kraju. Teraz jednak nadszedł czas na wprowadzenie mechanizmów, dzięki którym mieszkańcy będą mieli większe zaufanie do władz publicznych i poczucie wpływu na ich działania.
Postulatom zmian towarzyszy refleksja dotycząca samej istoty samorządności i tego, jak ma ona być realizowana. Jak stwierdza Jerzy Regulski, „samorząd to prawo społeczności do zarządzania lokalnymi sprawami zgodnie z interesami mieszkańców.” Społeczności lokalne są przy tym traktowane jako mniejszości, którym przysługuje prawo do własnych decyzji i wyborów. Pojawia się zatem pytanie o rolę państwa, rolę władz centralnych oraz władz lokalnych w kontekście funkcjonowania tak rozumianego samorządu. Na jakim poziomie mają zapadać decyzje dotyczące kluczowych wartości, jakie mają być chronione oraz celów, które mają być realizowane? Czy państwo może narzucać swoim mieszkańcom jeden model obywatela i zunifikowany model instytucji publicznych?
Chociaż decentralizacja państwa jest jedną z zasad polskiego ustroju, odpowiedzi na wyżej sformułowane pytania w praktyce okazują się mniej oczywiste, niż można by się spodziewać. Istotnym problemem, na który skarżą się obecnie samorządowcy (jak wynika z ankiety przeprowadzonej w jednostkach samorządu terytorialnego przez FRDL), są m. in. wyraźnie zaznaczające się w polityce państwa tendencje centralizacyjne. Ustawy zwykłe – wbrew „prosamorządowym” rozwiązaniom przyjętym na gruncie Konstytucji – nierzadko ograniczają uprawnienia samorządów, na przykład w zakresie decydowania o wewnętrznym ustroju jednostki. Problemem jest również doraźny charakter regulacji tworzonych na szczeblu krajowym; długofalowe konsekwencje wprowadzanych unormowań często nie są brane pod uwagę. Część decyzji podejmowanych na szczeblu centralnym nie uwzględnia też specyfiki i problemów społeczności lokalnych, będących ich adresatami. Koniunkturalność działań podejmowanych przez władze centralne uniemożliwia przy tym ustabilizowanie polskiego modelu samorządności. Przywoływana wyżej koncepcja samorządu nie może więc być w praktyce realizowana.
Równie istotne jednak – i już bezpośrednio dotykające kwestii partycypacji społecznej – bariery w realizowaniu idei samorządności występują na poziomie funkcjonowania samych jednostek samorządu terytorialnego. Jak zauważa Jerzy Regulski, obecna sytuacja zagraża alienacją władz samorządowych. Aby zapobiec „oderwaniu” władz od społeczności lokalnych, Regulski proponuje wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych. Ma to się przełożyć na podwyższenie kwalifikacji kandydatów oraz zwiększenie ich indywidualnej odpowiedzialności. Wzmocnieniu odpowiedzialności wobec wyborców miałby służyć wymóg imiennego głosowania radnych. Silniejsze związanie wybieranych reprezentantów z głosującymi na nich mieszkańcami zwiększyłoby poczucie tych ostatnich, że ich decyzje wyborcze przekładają się na konkretne działania podejmowane przez władze, co z kolei mogłoby dać w efekcie wzmożone zainteresowanie lokalną polityką i wzrost obywatelskiego zaangażowania.
W trakcie zorganizowanej przez FRDL konferencji dyskutowano też o tzw. obywatelskim monitoringu. Jak określiła Katarzyna Batko-Tołuć ze Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, chodzi tu o „przypatrywanie się mieszkańców temu, jak władza lokalna funkcjonuje”. Obywatelski monitoring może przyjmować wiele różnych form, polegać np. na czytaniu prasy lokalnej, chodzeniu na sesje rady i śledzeniu procesu tworzenia prawa miejscowego. Tego rodzaju kontrola ze strony mieszkańców sprzyja mobilizacji instytucji do podejmowania działań. Organy samorządowe nie zawsze jednak są otwarte na włączanie obywateli w procesy decyzyjne; sednem problemu są więc przeszkody pozaprawne, a do pokonania pozostaje „bariera mentalna”. Nie dotyczy ona zresztą tylko przedstawicieli władz; również sami mieszkańcy nie znają często swoich praw i nie wiedzą o dostępnych im drogach wpływania na lokalną politykę.
Ważnym instrumentem partycypacji obywateli w podejmowaniu decyzji przez władzę publiczną są konsultacje społeczne. Istotny jest nie tylko sam fakt ich organizowania, ale również przebieg samej procedury konsultowania decyzji. Aby konsultacje nie miały charakter czysto fasadowego, uczestniczący w nich mieszkańcy muszą mieć poczucie, że pozyskiwane od nich opinie mają – przynajmniej w jakimś stopniu – przełożenie na rozwiązania przyjmowane przez organy władzy. Świadomość, że obywatele „mają coś do powiedzenia i ich zdanie się liczy”, sprzyja większemu ich zaangażowaniu w procesy decyzyjne. Wypracowaniem modelu efektywnych konsultacji zajmowano się m. in. w projekcie realizowanym z udziałem FRDL.
Potrzeba zmodyfikowania rozwiązań dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce doprowadziła ostatnio do podjęcia dwóch inicjatyw zmierzających do weryfikacji obowiązujących regulacji. Z pierwszą z nich wystąpił prezydent Bronisław Komorowski, powołując Forum Debaty Publicznej „Samorząd dla Polski”. Patronem debaty o polskim samorządzie chce również zostać Senat RP. Jak zauważa Jerzy Regulski, bariery, których przełamanie będzie niezbędne dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania samorządu w Polsce, są bardzo zróżnicowane: od trudności finansowych począwszy, poprzez niejasne procedury tworzenia prawa i niewłaściwą jego interpretację, po problemy o charakterze bardziej fundamentalnym: zapędy centralistyczne administracji rządowej oraz brak spójnej wizji państwa i miejsca, jakie ma w nim zajmować samorząd terytorialny. Zapomina się też częstokroć o tym, że samorząd to w istocie związek mieszkańców; utożsamianie jednostki samorządu terytorialnego z aparatem administracyjnym sprawia, że idea samorządności ulega zatarciu. Jak więc widać, rozwiązanie problemów, z jakimi borykają się obecnie samorządy w Polsce, będzie wymagało kompleksowych działań daleko wykraczających poza same zmiany w przepisach prawa.
Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
Źródło: Instytut Spraw Publicznych
