Publicystyka - ngo.pl

Jak podkreślają autorzy Kodeksu Konsultacji, wdrożenie zasad dotyczących procedur konsultacyjnych oraz systematyczne prowadzenie konsultacji są konieczne, jeżeli władze chcą uniknąć nasilających się konfliktów związanych z brakiem „uspołecznienia” procesów decyzyjnych. W wydanym w czerwcu bieżącego roku dokumencie zaprezentowano siedem zasad, jakimi powinny rządzić się konsultacje efektywnie spełniające swoje funkcje podnoszenia jakości legislacji i włączania obywateli w procesy decyzyjne. Konsultowaniu powinny przy tym podlegać nie tylko projekty wszystkich aktów prawnych, ale również inne dokumenty – zwłaszcza o charakterze strategicznym.

Pierwszą zasadą, jaką powinna przyświecać efektywnym konsultacjom, jest zasada dobrej wiary, zgodnie z którą „konsultacje są prowadzone w duchu dialogu obywatelskiego. Strony słuchają się nawzajem, wykazując wolę zrozumienia odmiennych racji.” Dobra wiara oznacza, że organizator konsultacji jest otwarty na krytyczne uwagi pod adresem projektu i wprowadzenie pod ich wpływem zmian w projekcie, a uczestnicy konsultacji są gotowi na zmianę swoich stanowisk w odpowiedzi na przekonujące argumenty. Prowadzenie konsultacji w dobrej wierze oznacza również, że przedmiot konsultacji oraz procedura są opisane w sposób jasny i zrozumiały dla potencjalnych uczestników.

Zgodnie z zasadą powszechności natomiast, każdy zainteresowany tematem powinien mieć możliwość dowiedzenia się o konsultacjach i wyrażenia swojego poglądu. Konsultowane projekty mają być publikowane na publicznie dostępnej platformie internetowej poświęconej konsultacjom społecznym, a informacja o nich jednocześnie ma być zamieszczana w BIP lub na stronie internetowej danego urzędu. Do zadań organizatora konsultacji należy też aktywne docieranie do zainteresowanych projektem – w tym sporządzanie tzw. listy interesariuszy, jawnej i otwartej na uzupełnianie.

Kolejną z Siedmiu Zasad Konsultacji jest zasada przejrzystości. Oznacza ona, że cel konsultacji, ich etapy oraz wyniki (w tym odpowiedzi na wszystkie zgłoszone uwagi) muszą być jawne i udostępniane przez organizatora bez zbędnej zwłoki. Autorzy kodeksu podkreślają przy tym, że nie mogą być uznawane za konsultacje zamknięte spotkania eksperckie, które – choć oczywiście potrzebne – pełnią jednak inną funkcję niż instytucja konsultacji.

Zasada responsywności z kolei nakłada na organizatora konsultacji obowiązek odniesienia się do każdej uwagi i opinii, jaka zostanie zgłoszona w toku procedury. Odpowiedź powinna być udzielona w terminie określonym już na początku procesu konsultowania, w formie publicznie dostępnego dokumentu. Podjęte przez podmiot organizujący konsultacje decyzje muszą być uzasadnione w sposób jasny i zrozumiały dla uczestników procedury. Autorzy kodeksu podkreślają, że dobrze przygotowane odpowiedzi na opinie zgłoszone w toku konsultacji stanowią wkład w debatę publiczną, do którego można będzie się odwoływać w przyszłych dyskusjach.

Piątą wymienioną w kodeksie zasadą konsultacji jest koordynacja. Każde konsultacje powinny mieć wyznaczonego gospodarza – osobę pełniącą istotne funkcje decyzyjne – który ma za zadanie zapraszanie zainteresowanych do konsultacji, angażuje w proces konsultacji podległą mu administrację oraz ponosi odpowiedzialność za ich przebieg. Zgodnie z szóstą zasadą przewidywalności natomiast, konsultacje od początku do końca powinny być prowadzone w sposób zaplanowany, w oparciu o czytelne reguły. Autorzy zaznaczają, że nie można uznać za konsultacje procesu akceptowania już podjętych decyzji, nie są też konsultacjami procedury, w których na zbieranie opinii przeznaczono mniej niż 7 dni; w kodeksie zaleca się, by czas ten wynosił co najmniej 21 dni. Istotne jest również, by konsultacje nie były odpowiedzią na istniejący już konflikt dotyczących projektowanych rozwiązań; powinny one służyć zapobieganiu potencjalnym konfliktom. Wreszcie, ostatnią wymienioną w kodeksie zasadą konsultacji jest zasada poszanowania dobra ogólnego i interesu publicznego. Oznacza ona, że organizator konsultacji, przygotowując ostateczną wersję rozwiązania, ma kierować się interesem publicznym – w tym także tych, którzy w konsultacjach nie brali udziału– a nie partykularnymi interesami poszczególnych grup.

Autorzy Kodeksu Konsultacji zidentyfikowali również podstawowe bariery utrudniające realizację rzetelnych konsultacji społecznych oraz sformułowali szereg rekomendacji, jak poprawić ten stan rzeczy. Pierwsza grupa problemów dotyczy obowiązującego prawa: przepisy dotyczące konsultacji są rozproszone, brakuje jasnego określenia, w jakich przypadkach konsultacje są obligatoryjne, natomiast istniejące uregulowania bywają ignorowane przez władze administracyjne lub traktowane w sposób wyłącznie formalny. Zniwelowaniu tych problemów służyłoby przyjęcie Kodeksu Konsultacji jako dokumentu obowiązującego wszystkie ministerstwa, Kancelarię Prezesa Rady Ministrów i podległe rządowi instytucje centralne. Potrzebna byłaby również nowelizacja Regulaminu Pracy Rady Ministrów, dzięki której jednoznaczne wskazano by, że konsultacje aktów prawnych – przynajmniej w minimalnym wymiarze – są obligatoryjne. Wszystkie poddawane konsultacjom projekty miałyby być przy tym zamieszczane w jednym miejscu, na poświęconej temu celowi platformie internetowej. W dalszej perspektywie, autorzy dokumentu proponują przeprowadzenie publicznej debaty na temat zasadności uregulowania w ramach jednej ustawy całego procesu prawotwórczego, prowadzonego przez wszystkie podmioty wyposażone w inicjatywę legislacyjną – w tym również organy samorządowe.

Znacząca część problemów dotyczących konsultacji społecznych to bariery dotyczące postaw w administracji. Jednym z takich „hamulców” w korzystaniu z instytucji konsultacji jest brak wiary w sens zasięgania opinii obywateli, uzasadniany m. in. poprzez kwestionowanie ich kompetencji do wypowiadania się o kwestiach publicznych. Innym problemem, również mającym źródło w postawach przedstawicieli administracji, jest pozorność konsultacji; w efekcie, ich uczestnicy czują się instrumentalnie traktowani, co zniechęca do ponownego włączania się w tego rodzaju procedury. Powodem, dla którego władze unikają konsultowania się z obywatelami, może też być obawa przed konfliktem, jaki wyniknąłby z nieuwzględnienia zgłaszanych postulatów. Aby zaradzić tego rodzaju problemom, autorzy Kodeksu Konsultacji proponują – po pierwsze – by osoby pełniące kierownicze funkcje w rządzie systematycznie podkreślały znaczenie rzetelnie prowadzonych konsultacji. W ramach administracji publicznej powinien również zostać wyznaczony podmiot, którego zadaniem byłaby promocja partycypacyjnych modeli rządzenia – w tym podjęcie odpowiednich działań edukacyjnych, akcentujących korzyści płynące z włączania obywateli w procesy decyzyjne. Taką rolę mogłaby pełnić Kancelaria Prezesa Rady Ministrów lub któryś z resortów; w ramach każdego z resortów można by również wyznaczyć osobę sprawującą nadzór nad procedurami konsultacyjnymi.

Innymi źródłami problemów z konsultacjami są bariery związane z brakiem wiedzy na ich temat (np. niezrozumieniem istoty tego procesu) oraz brakiem kompetencji w ich prowadzeniu. W eliminowaniu tych trudności pomocne byłoby włączenie tematyki związanej z partycypacją obywatelską (w tym – z prowadzeniem konsultacji) do edukacji członków korpusu służby cywilnej oraz promowanie przykładów dobrze przeprowadzonych konsultacji. Przezwyciężaniu innego rodzaju problemów – organizacyjnych, związanych m. in. ze złymi nawykami i niewystarczającymi zasobami po stronie administracji – służyłoby z kolei uruchomienie serwisu internetowego poświęconego konsultacjom społecznym. Istotne jest również w tym kontekście tworzenie na szczeblu centralnym programów współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz wzmacnianie organizacji obywatelskich i zaplecza eksperckiego, co owocowałoby podniesieniem jakości ich wkładu w procesy decyzyjne.



Przeszkodami w prowadzeniu efektywnych konsultacji są poza tym również postawy i niewystarczające umiejętności uczestników tych procedur – nikła wiedza na temat ich praw, niskie zaangażowanie i skupianie się wyłącznie na własnych interesach. Aby zmienić ten stan rzeczy, należałoby podjąć szeroko zakrojone działania edukacyjne. W ich prowadzenie zaangażowane byłyby nie tylko instytucje typu szkoła i administracja publiczna, ale także rodzina, organizacje pozarządowe, media oraz eksperci i liderzy opinii publicznej. Celom edukacyjnym służyłoby też prowadzenie „flagowych” konsultacji społecznych na poziomie krajowym.

Zawarte w Kodeksie Konsultacji zasady mogą być realizowane w różnych wariantach – od minimalnego po najbardziej rozbudowane, zmierzające do zainicjowania szerokiej debaty publicznej; każda z nich wymaga jednak uwzględnienia w procesie „dobrych” konsultacji. Stopień ich realizowania powinien zależeć od wagi konsultowanego zagadnienia oraz jego wpływu na obywateli. Projektodawcy kodeksu chcieliby, by został on przyjęty w zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów. Część członków zespołu ekspertów postuluje, by opisane w nim zasady konsultacji obowiązywały nie tylko w odniesieniu do projektów prawa krajowego, ale także w przypadku umów międzynarodowych i stanowiska Polski wobec projektów aktów Unii Europejskiej.