Publicystyka - ngo.pl

Niniejszy tekst to punktowe streszczenie raportu „Sejm – nowe otwarcie. Pierwszy rok systemu konsultacji społecznych w Sejmie”. Zachęcamy do pobrania i lektury całej publikacji oraz zapisania się na newsletter legislacyjny Klubu Jagiellońskiego, w ramach którego regularnie informujemy o trwających konsultacjach.

1.  Partycypacja podnosi poziom świadomości obywatelskiej i rozwija kulturę deliberacji społecznej. Pozwala lepiej zrozumieć mechanizmy funkcjonowania demokratycznego państwa prawa, uczy artykułowania interesów, a także wzmacnia umiejętność krytycznego myślenia. Zwiększa realną kontrolę obywateli nad działaniami organów władzy oraz podnosi legitymizację decyzji podejmowanych po rzetelnych konsultacjach. Sprzyja również budowaniu więzi społecznych i poczucia wspólnoty, które stanowią podstawę zdrowego społeczeństwa obywatelskiego.

2. W warunkach narastającej polaryzacji społecznej i erozji zaufania do instytucji publicznych, odpowiednie zastosowanie narzędzi partycypacyjnych – takich jak rzetelnie prowadzone konsultacje, panele obywatelskie czy inicjatywy deliberacyjne – może stać się odpowiedzią na rosnące podziały polityczne i światopoglądowe. Proces konsultacji przeprowadzony z poszanowaniem różnorodnych opinii, w duchu dialogu i rzeczywistego uwzględniania głosu obywateli, ma potencjał zmniejszania napięć i budowania konsensu wokół kluczowych kwestii publicznych.

3. Moda na partycypację obywatelską przyszła do Polski z Zachodu, gdzie wspieranie udziału obywateli w procesach politycznych stanowiło dotąd niewystarczającą odpowiedź na kryzys liberalnej demokracji. Działo się tak, gdyż pojęcie to bywa wykorzystywane jako swego rodzaju „wytrych”: mechanizmy partycypacyjne mogą służyć przede wszystkim legitymizacji wcześniej podjętych ustaleń, zamiast faktycznemu zaangażowaniu obywateli w proces decyzyjny.

4. W ostatnich latach coraz częściej obserwuje się też zjawisko określane mianem „citizenwashingu”: pozorne deklarowanie wsparcia dla idei partycypacji, które w praktyce nie znajduje odzwierciedlenia w decyzjach podejmowanych przez władze.

5. Sherry R. Arnstein proponuje definiowanie partycypacji obywatelskiej jako redystrybucji władzy, która umożliwia włączenie osób dotąd wykluczonych z procesów politycznych i gospodarczych. W uproszczonej, ośmiostopniowej skali form partycypacji sejmowe konsultacje społeczne uznać można za poziom czwarty – gwarantują możliwość zabrania głosu, ale nie zapewniają realnego wysłuchania opinii obywateli.

6. Reforma parlamentarnego procesu stanowienia prawa wprowadzona w życie nowelizacją Regulaminu Sejmu z 26 lipca 2024 r. ma potencjał realnie zwiększyć poziom partycypacji obywatelskiej w Polsce. By jednak faktycznie tak się stało, zmiany wymagają bieżącego monitoringu i ciągłej ewaluacji.

7. Sam proces zainicjowania i wprowadzenia w życie tej reformy miał charakter partycypacyjny i spełniał wysokie standardy transparentności oraz włączenia społecznego. Mechanizm udziału obywateli w pracach parlamentarnych jest efektem konsultacji społecznych, które faktycznie uwzględniły głosy obywateli i ekspertów.

8. Postulat zreformowania sejmowego procesu legislacyjnego przez wprowadzenie obowiązkowych konsultacji społecznych i oceny skutków regulacji sformułowany został przez Klub Jagiellońskiego w toku konsultacji Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) w 2021 r. Postulaty zostały uwzględnione przez ówczesną Radę Ministrów i znalazły się w oficjalnym dokumencie przyjętym za rządów Prawa i Sprawiedliwości, a następnie wpisane na listę tzw. kamieni milowych polskiego KPO przez Komisję Europejską.

9. Środki z Krajowego Planu Odbudowy zostały odblokowane dopiero po zmianie władzy, w konsekwencji wyborów parlamentarnych 2023 r. Wówczas również doszło do nowelizacji Regulaminu Sejmu obejmującej część opracowanych rekomendacji. W efekcie reformę uznać można za rzadki i pozytywny przykład ponadpartyjnej kontynuacji: na szczeblu rządowym i w relacjach z Unią Europejską została sformułowana przez poprzedni gabinet, zaś zrealizowana w praktyce – przez nową większość parlamentarną.

10. Kluczowa dla przeprowadzenia reformy była determinacja kierownictwa Kancelarii Sejmu z marszałkiem Szymonem Hołownią na czele. Istotny był również wpływ strony społecznej zarówno na etapie formułowania polskiego KPO, jak i po zmianie władzy (list otwarty Klubu Jagiellońskiego do marszałka Sejmu w grudniu 2023 r.). Podkreślić należy, że postulaty reformy procesu prawodawczego nie były nowe i czerpały z szerokiego dorobku instytucji sektora obywatelskiego o różnym profilu ideowym, m.in. Obywatelskiego Forum Legislacji przy Fundacji im. Stefana Batorego, Instytutu Prawa i Społeczeństwa czy Fundacji Republikańskiej.

11. W efekcie reformy od 31 października 2024 r. wszedł w życie obowiązek kierowania poselskich i obywatelskich projektów ustaw do konsultacji społecznych, a także umożliwiono poddawanie im przedłożeń Prezydenta RP i Senatu RP.

12. Projektodawców zobowiązano również do przedstawiania w uzasadnieniu projektu tzw. deklarowanych skutków regulacji (DSR); następnie profesjonalną i niezależną opinię w zakresie oceny skutków regulacji sporządzają dla projektu ustawy sejmowi eksperci.

13. Nowelizacja objęła też szereg ważnych, pomniejszych zmian, m.in.: ograniczenie stosowania przyspieszonych procedur legislacyjnych, wprowadzenie obowiązku uzasadniania poprawek i ich publikacji w Systemie Informacji Sejmu oraz usprawnienie mechanizmu wysłuchań publicznych.

14. Ważnym elementem zmian było ponadto ograniczenie tzw. „zamrażarki ustawodawczej” w komisjach sejmowych poprzez wprowadzenie sztywnych terminów na przedstawienie przez komisję sprawozdania, co miało zapobiegać przewlekłości prac nad projektami ustaw i zwiększyć dynamikę procesu legislacyjnego.

15. 31 października 2024 r. uruchomiono system elektroniczny umożliwiający wzięcie udziału w konsultacjach społecznych w Sejmie. Jest to możliwe jedynie pod imieniem i nazwiskiem, a przesłane stanowiska są jawne, wraz z informacją o ich autorze. Możliwa jest wyłącznie ścieżka elektroniczna, po zalogowaniu w oparciu o profil zaufany, mObywatela, bankowość elektroniczną etc. Służy to bezpieczeństwu procesu i wiarygodności stanowisk, a także pozwala przedstawiać dane statystyczne, np. dotyczące wieku czy płci uczestników konsultacji. System elektroniczny jest co do zasady prosty, przejrzysty i działa sprawnie.

16. W pierwszym roku przeprowadzono w Sejmie konsultacje 135 ustaw, na temat których obywatele wypełnili aż 82 334 ankiet. Wynik ten można uznać za zaskakująco wysoki, szczególnie w porównaniu z zasadniczo marginalną liczbą indywidualnych stanowisk obywateli kierowanych w toku konsultacji publicznych w rządowym procesie legislacyjnym, gdzie dominują obszerne i profesjonalne stanowiska instytucjonalne.

17. Średnia liczba stanowisk w Sejmie wyniosła 610, zaś mediana – 64. Jak widać, suma ankiet kształtowana jest w istotnym stopniu przez kilka projektów, które cieszyły się wyjątkowo dużym zainteresowaniem społecznym, podczas gdy większość pozostałych ustaw spotkała się ze stosunkowo małym odzewem.

18. W badanym okresie projekty ustaw, które zostały skierowane do konsultacji społecznych w Sejmie, charakteryzowały się niskim poziomem skuteczności legislacyjnej. Spośród 135 wniesionych projektów ustaw uchwalono jedynie 21, co stanowi około 15,5% wszystkich inicjatyw.

19. Mężczyźni stanowili 63,7% wszystkich uczestników konsultacji, co w liczbach bezwzględnych odpowiada 52 441 osobom. Dla porównania, kobiety stanowiły 36,3% uczestników, czyli 29 893 osoby.

20. Najliczniejszą grupę uczestników stanowią osoby w wieku 30–39 lat, które odpowiadają 38,3% wszystkich uczestników. Drugą pod względem liczebności grupą są osoby w wieku 40–49 lat (25,8%), natomiast młodsi uczestnicy – poniżej 30. roku życia – stanowią około jedną piątą wszystkich zaangażowanych (19,4%). Z kolei osoby w wieku 50–59 lat (10,9%) oraz powyżej 60 lat (5,6%) uczestniczyły w konsultacjach najrzadziej.

21. Pewnym zaskoczeniem może być wysoki odsetek głosów aprobatywnych względem konsultowanych projektów ustaw. 68,9% wszystkich uczestników oceniło opiniowane przez siebie ustawy jako potrzebne, a 67,1% zadeklarowało akceptację dla proponowanych w projektach rozwiązań. Przeczy to intuicji i obawom, że partycypacja społeczna służy częściej negatywnej niż pozytywnej mobilizacji.

22. Pozytywnie zaskakuje również wskaźnik odpowiedzi na pytania otwarte, wymagające kreatywnej inicjatywy opiniujących. Na umieszczenie komentarza do całości projektu ustawy zdecydowało się ok. 50% uczestników konsultacji, czyli 41 136 osób. 16 536 respondentów wskazało na istnienie alternatywnych sposobów rozwiązania problemu, którego dotyczy proponowana regulacja, zaś 16 695  – dostrzegło inne od wskazanych przez inicjatorów projektu skutki proponowanych zmian.

23. Jeśli chodzi o praktykę realizowania reformy, należy pochwalić fakt, że w analizowanym okresie skierowano do konsultacji wszystkie projekty, również te prezydenckie i senackie. Tylko w 4 na 135 przypadków marszałek Sejmu zdecydował się na skrócenie okresu konsultacji. W większości sytuacji decyzja ta była rozsądnie i przekonująco uargumentowana.

24. Zaletą nowego systemu jest również sposób prezentacji wyników, sprzyjający zaufaniu do procesu konsultacji. Zarówno jakościowe, jak i ilościowe wyniki publikowane są w sposób przejrzysty i terminowy. Korzyść płynącą ze zmian stanowi także jawność informacji na temat autorów stanowisk.

25. Jednym z kluczowych czynników kształtujących przebieg konsultacji publicznych jest obecność zmobilizowanych grup społecznych zainteresowanych daną tematyką. To właśnie takie środowiska najczęściej uczestniczą w konsultacjach, wpływając zarówno na liczbę zgłoszonych uwag, jak i na kierunek debaty.

26. Najpopularniejszymi ustawami były dwa w większości tożsame projekty dot. badań osób posiadających pozwolenie na broń w celach myśliwskich (pierwsze przedłożenie) oraz myśliwskich, sportowych i szkoleniowych (drugie przedłożenie). Łącznie zebrały 29 196 uwag, czyli ponad jedną trzecią wszystkich nadesłanych opinii.

27. Zauważyć należy, że pierwszy projekt przepadł na sali sejmowej identycznym odsetkiem głosów, jak udział jego przeciwników w konsultacjach. Wyniki konsultacji w drugiej z procedur de facto „odwróciły się”, co pokazuje, jak istotna dla wyników procesu jest mobilizacja stron.

28. Nie ma prostego mechanizmu przełożenia mobilizacji społecznej pod projektami obywatelskimi na udział w konsultacjach społecznych. Jeden z obywatelskich projektów, pod którym podpisało się pół miliona obywateli, w konsultacjach poparło ledwie kilkaset osób. Z kolei projekt prezydenta Karola Nawrockiego ws. CPK poparło blisko 4000 uczestników konsultacji, co świadczyć może o mobilizacji osób, które wcześniej podpisały się pod inicjatywą obywatelską w tej sprawie.

29. Istnieją pozytywne przykłady mobilizacji społecznej rozproszonych grup obywatelskich równoważących w konsultacjach zorganizowane grupy interesu. Takie zjawisko obserwowaliśmy w kontrze do deweloperów w przypadku projektu o jawnych cenach mieszkań oraz w kontrze do włodarzy miast w przypadku ustawy proponującej zniesienie tzw. dwukadencyjności wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

30. Na marginesie procesów konsultacyjnych widać negatywny wpływ kryzysu konstytucyjnego dot. legitymizacji organów władzy sądowniczej oraz poziomu polaryzacji pomiędzy ośrodkiem prezydenckim i parlamentarno-rządowym na standardy tworzenia prawa i jego uchwalania. Przykładami mogą być m.in. brak współpracy pomiędzy ośrodkami w przypadku ustawy dot. wyborów w 2025 r. oraz postępowanie z dwoma projektami ustaw zgłoszonymi przez głowę państwa – w sprawie pomocy dla obywateli Ukrainy oraz przedłużenia niskich cen energii. W obu przypadkach mniejsza polaryzacja oraz lepsza współpraca pomiędzy ośrodkami władzy skutkowałaby wyższym standardem stanowienia prawa i większym bezpieczeństwem prawnym.

31. Wydaje się, że zgodnie z intencjami procedura sejmowych konsultacji ukróciła zjawisko wykorzystywania projektów poselskich do „by-passowania” rządowego procesu legislacyjnego. W kilku przypadkach złożono projekty poselskie równoległe i tożsame względem rządowych, jednak co najmniej w przypadku ustawy o stażu pracy zaowocowało to przyspieszeniem prac rządowych i ostatecznym uchwaleniem ustawy z dużą aprobatą polityczną. To dużo korzystniejsze dla obywateli wykorzystanie ścieżki poselskiej do lewarowania politycznego określonego pomysłu, niż miało to miejsce przez lata za pomocą tzw. by-passa.

32. Podstawową luką systemu konsultacji sejmowych jest brak możliwości poddawania pod konsultacje projektów rządowych, które we właściwym sobie trybie nie zostały skierowane do procedury konsultacji społecznych, opiniowania i uzgodnień. Rozwiązanie takie pozwoliłoby uniknąć luk w systemie, a jednocześnie zniechęcało rząd do obchodzenia obowiązków wynikających z własnego regulaminu.

33. Celowe wydaje się objęcie standardem konsultacji równoważnym z projektami poselskimi i obywatelskimi również inicjatyw Prezydenta RP i Senatu RP. Choć dotąd wszystkie takie projekty kierowane były do konsultacji, to praktyka ta może ulec zmianie. Jasne rozstrzygnięcie legislacyjne na rzecz konsultacji zniwelowałoby to ryzyko.

34. Jak wynika z danych Kancelarii Sejmu, najmniej udanym elementem reformy stanowienia prawa jest likwidacja tzw. „zamrażarki komisyjnej”. W przypadku aż 30 ustaw nie zachowano nowego, maksymalnie rocznego terminu na opracowanie sprawozdania komisji. W raporcie proponujemy trzy mechanizmy ograniczenia tego problemu – począwszy od lepszej polityki informacyjnej, po postulat kar finansowych dla prezydiów komisji nierealizujących regulaminowych zasad.

35. Osobną zidentyfikowaną przy okazji prac nad niniejszym raportem luką w sejmowym systemie legislacyjnym jest brak terminów odnośnie do postępowania z aktami, nad którymi komisje zakończyły już prace. Proponujemy wprowadzenie sztywnej regulacji w tym zakresie do Regulaminu Sejmu, by uniemożliwić mrożenie projektów na innym niż dotąd etapie.

36. Ważną rekomendacją o charakterze systemowym jest stworzenie jednego, kompleksowego narzędzia cyfrowego, obejmującego proces legislacyjny od etapu rządowego, przez parlamentarny, aż po prezydencki. Co cieszy, modernizacja obecnej infrastruktury zapowiedziana została w „Wykazie priorytetów polityki członków Rady Ministrów wg obszarów” przedstawionym przez Macieja Berka, Ministra do spraw Nadzoru nad Wdrażaniem Polityki Rządu. Kluczowe jest, by narzędzie to nie ograniczało się do rządowego etapu prac legislacyjnych oraz wykorzystywało najlepsze doświadczenia z reformy systemu sejmowego.

37. Biorąc pod uwagę znaczenie reformy Regulaminu Sejmu dla obywateli, niezbędne jest pilne opracowanie i publikacja jednolitego tekstu tego aktu prawnego. Obecny tekst jednolity, na który trafiają osoby niebędące zawodowymi prawnikami, nie obejmuje aż 14 kolejnych nowelizacji Regulaminu, w tym efektów najbardziej kompleksowej reformy z 26 lipca 2024 r.

38. Jakkolwiek system e-konsultacji zasługuje na pozytywną ocenę, to nie jest on pozbawiony błędów. Kluczowym jest brak możliwości wygenerowania linku bezpośrednio do podstrony konsultacji określonego aktu prawnego. Konieczne jest odsyłanie do zbiorczej podstrony konsultacji, na której znajduje się czasem nawet kilkadziesiąt różnych projektów. Skutkuje to licznymi błędami po stronie uczestników konsultacji, które zaburzają odbiór i wiarygodność ich wyników. Dodatkowo, brak możliwości wygenerowania takiego linku utrudnia popularyzację konsultacji. Zmiana ta, choć niewielka, może znacząco i pozytywnie wpłynąć zarówno na jakość, jak i popularność procesów konsultacyjnych.

39. Prezentowane przez Kancelarię Sejmu dane z wynikami konsultacji należałoby uzupełnić o informację o dacie i godzinie spłynięcia ankiety. Dane takie powinny być dostępne zarówno w stosunku do pojedynczej opinii, jak i zagregowane w formie wykresu w raporcie statystycznym. Pozwoliłoby to zidentyfikować źródła skokowych wzrostów popularności konkretnych projektów, a także wskazać pewne prawidła postaw osób opiniujących akty prawne.

40. Obok dziś dostępnych danych przetworzonych oraz dostępnych z poziomu przeglądarki internetowej, Kancelaria Sejmu powinna także prezentować dane surowe, w postaci pobieralnych tabel. Nie tylko ułatwiłoby to badaczom, mediom i organizacjom obywatelskim indywidualną analizę statystyczną, ale również zwiększyło potencjał analizy jakościowej, także z wykorzystaniem modeli językowych (sztucznej inteligencji).

41. Zgodnie z zasadą responsywności uczestnicy konsultacji społecznych w Sejmie powinni otrzymywać informację zwrotną. Minimalistyczną propozycją formułowaną w niniejszym raporcie jest kierowanie wiadomości e-mail do opiniujących informującej o dalszych losach projektu, np. w trybie cokwartalnym.

42. W przyszłości niezbędne jest kontynuowanie analiz statystycznych i jakościowych ze szczególnym uwzględnieniem badania korelacji pomiędzy wynikami konsultacji społecznych a uchwalaniem konkretnych ustaw oraz wykorzystania efektów konsultacji w dalszych pracach sejmowych (np. poprawki do projektów). Konieczna jest również pogłębiona analiza jakości formułowanych stanowisk, czemu sprzyjać powinno udostępnienie wyników konsultacji w formie możliwej do dalszego, samodzielnego lub wspieranego narzędziami sztucznej inteligencji przetwarzania. Badania takie powinny być prowadzone zarówno przez stronę społeczną i instytucje naukowe, jak i podejmowane przez samą Kancelarię Sejmu.

43. W raporcie przypominamy również o postulacie umożliwienia opracowywania OSR ex post przez niezależne instytucje publiczne (Najwyższą Izbę Kontroli oraz urzędy rzecznicze). W odniesieniu do projektów ustaw z przedłożeń innych niż rządowe taka analiza realnych skutków regulacji powinna objąć także wnioski z sejmowego procesu konsultacji społecznych.

44. Poza głównym tematem analizy zwieńczonej niniejszym raportem, na zgłębienie zasługuje obszar reformy Regulaminu Sejmu dot. obowiązków tworzenia deklarowanych skutków regulacji oraz opinii w zakresie oceny skutków regulacji na etapie sejmowym. Problematyka ta zostanie przeanalizowana w kolejnym raporcie przygotowywanym w ramach zadania „Sejm – nowe otwarcie”, którego publikację planujemy na ostatni kwartał 2026 r.

45. Powstanie raportu nie byłoby możliwe bez opracowania obszernej tabeli zestawiającej wyniki konsultacji dla wszystkich 135 konsultowanych w pierwszym roku po reformie ustaw, a także gromadzącej inne informacje na temat tych projektów. Jest ona integralnym załącznikiem do raportu dostępnym w formie elektronicznej na podstronach Klubu Jagiellońskiego z niniejszym raportem. Zachęcamy do jej pobrania i wykorzystania w dalszych pracach!

Informacje o Zadaniu i licencji: „Sejm – nowe otwarcie. Monitoring systemu konsultacji społecznych aktów prawnych w Polsce” realizowane jest przez Klub Jagielloński dzięki finansowaniu ze środków Rządowego Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030 PROO Priorytet 3. Ten utwór, z wyjątkiem zdjęć, jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe.  Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do strony Klubu Jagiellońskiego! Zdjęcie ilustracyjne pochodzi ze zbiorów Kancelarii Sejmu: fot. Anna Strzyżak / Kancelaria Sejmu.

Informacje o Zadaniu i licencji: „Sejm – nowe otwarcie. Monitoring systemu konsultacji społecznych aktów prawnych w Polsce” realizowane jest przez Klub Jagielloński dzięki finansowaniu ze środków Rządowego Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030 PROO Priorytet 3. Ten utwór, z wyjątkiem zdjęć, jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe.  Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do strony Klubu Jagiellońskiego! 

Zdjęcie ilustracyjne pochodzi ze zbiorów Kancelarii Sejmu: fot. Anna Strzyżak / Kancelaria Sejmu.