Prace nad zmianami w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wedle zapewnień resortu polityki społecznej, mają się już ku końcowi i według ostatnich doniesień już we wrześniu projekt nowelizacji ma trafić do Sejmu.
Większość komentarzy i wysiłku konsultacyjnego odnośnie
nowelizacji UDPP skupia się na samej ustawie. Tymczasem warto
pamiętać, że jeśli zmiany zostaną wdrożone w obecnym kształcie, to
wraz z nią zmodyfikowanych zostanie jeszcze paręnaście innych aktów
prawnych. Wśród nich, chyba największa zmiana będzie dotyczyć ustaw
o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Kwestia ta
wymaga uwagi, ponieważ przynajmniej teoretycznie ma ona duże
znaczenie z punktu widzenia przeciętnego obywatela, jak i
organizacji pozarządowych, zwłaszcza tych, które prowadzą
działalności strażniczą.
Wedle uzasadnienia do wersji projektu nowelizacji UDPP z 9
kwietnia 2008 r. celem wprowadzenia zmian w ustawie lobbingowej ma
być „[…] stworzenie ram prawnych dla współpracy administracji
samorządowej i organizacji pozarządowych w tworzeniu prawa
miejscowego” oraz zapewnienie wszystkim zainteresowanym udziału w
procesie stanowienia prawa na poziomie lokalnym.
Do ustawy, po art. 9 mają być dodane nowe przepisy. Zobowiążą
one organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego do
przygotowania raz na pół roku lokalnych planów prac legislacyjnych.
Plany te mają być dokumentami zawierającymi zwięzły opis
projektowanych aktów prawa miejscowego, celu ich przyjęcia, jak
również wskazanie, jaka jednostka organizacyjna będzie
odpowiedzialna bezpośrednio za prace legislacyjne, oraz informacje
ułatwiające odnalezienie projektów uchwał (np. odpowiedni adres www
w Biuletynie Informacji Publicznej). Przepisy odnośnie planów
legislacyjnych są więc podobne do tych, które dotyczą urzędów
centralnych.
Regulacje dotyczące udziału strony społecznej w przygotowywaniu
lokalnych aktów prawnych również mają być analogiczne do tych,
które dziś są stosowane w przypadku prac legislacyjnych toczących
się w resortach. Projektowany art. 9e powiada, że: „Każdy może
zgłosić zainteresowanie pracami nad projektem aktu prawa
miejscowego z chwilą udostępnienia programu prac w Biuletynie
Informacji Publicznej, a w przypadku, gdy projekt nie był zawarty w
programie prac, z chwilą udostępnienia projektu w Biuletynie
Informacji Publicznej”. Udział w procesie legislacyjnym toczącym
się w samorządach będzie jednak obwarowany szczegółowymi
przepisami. Samo zgłoszenie zainteresowania pracami legislacyjnymi
będzie musiało zawierać dane personalne potencjalnego lobbysty lub
osoby trzeciej albo instytucji na rzecz, której będzie on działał,
jak również informację o reprezentowanym przez niego interesie.
Dokładne wzory takich zgłoszeń będą opracowywane przez lokalne
organy władzy wykonawczej.
Co do idei uregulowanie lobbingu na poziomie samorządów to dobry
pomysł. Może się jednak okazać, że powyższe zmiany na niewiele się
zdadzą lub nawet dodatkowo skomplikują życie obywatelom. Budzą one
wątpliwości chociażby z tego względu, że są prostą kalką regulacji,
które już dziś odnoszą się do organów władzy centralnej. Ustawa o
działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (wbrew
swojemu tytułowi), była dedykowana tylko instytucjom działającym na
poziomie krajowym (a właściwie tylko niektórym z nich, ponieważ na
przykład urząd prezydenta tej ustawie nie podlega, choć jest
ośrodkiem, gdzie proces stanowienia prawa ma miejsce). Regulacje
opracowane dla organów władzy centralnej mogą się więc nie
sprawdzić w przypadku samorządów.
Weźmy chociażby kwestię publikowania projektów uchwał w BIP. Już
dziś przynajmniej teoretycznie samorządy powinny umieszczać tam
wszystkie uchwalane akty prawa miejscowego, ale wiemy, że tak się
nie dzieje, wystarczy spojrzeć na stronę BIP dowolnie wybranej
gminy, powiatu, czy nawet urzędu marszałkowskiego. Tym bardziej nie
można oczekiwać, że w przypadku projektów uchwał ten obowiązek
będzie wypełniany lepiej.
Poza tym trzeba pamiętać, że przepisy ustawy lobbingowej są
nieprzejrzyste i powodują szereg trudności interpretacyjnych. W
niespełna rok po jej wejściu w życie okazało się na przykład, że
niektóre resorty odmawiają swobodnego dostępu do projektów aktów
prawnych zasłaniając się właśnie ustawą lobbingową i żądając od
każdego, by zarejestrował się jako zawodowy lobbysta. Podobne
zjawisko może mieć miejsce po wejściu w życie analizowanych
przepisów, tyle że na poziome samorządów komplikacje mogą być
jeszcze większe.
Stanowienie prawa miejscowego różni się od praktyki na poziomie
centralnym. Z pewnością nie wymaga podobnego stopnia formalizacji.
Można sobie wyobrazić, że kiedy proponowane zmiany wejdą w życie,
rady czy sejmiki chcące zabezpieczyć doraźne interesy polityczne
zaczną wykorzystywać te przepisy do utrudniania obywatelom udziału
w procesie legislacyjnym.
Weźmy na przykład wspomniany wyżej art.9e projektu. W praktyce
możliwa jest następująca literalna interpretacja tego przepisu –
zanim projekt aktu prawa miejscowego nie znajdzie w planie
legislacyjnym albo w BIP – nie można się nim w ogóle interesować.
Przy braku przepisów precyzujących jak dokładnie mają wyglądać
plany legislacyjne i wiedząc o złych doświadczeniach na poziomie
centralnym (resorty po opublikowaniu planów zabierają się za
projektowanie aktów prawnych nie uzupełniając planów ani BIP-u),
wiedząc, że samorządy nie zawsze publikują wszystkie niezbędne
informacje w BIP lub robią to z dużym opóźnieniem, nagle możemy
znaleźć się w podwójnie trudnej sytuacji.
Nie wiadomo na przykład, czy będziemy mogli dokładniej dociekać
co projektuje rada gminy, powiatu, czy sejmik województwa, gdy
dzięki. dajmy na to, uczestnictwu w posiedzeniach tych organów
dowiemy się, że planowane jest przyjęcie takiej czy innej uchwały,
jeśli projekty nie zostaną od razu umieszczone w BIP, czy też w
samorządowym planie legislacyjnym. Te z kolei nie muszą się tam
prędko znaleźć, ponieważ samorządy nie ponoszą właściwie żadnych
konsekwencji w związku nie uzupełnianiem BIP i nie robią tego
odpowiednio szybko.
Co więcej art. 9f projektu powiada, że zgłoszenie
zainteresowania pracami nad danym projektem aktu prawnego będzie
następowało przez wypełnienie odpowiedniego formularza. W nim,
oprócz danych osobowych, trzeba będzie wytłumaczyć, dlaczego ten
czy inny projekt uchwały nas interesuje. Tymczasem zanim
wprowadzimy ów przepis w życie warto się zastanowić, czy żądanie
udostępnienia projektu uchwały i na przykład wszystkich protokołów
z posiedzeń organu stanowiącego nie będzie interpretowane właśnie
jako przejaw zainteresowania pracami legislacyjnymi w rozumieniu
ustawy lobbingowej, i czy w takim wypadku nie będzie on kolidował z
regulacjami dotyczącymi dostępu do informacji publicznej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej gwarantuje nam
przecież swobodę w uzyskiwaniu dokumentów urzędowych (które nie są
tajne), a w szczególności tych, które dotyczą projektowania aktów
prawnych. Ponadto z ustawy tej wynika, że każdy ma prawo do
uzyskania takiej informacji, bez konieczności wskazywania interesu
prawnego lub faktycznego. Dlaczego więc żądając projektu uchwały i
dokumentów jej towarzyszących mielibyśmy nagle ujawniać nasze
motywacje i wskazywać, jaki mamy w tym interes? Z takim żądaniem
możemy zacząć się spotykać, jeśli zmiany w ustawie lobbingowej
wejdą w proponowanym kształcie. Skutek będzie taki, że niejasne
przepisy będą na bieżąco interpretować urzędnicy, a ci zgodnie z
polską tradycją ograniczonego zaufania do obywatela będą zapewne
żądać dodatkowych wyjaśnień przy każdej nadarzającej się okazji.
Jeśli wytworzą się takie praktyki to współpraca z samorządami
zamiast stać się łatwiejsza i bardziej przejrzysta, okaże się
uciążliwa i zniechęcająca, co ostatecznie obniży efektywność
kontroli społecznej nad instytucjami publicznymi.
Pomijając już problemy opisane powyżej warto zadać sobie
pytanie, dlaczego zamiast regulować dostęp do projektów prawa
miejscowego w ustawie lobbingowej legislatorzy nie skupili się na
zwiększeniu efektywności ustawy o dostępie do informacji
publicznej, która z punktu widzenia obywatela i przejrzystości
procesów decyzyjnych jest o wiele ważniejsza, a jednocześnie
nagminnie ignorowana przez urzędy. A jeśli już projektodawcom
koniecznie zależało na włączaniu obywateli w tworzenie prawa
miejscowego przez zmianę ustawy lobbingowej, to raczej należałoby
rozważyć rozszerzenie na samorządy zapisanej tam formuły
wysłuchania publicznego – dziś zarezerwowanej wyłącznie dla
resortów i Sejmu.
Zmiany w ustawie o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa, mimo że zaproponowane skądinąd w dobrej
intencji, w obecnym kształcie muszą budzić niepokój. Przed
uchwaleniem nowelizacji, a może nawet jeszcze przed przekazaniem
jej do Sejmu autorzy projektu powinni jeszcze raz rozważyć ich
treść i celowość.
Źródło: materiały własne, MPiPS
