Publicystyka - ngo.pl

O projekcie tej ustawy (kojarzonej najczęściej nie z organizacjami
pozarządowymi, a z problemem tzw. lustracji majątkowej
funkcjonariuszy publicznych) pisaliśmy już wielokrotnie. Co ciekawe
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, kierowana przez Przemysława
Gosiewskiego (który, jak możemy dowiedzieć się z odpowiedniego
rozporządzenia, miał zajmować się między innymi koordynacją spraw
dotyczących udostępniania planów legislacyjnych i wykonywania
przepisów ustaw lobbingowej), przez długi czas wykazywała dużą
niechęć do udostępniania jakichkolwiek informacji dotyczących prac
nad tym projektem. Dopiero, kiedy udało nam się zainteresować tą
sprawą dziennik "Życie Warszawy", na stronach Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów pojawił się aktualny tekst projektu i dokumenty
związane z pracą nad nim. Choć ustawa o działalności lobbingowej w
procesie stanowienia prawa miała przyczynić się do zwiększenia
transparentności tych procedur, a przez to zmniejszenia korupcji,
to jak można było się przekonać, wówczas jeszcze minister Gosiewski
nie potrafił wykonać nawet najprostszych obowiązków, które
nakładała na niego ta regulacja. Dziś natomiast staje na czele
antykorupcyjnej krucjaty.



Kogo będzie dotyczyć ustawa?

Opisując w kolejnych informacjach problemy związane z możliwością
wejścia w życie projektowanych przepisów liczyliśmy, że projekt,
który z Rady Ministrów zostanie przesłany do Sejmu będzie nieco
lepszy. Wygląda jednak na to, że jest jeszcze gorszy niż wszystkie
jego poprzednie wersje.



Przypomnijmy, że z punktu widzenia sektora pozarządowego wzbudza on
obawy przede wszystkim ze względu na zakres osób objętych ustawą
oraz zakaz pełnienia funkcji przez te osoby w zarządach fundacji i
stowarzyszeń prowadzących działalność gospodarczą. Wiele wskazuje
na to, że nawet takie osoby jak nauczyciele szkół publicznych,
lekarze, wykładowcy, czy szeregowi urzędnicy zostaną pozbawieni
możliwości kierowania stowarzyszeniami i fundacjami prowadzącymi
działalność gospodarczą. Jeśli te obawy się potwierdzą, takie
rozwiązanie będzie zagrażało w istotny sposób rozwojowi organizacji
działających przede wszystkim w obszarze ekonomii społecznej.




Wersja projektu, która znalazła się w Sejmie zaostrza wspomniany
problem jeszcze bardziej. Chodzi przede wszystkim o przepisy
definiujące katalog osób, do który ma odnosić się omawiana ustawa,
a konkretnie art. 2. Artykuł ten był wielokrotnie zmieniany jeszcze
w trakcie prac rządowych. Ostatecznie zapisano w nim, że rygorom
ustawy będą podlegać również inne osoby pełniące funkcje publiczne
"na podstawie odrębnych przepisów". Zmiana w stosunku do
poprzednich wersji jest istotna, ponieważ wcześniej była mowa
jedynie o ustawach. W obecnym kształcie cytowany przepis będzie
dotyczył również osób pełniących funkcje publiczne na podstawie
wszelkiego rodzaju aktów prawnych, czyli np. przepisów prawa
międzynarodowego (także europejskiego), czy zwykłych rozporządzeń,
co dodatkowo poszerzy i tak już bardzo rozdęty zakres podmiotowy
ustawy.



Problem teoretyczny?

Według głównego autora tej ustawy - wicepremiera Gosiewskiego,
który bronił projektu w Sejmie - wspomniana wyżej kwestia ma
charakter czysto teoretyczny. Trudno jednak zgodzić się z takim
twierdzeniem, zwłaszcza, że sam wicepremier nie wykluczył
kategorycznie zaistnienia tego problemu. Myli się też wicepremier
Gosiewski, kiedy twierdzi, że takie same przepisy znajdują się w
obecnie obowiązującej ustawie o ograniczeniu prowadzenia
działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.


Owszem, jest tam mowa w art. 2 pkt 11 o tym, że ustawa ta określa
ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej także "innych
osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli ustawa szczególna tak
stanowi". Jednak oczywistym jest, że nie jest to równoważne
sformułowanie z tym, które znajduje się we wspomnianym art. 2 ust.
2 projektu nowej ustawy.

W aktualnym stanie prawnym, po pierwsze odnosimy się wyłącznie do
ustaw. Po drugie, w praktyce nie istnieje żaden przykład
zastosowania tego przepisu przy przyjęciu tak szerokiej wykładni
jaka jest możliwa w przypadku projektowanej ustawy. Po trzecie,
nawet osoba o ograniczonej wiedzy prawnej jest w stanie wyobrazić
sobie, że zastosowanie poszerzającej wykładni w tym przypadku
byłoby trudne z co najmniej dwóch powodów. Obecna ustawa w art. 1
wyraźnie mówi, że jej celem jest określenie ograniczeń w
prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby zajmujące
kierownicze stanowiska państwowe, a nie wszystkie osoby, które
pełnią wszelkiego rodzaju funkcje publiczne, tak jak to jest w
projektowanej ustawie. Mowa tam jest też, o "ustawach
szczególnych", co raczej wskazuje na to, że chodzi o ustawy
szczególne w stosunku do ustawy mówiącej o ograniczenia, a nie
wszelkie inne akty prawne, które w jakikolwiek sposób definiują
osobę pełniącą funkcję publiczną.



Ustawa lustracyjna dowodem

Konkretnym dowodem na to, że mamy tu do czynienia z realnym
zagrożeniem jest, co może niektórych zaskoczyć, tzw. ustawa
lustracyjna, która właśnie jest przedmiotem refleksji Trybunału
Konstytucyjnego. W tej ustawie w art. 4 również zdefiniowano bardzo
szeroki katalog osób pełniących funkcje publiczne, podlegających
procedurom lustracyjnym. W tym katalogu znaleźli się między innymi
dziennikarze (których sytuacja jest dodatkowo skomplikowana przez
odwołanie się do przepisów ustawy z 1984 r. Prawo prasowe, gdzie
sam zawód dziennikarza jest zdefiniowany bardzo szeroko),
pracownicy nauki i szkolnictwa wyższego, adwokaci, radcy prawni,
notariusze, komornicy, pracownicy IPN, itd. Nie ma oczywiście sensu
wymieniać w tym miejscu wszystkich 53 kategorii, o których tam
mowa. Dość powiedzieć, że art. 4, w którym ów katalog jest
zdefiniowany jest także przedmiotem właśnie rozpatrywanej skargi
konstytucyjnej. Istnieje bowiem (co zdążyła pokazać już codzienna
praktyka) możliwość literalnej interpretacji wspomnianych
przepisów. Co za tym idzie, objęcia lustracją nie tylko osób, które
potocznie kojarzą się z pełnieniem funkcji publicznych, ale także
osób, które - jeśli posłużymy się zdrowym rozsądkiem - trudno za
takie uznać, np. członków zarządów i rad nadzorczych spółek
notowanych na giełdzie, osób z rad nadzorczych podlegających
Komisji Nadzoru Finansowego (a więc np. członkowie rad nadzorczych
całkowicie prywatnych banków), także cudzoziemców zatrudnionych w
takich ciałach. Przepis ten jest zaskarżony między innymi przez
wzgląd na naruszenie konstytucyjnej zasady w zakresie reguł
poprawnej legislacji, znajdującej odzwierciedlenie w art. 2
Konstytucji RP. Reguły nakazują prawodawcom dokładnie określanie
zakresu podmiotowego opracowywanych aktów prawnych, tak aby
przepisy, które mają być w swym zamyśle "wyjątkami" w
rzeczywistości nie stawały się powszechnie obowiązującymi regułami.




Zarówno ustawa lustracyjna, jak i projekt ustawy o ograniczeniach
związanych z pełnieniem funkcji publicznych godzą we wspomnianą
zasadę, ponieważ umożliwiają właściwie niczym nie limitowane
rozszerzanie katalogu osób, które mają im podlegać. Skutek tego
może być taki, że wszystkie wyżej wspomniane typy osób oraz wiele
innych, które są zdefiniowane chociażby w Kodeksie karnym, czy
innych przepisach, nie będą mogły zasiadać w zarządach fundacji i
stowarzyszeń prowadzących działalność gospodarczą. Tymczasem
Trybunał Konstytucyjny już w 2006 r. wypowiedział się nt. pojęcia
osoby pełniącej funkcję publiczną i jasno stwierdził, że
"sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych
zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym
stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej" (sygn.
K17/05), a nie w spółkach, bankach, czy w organizacjach
obywatelskich.



Naruszenie wartości demokratycznego państwa

Dalej można więc zastanawiać się, czy ustawa w takim kształcie
takim jak obecnie nie będzie naruszała Konstytucji, chociażby w
związku z prawem do wolności zrzeszania się. Można bowiem zadać
sobie pytanie, dlaczego osoby, zdefiniowane jako "pełniące funkcje
publiczne", zakładające stowarzyszenie i prowadzące w jego ramach
działalność gospodarczą nie mogłyby korzystać z pełni z
konstytucyjnego prawa do swobody zrzeszania się? Tylko dlatego, że
wedle tej definicji są "osobami pełniącymi funkcje publiczne"? Co
więc mają zrobić, dajmy na to zwykli adwokaci, nauczyciele, czy
lekarze, którzy będąc równocześnie obywatelami RP, będą pozbawieni
pełni praw do zrzeszania się? A to tylko jeden z wielu problemów,
które stwarza ta ustawa, nie wspominając już, że ona nakazywać
dziesiątkom, a może nawet setkom tysięcy osób ujawnianie majątków i
majątków ich najbliższych (którzy z pełnieniem funkcji publicznych
mogą nie mieć przecież nic wspólnego). To kolejne naruszenie już
nie tylko zasad konstytucyjnych, ale fundamentalnych wartości
demokratycznego państwa.



Te problemy dostrzegliśmy nie tylko my, ale także Program "Przeciw
Korupcji" Fundacji im. Stefana Batorego oraz Rada
Przedsiębiorczości RP PKPP Lewiatan, która w swojej ekspertyzie
wspomina również o naruszaniu jeszcze innych zasad demokratycznego
państwa prawa - zaufania obywateli do państwa i konstytucyjnego
prawa do prywatności.



Kończąc warto nadmienić, że projekt ustawy został skierowany do
wszędobylskiej i wszystkowiedzącej sejmowej komisji do rozpatrzenia
projektów ustaw związanych z koalicyjnym programem rządowym
"Solidarne Państwo". Nikt nie neguje potrzeby przeciwdziałania
korupcji, której ta ustawa ma służyć, ale chęć walki z tym
problemem nie może przeradzać się w kolejne lustracyjne szaleństwo.