Publicystyka - ngo.pl

Impulsem do nowelizacji¹ ustawy o zgromadzeniach publicznych były zamieszki w czasie obchodów Święta Niepodległości w 2011 r. Debata sejmowa towarzysząca nowelizacji budziła sprzeciw części społeczeństwa. Raził m.in. pośpiech we wprowadzeniu zmian. W Senacie apelowano o przyjęcie ustawy bez poprawek, „bo zbliża się 11 listopada” i trzeba zapobiec „wybijaniu szyb i paleniu samochodów”. Tymczasem przepisy prawa, tym bardziej gdy chodzi o wolności konstytucyjne, nie powinny być stanowione pod presją czasu.

Można odnieść wrażenie, że ustawa została napisana w duchu ochrony spokojnych obywateli przed tymi mniej spokojnymi, czyli „wychodzącymi na ulicę” oraz poniekąd jako środek prewencyjny chroniący władze samorządowe i policję przed kłopotami. Czy rzeczywiście, aby korzystać z wolności konstytucyjnej, musimy wyręczać władze w utrzymaniu porządku w miejscach publicznych?

Jak ustawa funkcjonuje w praktyce – kilka przykładów

Główne zmiany w przepisach prawnych dotyczą: zakresu informacji podawanych w zawiadomieniu o zgromadzeniu publicznym, obowiązków i odpowiedzialności przewodniczącego zgromadzenia, terminu składania zawiadomienia o zgromadzeniu, zasad postępowania w przypadku kilku zgromadzeń organizowanych w tym samym miejscu i czasie oraz wydawania zakazu przeprowadzenia zgromadzenia publicznego. Organizatorzy manifestacji skarżą się, że ustawa utrudnia, a nie ułatwia organizowanie zgromadzeń. Wskazują na luki w przepisach, które obu stronom – organizatorom i władzom samorządowym - umożliwiają omijanie prawa.

– Przewodniczący odpowiada za to, co się dzieje podczas zgromadzenia i jest zobowiązany być praktycznie wszędzie, by zapobiegać łamaniu ustawy. To jest niemożliwe. Bywa tak, że ktoś złamie przepisy, a ukarany zostanie przewodniczący - mówi jeden z organizatorów zgromadzeń publicznych w miastach wschodniej Polski, chcący zachować anonimowość. Najbardziej dziwną sprawą, która dotknęła mnie osobiście, jest oskarżenie, że ktoś podczas mojego zgromadzenia propagował ustrój totalitarny. Zostałem o to oskarżony dopiero po kilku dniach od wydarzenia. W trakcie trwania zgromadzenia ani policja, ani urzędnicy nie mieli zastrzeżeń co do jego przebiegu. Widocznie prawo nie było złamane. Oskarżenie po kilku dniach od manifestacji jest działaniem czysto politycznym mającym pokazać, że nie watro robić zgromadzeń, bo potem są tylko kłopoty. Z tego powodu bardzo wielu ludzi w ogóle nie podejmuje się organizowania jakiekolwiek zgromadzenia. Działania władz mają charakter zastraszania.

Na poparcie ostrych słów anonimowego aktywisty ze wschodniej Polski nie ma na razie odpowiednich statystyk. Nie ma także danych do ich podważenia. Czy rzeczywiście wolność zgromadzeń jest zagrożona z powodu przepisów znowelizowanej ustawy?

Kontrowersje budzić może odpowiedzialność przewodniczącego zgromadzenia np. za przestrzeganie przez wszystkich uczestników manifestacji zakazu używania materiałów pirotechnicznych. Gdy dojdzie do użycia petard, rac lub innych tego typu materiałów, przewodniczący ma obowiązek zażądać zaprzestania takich zachowań, a w razie potrzeby wezwać policję. Jeśli tego nie zrobi, władze gminy powinny rozwiązać zgromadzenie, a przewodniczącego ukarać grzywną. Tutaj, zdaniem mojego rozmówcy, pojawia się wątpliwość - w jaki sposób przewodniczący ma zapobiec rzucaniu petard lub nakłonić tych, co to robią, aby przestali? Im liczniejsze zgromadzenie, tym sprawa bardziej skomplikowana. I furtka do wszelkich prowokacji.

Zgodnie z ustawą przewodniczący zgromadzenia zobowiązany jest mieć odpowiedni identyfikator. Identyfikator musi zawierać: określenie funkcji jako przewodniczącego zgromadzenia, zdjęcie, imię i nazwisko oraz podpis przedstawiciela organu gminy i pieczęć organu gminy, w której zgromadzenie jest organizowane. W ustawie brak jednak zapisów, kiedy i w jaki sposób identyfikator powinien zostać dostarczony. Są to szczegóły i wydawać by się mogło, że nie istnieje potrzeba ich odgórnej regulacji. Organizator powinien jednak pamiętać, że brak identyfikatora może stać się powodem do uznania zgromadzenia za nielegalne. W tym układzie trzeba „dopilnować” urząd gminy, aby identyfikator został wydany na czas. Jeśli zgromadzenie organizowane jest w sobotę lub niedzielę, należy zadbać, aby wszystkie formalności zostały załatwione wcześniej (w dzień powszedni).

Zgromadzenie, aby w świetle prawa było “publiczne”, musi liczyć co najmniej 15 osób. Oznacza to, że czternastoosobowa grupa niosąca transparenty i skandująca hasła, nie stanowi zgromadzenia publicznego i zapisy ustawy jej nie obowiązują. Ten przepis jest furtką dla organizowania manifestacji w miejscach publicznych bez zgłaszania ich do gminy. Podczas jednej demonstracji we Wrocławiu zgromadzenie, które jak twierdzili organizatorzy, nie zostałoby zaakceptowane przez władze miasta, składało się z wielu czternastoosobowych grup. Ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji i nie określił minimalnej odległości między grupami poniżej 15 osób. Demonstracja przebiegła pomyślnie i bez zezwolenia, jednak – trzeba jasno powiedzieć – dzięki wykorzystaniu luk w prawie.

Obecnie pod Sejmem prowadzony jest protest Organizacji Środowiskowej Opiekunów Osób Dorosłych przy OPZZ Porozumienie Pracownicze. Jak stwierdził działacz OPZZ – Piotr Kret – jest to najdłuższa z demonstracji organizowanej przez Związek. Trwa miesiąc, bo od 27 marca do 30 kwietnia. Jako że jest to zgromadzenie publiczne, spytałam, czy po nowelizacji jest trudniej.

- Nie jest trudniej. Jest chyba nawet łatwiej, bo zostało to ucywilizowane. Jest zgłoszenie, jest identyfikator, organizator musi utrzymać porządek zgromadzenia. Jeśli to się nie uda, możliwe są oczywiście kary. Ale my się z tym liczymy. Po prostu organizator musi się z tym liczyć. Jest wolność, jest odpowiedzialność. Ja zawsze wcześniej tłumaczę ludziom, aby nie rzucali rac, nie palili opon.

Działacz OPZZ zwrócił uwagę jednak na pewną trudność związaną z prowadzonym aktualnie protestem - miasto wyraziło zgodę na kilkunastodniową demonstrację oraz na to, aby prowadzona była 24 godziny na dobę, jednak namiotów już postawić nie pozwolono. Jednym słowem nie ma możliwości zorganizowania bazy noclegowej dla uczestników zgromadzenia. Z informacji Piotra Kreta wynika, że władze miasta nie umotywowały tej decyzji. Namioty jednak rozstawiono, jedyne czemu zaszkodzą to trawa, ale ta zostanie na nowo wysiana, o co zadbają organizatorzy demonstracji.

Zakaz organizowania demonstracji w tym samym miejscu i tym samym czasie (jeśli może zagrozić życiu, zdrowiu i mieniu) zdaje się potwierdzać, że ustawa bardziej pomaga władzy w utrzymaniu porządku niż zapewnia ochronę konstytucyjnej wolności gromadzenia się. Wolność demonstrowania to także wolność kontrdemonstrowania – jest to jeden ze sposobów prowadzenia debaty publicznej. Nad bezpieczeństwem takiej „wymiany zdań” powinno czuwać państwo i odpowiednie służby. Tymczasem władze samorządowe do takiego dialogu prewencyjnie mogą nie dopuścić. Czy efekty wszystkich programów i idących za nimi funduszy na rzecz budowania społeczeństwa obywatelskiego nie są niwelowane – nawet jeśli nie intencjonalnie – przez nieobywatelskie posunięcia władz?

W związku z nowelizacją ustawy o zgromadzeniach publicznych pojawia się jedno podstawowe pytanie: czy rzeczywiście zapewnia ona większe bezpieczeństwo zarówno demonstrantom, jak i otoczeniu? Wielu twierdzi, że tak - bo działa odstraszająco. Ewentualnych organizatorów na pewno skłania do refleksji, a w części przypadków do zaniechania organizacji zgromadzeń, fakt nałożenia na przewodniczącego obowiązku pilnowania, aby uczestnicy przestrzegali przepisów ustawy oraz obarczenie przewodniczącego konsekwencjami (kara grzywny) za łamanie przez uczestników przepisów. Duża organizacja, taka jak np. OPZZ, ewentualne kary wpisuje w rachunek zysków i strat.

– Ludzie u nas są już tak radykalni, że my nie przejmujemy się karami, liczymy się z nimi. Nikomu nie chcemy zrobić krzywdy, wszystko przebiega pokojowo, ale nie boimy się konsekwencji wynikających z przepisów, mówi Piotr Kret z OPZZ.

Nie wszystkich organizatorów pokojowych zgromadzeń stać jednak - w sensie dosłownym i przenośnym – na taką odpowiedzialność. Obowiązkiem władz, wybieranych przez nas w powszechnych wyborach jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom. Czy restrykcje nakładane na organizatorów zgromadzeń nie są zrzucaniem odpowiedzialności z instytucji mających strzec praw obywatelskich – w tym do pokojowego gromadzenia się i publicznego wyrażania poglądów oraz zapewnienia bezpieczeństwa w sferze publicznej?

• Na stronie urzędu miasta st. Warszawy (https://bezpieczna.um.warszawa.pl/imprezy-masowe/zgromadzenia) prowadzony jest wykaz zgromadzeń publicznych. Stąd też pobrać można tekst ustawy o zgromadzeniach publicznych oraz wzór zawiadomienia o zgromadzeniu.
• Uczestnicy zgromadzenia publicznego MOGĄ zakrywać twarz. Wprawdzie w prezydenckim projekcie proponowany był zakaz tego procederu, jednak ostatecznie nie znalazł się on w zapisach ustawy².
• Nie każde zgromadzenie musi być uprzednio zgłoszone. W nagłych, nieprzewidzianych sytuacjach ludzie mają prawo „wyjść na ulicę”, tworząc zgromadzenie spontaniczne. W Polsce mieliśmy do czynienia z taką sytuacją m.in. po katastrofie samolotu z polskimi politykami w Smoleńsku. Takie zgromadzenia, zgodnie z polskim prawem, są pod ochroną konstytucyjną.

Klara Sołtan-Kościelecka - archeolog oraz absolwentka Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych na Uniwersytecie Warszawskim, działaczka pozarządowa i społeczna. Wiele satysfakcji daje jej zarządzanie pracą wolontariuszy z Polski na rzecz organizacji działającej na terenie Autonomii Palestyńskiej, jednak najwięcej radości wspieranie działań tej kooperatywny na miejscu, w Hebronie. W Informatorze Obywatelskim publikuje teksty o tematyce społecznej. Jak twierdzi, im trudniejszy temat, tym bardziej warty poruszenia.

Zgromadzenie publiczne – informacje podstawowe

Wolność zgromadzeń jest jedną z wolności obywatelskich. Ograniczenia wynikają jedynie z potrzeby ochrony bezpieczeństwa państwowego, ochrony zdrowia, moralności publicznej, praw i wolności innych osób bądź ochrony Pomników Zagłady.

Zgromadzeniem jest zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska. „Publiczne” – dlatego, że organizowane na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób. Organizatorem zgromadzenia może być osoba prawna (np. organizacja pozarządowa) lub osoba fizyczna. W obu przypadkach podmiot musi mieć pełną zdolność do czynności prawnych (ograniczenie to dotyczy wyłącznie organizatora, nie uczestników, co oznacza, że w zgromadzeniu publicznym mogą brać udział np. osoby niepełnoletnie). O zamiarze zorganizowania zgromadzenia publicznego zawiadamia się gminę.

Zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia publicznego powinno zawierać:

• imię i nazwisko, datę urodzenia organizatora, adres, e-mail, telefon,
• cel i program zgromadzenia oraz język, w którym będą porozumiewać się jego uczestnicy,
• miejsce, datę i godzinę rozpoczęcia zgromadzenia,
• planowany czas trwania,
• projektowaną trasę przejścia,
• przewidywaną liczbę uczestników,
• określenie działań, które podejmie organizator w celu zapewniania pokojowego przebiegu zgromadzenia (można określić, w jakim zakresie potrzebna jest pomoc gminy, np. zapewnienie ochrony przez policję).

Wiadomość o organizowaniu zgromadzenia publicznego musi dotrzeć do organu gminy nie później niż 3 dni robocze i nie wcześniej niż 30 dni roboczych.

Organ gminy wyda decyzję odmowną w sprawie organizacji zgromadzenia publicznego, gdy:

• jest ono sprzeczne z zapisami ustawy o zgromadzeniach publicznych lub ustaw karnych,
• organizacja zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znaczących rozmiarach.

Ponadto jeśli w miejscu zgromadzenia wcześniej zaplanowano i uzyskano zgodę dla innego i gdy organizacja dwóch zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie zagraża życiu lub zdrowiu albo mieniu, organ gminy informuje podmiot, który później zawiadomił o zgromadzeniu, o konieczności zmiany planowanej trasy bądź miejsca organizacji zgromadzenia.

W przypadku zgromadzeń publicznych milczenie jest oznaką zgody. Decyzję organ gminy musi wydać wyłącznie wtedy, gdy chce zakazać manifestacji. Wówczas powinna być ona doręczona organizatorowi w terminie 3 dni od dnia złożenia zawiadomienia, jednak nie później niż 24 godziny przed jego rozpoczęciem. Od decyzji zakazującej zorganizowania zgromadzenia przysługuje odwołanie do wojewody. Pismo z odwołaniem wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję – osobiście lub listem poleconym. Termin na odwołanie to 3 dni od doręczenia decyzji (brak opłat skarbowych). Jak w innych sytuacjach, w których przysługuje zainteresowanemu odwołanie od decyzji, nie wstrzymuje ono jej wykonania. Oznacza to, że do czasu rozpatrzenia odwołania zakaz manifestacji wciąż obowiązuje. Rozpatrzenie odwołania następuje jednak szybko. W ciągu 3 dni od złożenia odwołania organizator zgromadzenia otrzymuje decyzję wojewody. Jeśli wojewoda podtrzyma zakaz, organizator może zaskarżyć jego decyzję do sądu administracyjnego. Na wniesienie skargi ma 3 dni od otrzymania decyzji, a sąd wyznaczy rozprawę nie później niż w ciągu 3 dni od dnia wniesienia skargi.

zobacz też: 
"Jak zorganizować piknik, festyn lub manifestację?" - w poradnik.ngo.pl

---

¹ chodzi o ustawę z dnia 14 września 2012 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach (projekt przedłożony przez Prezydenta 24 listopada 2011 r.)

² obecnie w Sejmie znajduje się kolejny projekt (znowu jest to przedłożenie Prezydenta), próbujący wprowadzić zmiany w zasadach zakrywania twarzy podczas zgromadzeń (druk sejmowy nr 2023)