Publicystyka - ngo.pl

Karol Mojkowski: – Nową. Rządowe Centrum Legislacji oceniło, że zakres zmian jest tak duży, że nie można tego wprowadzić nowelizacją, dlatego zdecydowano się na przyjęcie nowego projektu.

K.M.: – Tak zapowiadano. I w sumie, po uwagach RCL, zgłoszono praktycznie ten sam projekt, może z jedną poprawką. Uchwalony został 21 lutego, podpisany 11 marca, a 20 marca wszedł w życie. Szybka ścieżka.

Jednym z celów tych zmian było zniesienie barier i spowodowanie, aby na wsiach powstawało więcej funduszy sołeckich. Ma temu służyć zwiększenie zwrotów z budżetu państwa. Było 10, 20 lub 30%, a miało być 30, 40, 50%.

K.M.: – W końcu zostało 20, 30 i 40%. W uzasadnieniu do ustawy napisano, że ewaluacja efektów planowana jest po trzech latach od wejścia w życie ustawy. Proponuje się zastosowanie następujących mierników: pierwszy – liczba gmin, które zdecydowały się na utworzenie funduszu sołeckiego, drugi – wysokość kwot zwrotu z budżetu państwa na wydatki poniesione w ramach funduszu. Ewaluacja jest stricte finansowa i zachęta też jest na razie głównie finansowa. Z naszej perspektywy to jest problem: kwestie finansowe są oczywiście ważne i stanowią istotną motywację dla gmin, ale nie tylko o to chodzi w funduszach sołeckich.

K.M.: – Nie sądzę. Główną barierą nadal jest to, że trzeba oddać mieszkańcom mniej więcej 1% budżetu i pozostawić im decyzję, co z tymi pieniędzmi chcą zrobić. Czyli oddać 1% władzy. Przed nowelizacją dzwoniliśmy do gmin, które mogły zostać w jakiś sposób dotknięte tymi zmianami w przepisach. W niektórych urzędach mówiono nam wprost: „po co to decydowanie”. Problemem nie było określenie kwoty wydatków, tylko sprawy związane z decydowaniem. W tej nowelizacji patrzy się na fundusze sołeckie i kwestie dotyczące budżetu jakby nie chodziło o decydowanie o wspólnych sprawach, a tylko o wydawanie pieniędzy. Jeżeli ewaluacja sprowadza się tylko i wyłącznie do policzenia, ile gmin więcej wyodrębniło fundusz lub ile pieniędzy „poszło”, to jest to trochę za mało. Można być zawiedzionym. Ustawę mamy od 2009 r., a na dobrą sprawę nie ma w administracji kogoś, kto bierze za nią odpowiedzialność w tym sensie, że przygląda się, jak ona działa, proponuje zmiany, a po kilku latach robi ewaluację. To, co mamy w uzasadnieniu, to jest tylko fragment, nie można powiedzieć, że to jest prawdziwa ocena działania ustawy. Ale lepsze cokolwiek, niż nic. W pewnym sensie zabawne jest, że podawane w uzasadnieniu dane na temat liczby działających w gminach funduszy są wzięte od nas. Ale z drugiej strony, jak na tyle lat tak dużego projektu, to wypadałoby wymagać od państwa czegoś więcej. Rząd chwali się tą nowelizacją jako jednym z głównych osiągnięć MAiC. Prawdą jest, że projekt został zgłoszony przez to ministerstwo, ale w dużej mierze za sprawą lobbingu.

K.M.: – Przyglądamy się pewnemu projektowi związanemu z budżetem partycypacyjnym w Wielkiej Brytanii, w Newcastle. W kwietniu ukazał się wywiad z jedną z członkiń tamtejszej rady miejskiej, która powiedziała, że oni cały czas obserwują, jak to działa. Mieszkańcy decydują tam o niedużych kwotach. Jednak, zdaniem tej radnej, z perspektywy lat, głównym zyskiem tego projektu jest to, że zmieniło się spojrzenie radnych, urzędników i mieszkańców na budżet. Wcześniej było mniej więcej tak, jak u nas: urzędnicy sami decydowali o pieniądzach, radni nie widzieli potrzeby włączania mieszkańców w dyskusje na temat priorytetów. Teraz, po wprowadzeniu budżetu partycypacyjnego, widzą zmianę społeczną, którą postrzegają w takich wymiarach, jak przejrzystość i trwałość. U nas ciągle jeszcze brakuje takiego podejścia.

Co gorsza – w uzasadnieniu do nowelizacji nie ma żadnej własnej pracy analitycznej. Dostępnych jest naprawdę mnóstwo raportów na ten temat. Ostatnio na przykład dotarliśmy do raportu British Academy for Humanities and Social Sciences, z którego wynika, że w tych samorządach, gdzie działa budżet obywatelski z czasem coraz więcej środków przeznaczanych jest na sprawy dotyczące zdrowia i edukacji. To świadczy o tym, że budżet ma także wpływ na wyrównywanie szans, ponieważ radni widzą, jakie mieszkańcy mają priorytety. Byłoby ciekawie spojrzeć u nas, w skali kraju, czy i co się zmienia.

Ewaluacja zaplanowana w ustawie w takiej postaci nie da takiej wiedzy?

K.M.: – Nie. Zwrot dla gminy jest ważny, ale jeśli chodzi o decydowanie, to powiedziałbym, że propozycja rządu idzie krok wstecz. Zmianą najbardziej istotną z punktu widzenia samorządu, oprócz finansów, jest to, że przedsięwzięcia z funduszu sołeckiego można zmieniać dowolną liczbę razy w ciągu roku. Nie ma tutaj żadnych określonych zasad poza tymi, które zazwyczaj rządzą podejmowaniem przez mieszkańców decyzji. Jest więc tak, że jeżeli mieszkańcy uchwalą jakieś przedsięwzięcia, one zostaną wpisane do budżetu gminy, budżet zostanie uchwalony, to później aż do końca października roku, w którym są one wykonywane, mieszkańcy mogą dowolnie zmieniać podjęte przez siebie decyzje. Nas to trochę niepokoi.

K.M.: – Ponieważ nie ma żadnego uzasadnienia opartego na danych, badaniach, bądź innej wiedzy, które by przemawiało za takim rozwiązaniem. Nic – poza tym, że rzekomo mieszkańcy czy środowiska samorządowe się tego domagały. To jest wylewanie dziecka z kąpielą. Oczywiście warto doprowadzić do tego, żeby na przykład można było przesuwać środki między przedsięwzięciami. Mieszkańcy nie są ekspertami i mogą się mylić. Obecnie jeżeli coś zapiszą w projekcie funduszu sołeckiego i zostanie to wpisane do budżetu gminy, to nie można dokonywać przesunięć między pozycjami budżetu. Ale to nie zostało zmienione i nadal tego nie można robić. Zmieniono natomiast coś, co stanowi istotę samego budżetu, czyli wiążący charakter podejmowanych decyzji, nie dając przy tym żadnego „oprzyrządowania”. Nie ma żadnej listy warunków czy powodów, pod wpływem których można dokonywać zmian w zaplanowanym budżecie. Może więc być hipotetycznie tak, i tego się właśnie boimy, że mieszkańcy zdecydują jedno, a później druga grupa mieszkańców zdecyduje coś innego. I zaczyna się konflikt. W statutach sołectw zapisane są bardzo różne rozwiązania: czasem zebranie może zwołać sołtys, czasem radny, burmistrz itd. Może więc być tak, że znajdzie się grupa mieszkańców, którzy stwierdzą, że oni nie biorą odpowiedzialności za tę decyzję, którą podjęli wcześniej i ją zmienią. Chociaż tych, którzy zadecydowali wcześniej mogło być sześć razy więcej. Naszym zdaniem to uderza w to, co było najlepsze w tym naszym funduszu sołeckim, że trzeba było się spotkać, podyskutować i do pewnego momentu podjąć decyzję. Otwiera także pole do nacisków dla władz.

K.M.: – Teoretycznie trzeba. Tylko problemem funduszy sołeckich od samego początku, od 2009 r., jest to, że nie wspiera się takiego sposobu pracy nad nim. Nie tłumaczy się ludziom, że fundusz sołecki polega przede wszystkim na tym, aby się spotkać raz, drugi, wybrać jakieś propozycje, ktoś wyszukuje ceny i bierze za to odpowiedzialność, później na kolejnym spotkaniu rozmawiamy o konkretach itd. Do czegoś wspólnie dochodzimy, jest jakiś proces. Zazwyczaj niestety wygląda to tak, że mieszkańcy przychodzą na zebranie, łapka w górę i tyle się widzieli. Teoretycznie na głosowanie można przyjść z gotowym dokumentem. A fajnie by było, aby grupowa praca nad nim miała miejsce trochę wcześniej. Obecne zmiany w przepisach nie dodały nic w kwestii pomocy w organizacji tego procesu. Sprawy decydowania przez mieszkańców są pominięte w myśl zasady: jak chcecie zmieniać, to sobie zmieniajcie.

Nie pomyślano też o tym, że jeśli przyjmuje się te zmiany, to wójt musi z kolei przygotować uchwałę o zmianie uchwały budżetowej. Ale już nie powiedziano, kiedy ma to zrobić. Zakładamy, że szybko. A jeśli stwierdzi, że tego nie zrobi, to co? To będzie po staremu. Nie przewidziano w ustawie żadnej procedury. A przede wszystkim zabrakło odpowiedzi na pytanie, po co taka zmiana. Ministerstwo pisze w uzasadnieniu: ponieważ słyszeliśmy, że wprowadzanie zmian w funduszu jest problemem, to dajemy wam możliwość zmieniania wszystkiego. To za mało jak na ewaluację funkcjonowania ustawy.

Z drugiej strony jednak wprowadzono także zapis, że raz podjęta uchwała o powołaniu funduszu nie musi być co roku powtarzana.

K.M.: – Tak, pozytywna uchwała obowiązuje w następnych latach. Ta zmiana nie jest zła, ale najmniej istotna. Nas zastanawia w ogóle przebieg procesu legislacyjnego. Dlaczego w polskim państwie taniej jest zaangażować ministerstwo, ponad czterystu posłów, komisje, ale nie pokusić się o żadną ekspertyzę. Jedna z komisji sejmowych zamówiła taki dokument, ale uchwalanie ustawy przebiegało tak szybko, że został on zrobiony tylko w połowie. Jak nas poinformował przewodniczący komisji, trzeba było anulować drugą część zamówienia, ponieważ proces legislacyjny już się zakończył.

Aby zebrać dane, nie trzeba się wiele napracować, chociaż wymaga to cierpliwości. Wystarczy zapytać. My tak robimy, po prostu pytamy wojewodów i przedstawicieli gmin. A wystarczyłoby pewnie do wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych, czyli instytucji podległych bezpośrednio administracji rządowej, skierować pytanie: ile mają uchwał o powołaniu funduszu sołeckiego. To zajmuje sporo czasu, trzeba to przyznać, ale chyba jest tańsze niż pisanie całej ustawy oraz angażowanie armii urzędników i posłów. Co ciekawe, MAiC powinien mieć te dane, ponieważ gminy muszą przekazywać dane do wojewodów, a wojewodowie do Ministerstwa.

Badaliśmy, ile gmin rokrocznie podejmuje uchwałę o wyodrębnieniu funduszu. Okazało się, że te, które ją podejmują, raczej kontynuują to w kolejnych latach. Bardziej interesująca jest odpowiedź na pytanie, w ilu miejscach fundusz sołecki umarł. Tego teraz próbujemy się dowiedzieć. Czyli w ilu miejscach był fundusz, a dlaczego teraz radni podejmują uchwały na nie? To jest ciekawe. Ale, z tego co wiemy, nikt w administracji się na tym nie zastanawiał. Ministerstwo dosypuje pieniądze. Szczytny cel, ale komu dosypujemy te pieniądze, na co? Na przykład, ile pieniędzy idzie na drogi. Mamy obawę, że gdy wejdą w życie przepisy o możliwości „łączenia” funduszy sołeckich różnych sołectw, to w skali kraju wzrośnie ilość pieniędzy wydawanych na budowę dróg. Wyłącznie z tego powodu, że dla gmin okaże się to najtańszy sposób budowy dróg lokalnych, ponieważ z 20-, 30- lub 40-procentowym zwrotem z budżetu państwa. Jeżeli tak się stanie, a z badań wyniknie, że do tej pory sytuacja była stabilna, to znaczy, że ktoś nie przemyślał tego „łączenia”.

K.M.: – Jest potrzebna. Ale czy to jest ustawa, która ma dać pieniądze na drogi lokalne? Jeżeli droga jest potrzebna, niech ją sfinansuje gmina. Nie trzeba po to powoływać funduszu sołeckiego. Nie trzeba składać wniosku, pieniądze zostają w budżecie gminy, gmina może sobie budować drogę. Ale jeżeli się okaże, że gmina dostaje np. 40% zwrotu i buduje za to wyłącznie drogi, no to coś jest nie tak z tym decydowaniem. I takiej refleksji nad celem funduszy sołeckich trochę brakuje.

K.M.: – Mniej więcej 60% idzie na sprawy związane z transportem, czyli m.in. drogi. Następnie są działania związane z kulturą. Drogi i kultura to jest ¾ budżetów. Trochę pieniędzy jest wykorzystywanych także na sport, ochronę przeciwpożarową, zdrowie. Ułamki idą na opiekę czy zajęcia dla dzieci w wieku przedszkolnym, ale jednak zawsze takie działania się pojawiają.

W uzasadnieniu do ustawy można przeczytać, że od 2009 roku do tej pory w 55% gmin powołano fundusze sołeckie. To wydaje się sporo.

K.M.: – Jak na proces, który dzieje się sam, to dużo. Uważam nawet, że to jest bardzo dużo, tym bardziej, że mniej więcej jest to stała liczba od początku wejścia w życie ustawy. To jest dowód, że jest takie „ssanie od dołu” na różne inicjatywy, o których mogą decydować mieszkańcy. Trzeba było tylko dać szansę mieszkańcom. Bez nich nie ma funduszu sołeckiego i to oni sprawiają, że fundusz w ogóle tak fantastycznie się sprawdza.

K.M.: – Naszym zdaniem to będzie dość trudne, jeżeli weźmiemy pod uwagę, jak stabilne było to zjawisko do tej pory. To jest też pytanie, na ile pieniądze mają stanowić jedyną motywację? Jeżeli tylko pieniądze będą motywowały samorządy do ustanawiania funduszy sołeckich, to będzie problem dla tych gmin, które do tej pory tej formy dysponowania budżetem nie miały. Będzie to często przedstawiane: są pieniądze do wydania. A to w ogóle nie chodzi o to, że są pieniądze do wydania, bo wydawać mogą radni i wójt. To są pieniądze do decydowania.

Zrobiliśmy analizę, w ilu gminach, od momentu wejścia w życie ustawy, wyodrębniono nowe sołectwa czy podzielono te, które już były. Okazuje się na przykład, że w 1/5 gmin w województwie warmińsko-mazurskim w ostatnich pięciu latach albo utworzono nowe sołectwa, albo podzielono stare. W wielu przypadkach właśnie ze względu na fundusz. Weźmy na przykład jedno z sołectw w gminie Grójec. Jedna część to są bloki, osiedla. Druga – ma charakter bardziej sadowniczy, zabudowa rozrzucona. Mieszkańcy doszli do wniosku, nie kłócąc się absolutnie, że ich potrzeby są tak zupełnie różne, że po prostu podzielą sołectwo. Były konsultacje, mieszkańcy się podpisywali, wypowiadali i sołectwo podzielono, właśnie ze względu na fundusz.

Skoro mówimy o powoływaniu nowych sołectw: fundusze sołeckie są formą budżetu partycypacyjnego dotąd przeznaczoną dla terenów wiejskich. Jednak mamy obecnie precedens: sołectwa zostały ustanowione w Jarocinie. A negatywna decyzja wojewody wielkopolskiego w tej sprawie została uchylona przez sąd.

K.M.: – Najpierw Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję wojewody, wojewoda odwołał się od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), a NSA orzekł, że sołectwa mogą powstawać w miastach, gdyż na gruncie prawa nie można stwierdzić, aby nie mogły być tworzone na obszarach wchodzących formalnie w skład miast. Co więcej wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje ani pojęcia sołectwa, ani pojęcia wsi, czy obszaru o charakterze wiejskim. Odwołał się więc do rozumienia tego ostatniego pojęcia w języku polskim, a zgodnie z nim wieś jest osadą, której mieszkańcy zajmują się uprawą roślin i chowem zwierząt itp. Według sądu obszar o charakterze wiejskim to „wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej zamieszkały przez ludność trudniącą się produkcja rolną” i nie można z góry wykluczyć, że taki obszar nie występuje w administracyjnych granicach miasta.

Tym uzasadnieniem sąd w pewnym sensie dostarczył wojewodzie wskazówki, co ma dalej robić. Teraz sytuacja w Jarocinie jest taka, że zostało wyłonionych sześć sołectw, odbyły się wybory sołtysów, cała procedura postępuje. A wojewoda wysłał pisma, w których próbuje wykazać, że w tych miejscach sołectwa nie powinny powstawać. W Jarocinie trochę się z tego śmieją, ponieważ wojewoda w każdym przypadku musi stwierdzić, że albo tam nie ma zabudowy wiejskiej, albo nie ma turystyki, albo powołać się na jakieś argumenty historyczne. A to są także argumenty, na które powołują się zwolennicy sołectw. Wydaje się więc, że ta sprawa jeszcze długo potrwa.

K.M.: – Dla budżetu w miastach może nie trzeba nowej ustawy, ale na pewno przydałoby się ucywilizowanie tej wolnej amerykanki, która ma miejsce teraz. Każdy nazywa budżetem obywatelskim, co chce. Są na przykład takie miasta jak Bydgoszcz, gdzie to jest po prostu inicjatywa lokalna i środki przewidziane dla jednostek pomocniczych. To zostało nazwane ogólnie budżetem obywatelskim. W innych miastach każdy robi, jak mu się podoba. Zastanawiam się, czy nie lepiej by było nazwać w ten sposób jakiś mechanizm i wprowadzić stosowny krótki zapis do ustawy o samorządzie gminnym albo do ustawy o finansach publicznych. Już słyszę argument, że posłowie boją się dotykać ustawy o finansach publicznych. Tymczasem cały czas przy niej majstrują, a gdy chodzi o konkretny zapis, mówią, że to nie jest możliwe. Fundacja im. Stefana Batorego zgłosiła taką propozycję i nawet zamówiła ekspertyzę u dr. Kazimierza Bandarzewskiego z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego UJ, w której wskazał on dwa, trzy proste rozwiązania do zastosowania. Ale do tego trzeba woli politycznej.

Obecnie, prawdziwych budżetów partycypacyjnych w miastach nie ma. W większości przypadków są to formy niewiążących konsultacji, z lepszym lub z gorszym regulaminem. Co więcej: w wielu przypadkach procedury wcale nie są jawne i koniec końców nie wypada to najlepiej. To ma się nijak do przejrzystości funduszu sołeckiego. No i oczywiście nie ma zwrotu poniesionych przez miasta wydatków, a jeśli weźmiemy pod uwagę, że w tych najbiedniejszych gminach to może być obecnie nawet 40%, to jest już konkretny pieniądz, z którym można zrobić, co się chce. My zachęcamy, żeby pieniądze, które ludzie wypracują wróciły do nich, czyli żeby mogli decydować o przeznaczeniu tych zwrotów.

Wiele jest rzeczy, które można robić i niekoniecznie potrzebna jest do tego od razu ustawa, trzeba tylko dobrej woli oraz kogoś, kto by się tym zajął i wziął odpowiedzialność.

Prowadzicie monitoring funduszy sołeckich. Co wynika z waszych obserwacji? Czy gminy, w których powstały fundusze są z tego zadowolone? Czy traktują to tylko jako metodę na pozyskanie dodatkowych pieniędzy, czy jednak widzą także korzyści płynące z zaangażowania mieszkańców?

K.M.: – Różnie bywa. Część samorządów mówi, że to jest manna z nieba, ponieważ skończyło się przychodzenie i proszenie. Oczywiście, w pewnych sprawach nadal tak się to odbywa, ale to dotyczy głównie większych inwestycji, infrastrukturalnych. W drobniejszych sprawach to jest jednak spore ułatwienie dla gminy, jeżeli ta dyskusja odbywa się poziom niżej. A w wielu miejscach przecież wygląda to tak, że do burmistrza przychodzi jedna osoba, zazwyczaj sołtys albo jakiś inny społecznik bardziej obrotny i próbuje coś załatwić. Ale taka sytuacja jest z jednej strony mało przejrzysta, a z drugiej – nie prowadzi do rozwoju dialogu społecznego.

Jeżeli osób opowiadających się za jakimś rozwiązaniem jest więcej, to i siła nacisku jest nieporównywalnie większa.

Czasem, kiedy rozmawiamy z wójtami, to oni mówią: dobrze, że ten fundusz jest. Oczywiście można się zastanawiać, na ile rzeczywiście tak myślą, a na ile tylko to deklarują. Ale są zadowoleni i potrafią wymienić szereg argumentów za powołaniem funduszu. Ale gdy na przykład nie dodzwonimy się do wójta tylko do urzędniczek z księgowości, to często słyszymy: po co mi to, tyle faktur, po co ja mam to opisywać, ja bym na to nie wydała pieniędzy.

Często też pada argument, że fundusz to rozdrobnienie, bo gmina dostaje dużo faktur. Wtedy pytamy, czy to znaczy, że wcześniej gmina w tych sołectwach nic nie robiła? Okazuje się, że jednak robiła, ale to było opłacane z innych środków i nie było aż tyle faktur, z którymi nie wiadomo co robić, jak prowadzić tę księgowość.

Są też gminy, np. Łomża, która zaczęła z funduszami sołeckimi działać w 2011 r. i tam do każdego sołectwa, a mają ich około 40, przydzielono pracownika, który ma odpowiadać na pytania, jest pośrednikiem między urzędem a sołectwami. Można więc do tego podejść lepiej i gorzej. Jak największe zaangażowanie mieszkańców jest kluczem do powodzenia funduszu.

Rzadko, ale czasami słyszymy, że w jakiejś gminie fundusz był przez rok, ale się nie sprawdził. Dlaczego? „Bo ludzie nie wiedzieli na co wydać pieniądze”. W 1990 r. weszła nowa ustawa o samorządzie gminnym i ci samorządowcy z pierwszego naboru też przez kilka lat nie wiedzieli, jak pracować. Kiedyś się musieli tego nauczyć. Także takie pretensje do mieszkańców, że „nie wiedzą”, urzędnicy powinni adresować do siebie. Ponieważ, jeśli tylko mieszkańcy otrzymają rzetelną wiedzę i informację, to kto jak kto, ale właśnie oni uczą się najszybciej. I podejmują naprawdę racjonalne decyzje. I to jest chyba istota samorządu lokalnego.