Publicystyka - ngo.pl

W Ministerstwie Gospodarki (MG) prowadzone są prace nad projektem ustawy o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (tzw. ustawa deregulacyjna). I chociaż na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że ta regulacja będzie miała mały wpływ na działalność organizacji pozarządowych, to jednak w praktyce okazuje się, że proponowane przepisy nie są dla trzeciego sektora obojętne, dotyczą bowiem m.in. świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej dla osób niezamożnych. Ministerstwo Gospodarki zaproponowało zmiany, które mają poszerzyć dostęp do pomocy prawnej dla osób biednych. Jednak – jak się wydaje – postulowane rozwiązania podatkowe nie wpłyną na to znacząco.

Konieczność wprowadzenia zmian w przepisach dotyczących świadczenia pomocy prawnej dla osób niezamożnych postulowana jest od dawna – zarówno przez środowiska prawnicze, jak i przez organizacje pozarządowe. Jednak większość prób systemowego podejścia do tego tematu rozbija się o stanowisko Ministerstwa Finansów dotyczące podatku od towarów i usług (VAT – w odniesieniu do podmiotów gospodarczych świadczących bezpłatne porady prawne) oraz podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT – w odniesieniu do osób korzystających z bezpłatnych porad prawnych).

Podatek od towarów i usług dotyczy w znacznej mierze kancelarii prawnych, które w ramach działalności pro bono chcą świadczyć nieodpłatną pomoc prawną. Ministerstwo Finansów twierdzi, że istnieje nakaz ustalenia wartości usługi porady prawnej świadczonej bezpłatnie i jej opodatkowanie według stawki podstawowej (obecnie 23%). Przepisy podatkowe mogą być jednak różnie interpretowane. Według przepisów ustawy o podatku od towarów i usług, nie podlegają opodatkowaniu usługi nieodpłatne świadczone dla celów działalności gospodarczej. Czyli prawnik, który świadczy bezpłatną poradę prawną i wykaże, że świadczy ją dla celów gospodarczych (czyli np. w celu promocji swej kancelarii), a nie z pobudek prospołecznych czy charytatywnych – może uzyskać zwolnienie z podatku VAT (o absurdalnych konsekwencjach takiego podejścia można przeczytać m.in. w Raporcie programu Obywatel i Prawo Instytutu Spraw Publicznych).

Przepisy dotyczące zwolnień z podatku dochodowego od osób fizycznych dotyczą już nie tylko prawników czy organizacji świadczących usługi prawne, ale także osób korzystających z takich porad.

Art. 117 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych zwalnia z tego podatku osoby korzystające z pomocy prawnej organizacji pozarządowych, ale tylko wówczas, gdy pomoc tę świadczą wolontariusze i gdy odbywa się to w zgodzie z ustawą o działalności pożytku publicznego. W innym przypadku osoba, która otrzymała bezpłatną poradę prawną jest traktowana przez organy skarbowe jako ktoś, kto uzyskał świadczenie stanowiące przychód w rozumieniu przepisów podatkowych. Wartość takiego świadczenia ustala się na podstawie cen stosowanych wobec innych podmiotów lub – gdy porad udziela podmiot, który nie prowadzi działalności gospodarczej tego rodzaju – na podstawie cen rynkowych stosowanych przy świadczeniach tego samego rodzaju. Oznacza to konieczność pobrania od osoby, której udziela się porady prawnej, dokładnych danych oraz wystawienia i przekazania jej deklaracji PIT-8C. Ona z kolei, otrzymawszy taką deklarację, musi uwzględnić to świadczenie w swoich rozliczeniach podatkowych.

Zarówno kancelarie prawne, jaki organizacje pozarządowe starają się w miarę możliwości i na podstawie innych przepisów unikać płacenia podatków i ograniczać te biurokratyczne wymogi.

Zasadnicze zmiany (polegające np. na całkowitym zwolnieniu z podatku VAT lub PIT w zakresie świadczenia bezpłatnych porad prawnych) do tej pory były i są niemożliwe. Ministerstwo Finansów konsekwentnie bowiem twierdzi, że przepisy unijne nie pozwalają Polsce na jednostronne zwolnienie z podatku VAT bezpłatnej pomocy prawnej, a rezygnacja z opodatkowania takich usług podatkiem dochodowym wpłynęłaby niekorzystnie na stan budżetu państwa. Stanowisko MF nie pozwoliło także na kontynuację w sejmie prac nad projektem ustawy dotyczącej poradnictwa prawnego przygotowanej przez Centrum Pro Bono we współpracy z ekspertami prawa podatkowego, a podjętej przez komisję „Przyjazne Państwo”.

Nadzieja na zmiany ożywiła się ponownie, gdy Ministerstwo Gospodarki, w ramach prac nad tzw. ustawami deregulacyjnymi, podjęło także temat zwiększenia dostępności do bezpłatnych usług prawnych. Jednak zaproponowane rozwiązania znowu nieco rozczarowują.

Pierwszy problem to kryterium zwolnienia z podatku dochodowego od osób fizycznych, które w projekcie ustawy proponuje się bardzo niskie.

– Mogłyby z niego korzystać osoby, które otrzymały uprawnienie do zasiłku stałego lub okresowego – wyjaśnia Agata Dobrowolska, dyrektorka Biura Fundacji Academia Iuris. – A co z tymi, którzy starają się o ten zasiłek? Albo z tymi, którzy nie chcą zasiłku, bo starają się sami sobie radzić?

Fundacja Academia Iuris świadczy bezpłatną pomoc prawną poprzez swoich wolontariuszy. W opinii Fundacji zaproponowany w projekcie ustawy sposób definiowania niezamożności („ubóstwa” według art. 7 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) spowoduje, że adresatem nowych przepisów będzie ograniczona grupa osób. Według statystycznych obliczeń tej organizacji, mniej niż 10% osób dotychczas korzystających z jej pomocy spełniłoby kryteria ustawy. Z możliwości uzyskania pomocy prawnej zostałyby wykluczone osoby niezamożne, których nie stać na opłacenie prawnika, ale nie mają zaświadczenia o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej.

Zdaniem prawników z Fundacji Academia Iuris korzystniejszym rozwiązaniem byłoby określenie adresatów przepisów poprzez klauzulę generalną, zapisaną np. w art. 46 ustawy o pomocy społecznej: „poradnictwo specjalistyczne, w szczególności prawne, psychologiczne i rodzinne, jest świadczone osobom i rodzinom, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych, bez względu na posiadany dochód”.

Na podstawie tego przepisu są np. przyznawane dotacje dla organizacji pozarządowych przez samorządy. Tak się dzieje chociażby w Warszawie (w tzw. konkursie wieloletnim na poradnictwo specjalistyczne na lata 2012-2015). Z tak ogólnie sformułowanego opisu beneficjentów korzystają także same organizacje pozarządowe świadczące poradnictwo prawne.

Academia Iuris postuluje także, aby – dla bezpieczeństwa podatkowego i pełnego zwolnienia z niepotrzebnych formalności – darmowe porady prawne w ogóle nie podlegały opodatkowaniu (stąd Fundacja proponowała zmianę w art. 11 ustawy o podatku dochodowym), a nie były z niego jedynie zwolnione (MG proponuje, aby wpisać takie zwolnienie do art. 21 ustawy o podatku dochodowym).

Zaświadczenia z OPS i PIT-8C

Drugi problem to sposób w jaki – według projektowanej ustawy – ustalane byłoby prawo do zwolnienia podatkowego. Proponowane wymagania nie tylko utrzymują znaczne obciążenie biurokratyczne, ale także tworzą nowe (wbrew – wydawałoby się – intencjom ustawy deregulacyjnej) zarówno po stronie beneficjentów pomocy prawnej, jak i po stronie świadczeniodawców (np. organizacji pozarządowych), a także ośrodków pomocy społecznej. Otóż: zwolnienie od podatku dochodowego, jak i wyłączenie z podatku VAT mogłoby być stosowane pod warunkiem, że osoba korzystająca z pomocy prawnej złoży w organizacji pozarządowej lub kancelarii prawnej oświadczenie o uprawnieniu do zasiłku stałego lub okresowego, zawierające m.in. numer decyzji, na podstawie której pobiera zasiłek.

– W praktyce oznacza to, że wszyscy potrzebujący porady powinni udać się do ośrodka pomocy społecznej po stosowne zaświadczenie i zająć czas urzędnikom po to, żeby zwolnić się z podatku i zeznania PIT – zauważa Agata Dobrowolska.

Po stronie niektórych organizacji pozarządowych nadal pozostałby niepotrzebny obowiązek: każdej osobie, zgłaszającej się po pomoc prawną, a nie posiadającej stosownego zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej, organizacja musi sporządzić informację podatkową PIT-8C.

Fundacja Academia Iuris zgłaszała swoje zastrzeżenia do projektowanych przepisów podczas konsultacji społecznych ustawy o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej, które zakończyły się w listopadzie 2013 roku. Oprócz Academii, uwagi dotyczące kryterium zwolnienia z podatku dochodowego zgłosiły jeszcze NSZZ Solidarność oraz Konfederacja Lewiatan. Nie spotkały się jednak z pełnym zrozumieniem ani ze strony Ministerstwa Gospodarki, ani Ministerstwa Finansów. Ministerstwo Gospodarki zgodziło się jedynie dopisać do kryteriów uprawniających do zwolnienia z podatku VAT i dochodowego od osób fizycznych fakt uprawnienia do zasiłku rodzinnego.

– W sumie rozwiązania proponowane przez Ministerstwo są pewnym krokiem naprzód. Jednak z perspektywy potrzeb – bardzo małym – zauważa Agata Dobrowolska.

O propozycjach Ministerstwa Gospodarki rozmawiali także prawnicy. W czerwcu 2013 roku podczas seminarium zorganizowanego przez Instytut Spraw Publicznych spotkali się m.in. z ministrem Mariuszem Haładyjem (relację z tej debaty można przeczytać na stronach Instytutu Spraw Publicznych – VAT na pro bono? Opodatkowanie nieodpłatnej pomocy prawnej). Podczas dyskusji zdania były podzielone, ale zwrócono przede wszystkim uwagę, że projektowane przez MG przepisy są efektem wielomiesięcznych negocjacji i długoletnich starań wielu środowisk, dlatego nie należy zbyt pochopnie ich krytykować.

– Pamiętać też trzeba jakie były dotychczas stanowiska zajmowane przez rząd w tej kwestii. I właśnie z tej perspektywy patrząc, przyjmuję propozycje Ministerstwa Gospodarki bardzo pozytywnie, bo stanowią jednak istotną zmianę dotychczasowej argumentacji i wyraźny krok w dobrą stronę – mówi Grzegorz Wiaderek, prawnik i prezes Instytutu Prawa i Społeczeństwa INPRIS (prawniczego think tanku). – Oczywiście, że chciałoby się więcej i lepiej. Zrozumiałe i jasne są argumenty za dalej idącym rozwiązaniem podnoszone w toczącej się od dawna dyskusji, ale pamiętać też trzeba, ile zabiegów i starań, w szczególności środowiska radców prawnych i niektórych organizacji pozarządowych, kosztowało, by przebić się choćby z tymi postulatami. Prawnicy pracujący „pro bono” muszą się uciekać do skomplikowanych interpretacji, by w warunkach bezpieczeństwa prawnego dla siebie i beneficjentów ich pomocy udzielać bezpłatnych porad. Stwarza to dość żenującą sytuację tłumaczenia się z czynionego dobra. Proponowana regulacja choć w części pozwałaby na uniknięcie tej absurdalnej sytuacji. Dlatego też – mimo że rozumiem i akceptuję postulaty bardziej kompleksowego i przyjaznego środowisku pozarządowemu rozwiązania – wspieram tę propozycję ministerstwa, bojąc się, że w przypadku jej utrącenia będziemy znów w punkcie wyjścia.

Fundacja Academia Iuris zwróciła się jednak do Rady Działalności Pożytku Publicznego, aby ta zajęła się kwestią szerszego dostępu do pomocy prawnej – kryterium i sformalizowania tego dostępu.

– Obecnie najwięcej organizacji uważa, że trudno jest ustalić jedno sztywne kryterium – koszty weryfikacji przekraczałyby możliwości organizacji – mówi Agata Dobrowolska. – Stanowisko Rady mogłoby być ważnym argumentem w rozmowach z rządem na temat rozwiązań sprzyjających poszerzaniu dostępu do pomocy prawnej dla osób niezamożnych lub osób w nagłej kryzysowej sytuacji życiowej. Być może równolegle poza ustawami podatkowymi można coś zdziałać poprzez wyraźniejsze wpisanie pomocy prawnej i obywatelskiej do ustawy o działalności pożytku publicznego lub poprzez poszerzenie katalogu nieodpłatnych porad prawnych w ustawie o pomocy społecznej.

Projekt ustawy deregulacyjnej nie trafił do zaopiniowania przez Radę Działalności Pożytku Publicznego w czasie trwania konsultacji społecznych. Mimo tego członkowie Rady zainteresowali się sprawą. Zdaniem Rady propozycje zwolnienia z podatku VAT,  jak również z podatku dochodowego nieodpłatnej pomocy prawnej jedynie w przypadku osób pobierających zasiłek stały i zasiłek okresowy z pomocy społecznej są sprzeczne choćby z art. 46 ustawy o pomocy społecznej. "Rozwiązania te [zaproponowane przez Ministerstwo Gospodarki - przyp. aut.], obejmujące wiele organizacji pozarządowych wymagają poważnej dyskusji, bowiem w obecnej postaci mogą doprowadzić do ograniczenia w dużym stopniu wsparcia udzielanego przez organizacje" - czytamy w uchwale RDPP przyjętej podczas posiedzienia 29 stycznia 2014 r. Dlatego Rada zaproponowała zorganizowanie spotkania przedstawicieli Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwa Gospodarki z organizacjami pozarządowymi, zajmującymi się nieodpłatną pomocą prawną, aby wypracować wspólne stanowisko w tej sprawie.

To ostatni moment na jakiekolwiek zmiany. Jak poinformowało nas Ministerstwo Gospodarki, projekt ustawy o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej znajduje się aktualnie na etapie uzgadniania treści po przeprowadzonej w grudniu 2013 r. konferencji uzgodnieniowej. Poprawiony projekt ma zostać przedstawiony do rozpatrzenia przez Komitet Rady Ministrów, a następnie przez Radę Ministrów. Potem zostanie skierowany do Sejmu. Jeśli więc nie uda się teraz wprowadzić zmian, będą jeszcze możliwości podczas prac w komisjach sejmowaych.

Warto dodać, że w nowym Programie Fundusz Inicjatyw Obywatelskich znalazły się zapisy zwracające uwagę na potrzebę wsparcia i rozwoju poradnictwa prawnego i obywatelskiego.