Publicystyka - ngo.pl

W ostatnich miesiącach jesteśmy świadkami wzmożonej aktywności Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w zakresie regulacji działalności placówek świadczących usługę schronienia dla osób bezdomnych. Od samego początku, to jest od przekazania wiosną 2015 roku do Sejmu RP projektu zmian w art. 48a ustawy o pomocy społecznej (bez konsultacji jego treści z podmiotami prowadzącymi placówki dla osób bezdomnych), budzą one liczne kontrowersje, zarówno w środowisku pozarządowym, jak i w gminach. Podstawowym problemem wydaje się być niewielka aktywność Ministerstwa w zakresie edukacji interesariuszy na temat wprowadzanych zmian – zarówno gminy, jak i organizacje, często nie wiedzą, w jaki sposób wdrażać wprowadzane zmiany.

W odpowiedzi na ten problem, sygnalizowany m.in. przez Ogólnopolską Federację na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności (Federacja wystąpiła do Ministerstwa w listopadzie 2016 roku z prośbą o utworzenie bazy interpretacji i odpowiedzi na pytania zadawane przez podmioty świadczące usługi schronienia w związku z wprowadzanymi zmianami legislacyjnymi), Ministerstwo przekazało gminom w kwietniu bieżącego roku dokument zatytułowany „Wytyczne w zakresie pomocy osobom bezdomnym”. Już sam fakt powstania takiego dokumentu zasługuje na pochwałę – dotychczas, czyli co najmniej w ciągu ostatnich kilkunastu lat, nie mieliśmy do czynienia z tak kompleksową próbą wyjaśnienia i ujednolicenia zasad stosowania ustawy o pomocy społecznej w przeciwdziałaniu bezdomności.

Porowska: Dość opowiadania bredni o bezdomności! Potrzebujemy przemiany myślenia.

Sam kilkunastostronicowy dokument na pierwszy rzut oka sprawia wrażenie bardzo życzeniowego. Otóż czytamy w nim, że każda z 2,5 tysięcy gmin w Polsce ma obowiązek zapewnienia pełnej oferty pomocowej osobom bezdomnym (to jest schroniska dla bezdomnych, noclegowni i ogrzewalni), zaś każdy powiat – domu dla samotnych matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz ośrodka interwencji kryzysowej. W przypadku gdy gmina lub powiat nie są w stanie zapewnić na swoim terenie funkcjonowania takich placówek, powinny kierować osoby bezdomne do innych jednostek samorządu terytorialnego na podstawie podpisanych z nimi porozumień. Wszyscy zdajemy sobie sprawę, jak bardzo ta wizja odległa jest od rzeczywistości, w której przyszło nam pracować. Tym niemniej wydaje się, że wymaganie od gmin i powiatów wywiązywania się z ich obowiązków ustawowych z zakresu pomocy osobom bezdomnym jest jak najbardziej słuszne. Najwyższy czas, aby wszystkie gminy w Polsce (w szczególności małe i średnie) zaczęły traktować problem bezdomności poważnie, a nie na zasadzie „mnie to nie dotyczy”.

Dodatkowo, wytyczne jasno podkreślają, że prawidłową formą świadczenia usług przez organizacje pozarządowe jest zlecenie prowadzenia tych usług przez gminę w oparciu o konkurs ofert. Zapis ten wywołał sporą burzę na profilu Facebook Federacji, co w sumie jest dość zaskakujące – organizacje pozarządowe w uregulowanej współpracy z gminami powinny upatrywać stabilności finansowej, a przede wszystkim stabilności świadczonych osobom bezdomnym usług, co w sytuacji braku umowy z gminą może być dość trudne. Oczywiście pozostawiona została swoboda działalności placówek samofinansujących się (niekorzystających ze środków publicznych), ale wydaje się, że nie są one zbyt licznie reprezentowane w naszym kraju. Jedyne, co może w tych zapisach niepokoić, to sugerowanie alternatywnego dla konkursu ofert stosowania zamówień publicznych wyłaniających realizatorów usług schronienia, która to forma (w praktyce uwarunkowana najczęściej jedynie kryterium cenowym) niezbyt przystaje do zapewniania jakości usług osobom bezdomnym.

Bardzo ważne jest również wyjaśnienie licznych niejasności związanych z finansowaniem usług w różnych placówkach oraz podkreślenie, także w tym obszarze, obowiązków ciążących na gminach. Wytyczne szczegółowo opisują, w jaki sposób należy udzielać schronienia w ogrzewalniach i noclegowniach, w których nie obowiązuje już procedura wywiadu i skierowania, wskazują, że gmina ma obowiązek wykazania się gotowością do świadczenia tych usług (i zapłacenia za tę gotowość), dookreślają, co oznacza zamieszczony w art. 48a ust. 8 ustawy zapis „wydatki poniesione za udzieloną pomoc nie podlegają zwrotowi” w kontekście zasady „gminy ostatniego zameldowania” wynikającej z art. 101 ust. 2 ustawy, wyjaśniają zależność pomiędzy kontraktem socjalnym, a indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, podają definicję osoby niezdolnej do samoobsługi (oraz jasno deklarują wprowadzenie możliwości świadczenia usług opiekuńczych w schroniskach, o co walczyliśmy całą zimę), czy wreszcie, co niezwykle istotne, wprost stwierdzają, że zapis art. 101 ust. 3 ustawy mówiący o właściwości miejscowej gminy miejsca pobytu osoby bezdomnej w sytuacjach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki obejmuje także udzielenie osobie bezdomnej schronienia w okresie zimowym. Zapis ten może stać się ważnym narzędziem w egzekwowaniu prawa osób bezdomnych do schronienia zimą.

Przeczytaj także: Ludzie umierają. Co robi urząd? Kontroluje NGO!

Zaniepokojenie organizacji budzi jednak kwestia decyzji administracyjnych na pobyt w schroniskach. Choć istnieją w Polsce gminy, w których procedura ta obowiązuje od lat i jej stosowanie nie nastręcza problemów, istnieje obawa co do prawidłowej obsługi osób bezdomnych w gminach, które dotychczas stosowały inne metody, w szczególności w dużych miastach. Przykładowo, Warszawska Rada Opiekuńcza podnosi tę kwestię w kontekście konstytucyjnej swobody przemieszczania po kraju. Dotychczas w stolicy nie obowiązywały decyzje administracyjne kierujące do placówek.

Tymczasem blisko połowa osób bezdomnych przebywających w Warszawie ostatni stały meldunek ma w innej gminie. Osoby te często zmieniają miejsce pobytu, starając się znaleźć pracę, czasem uciec od przeszłości. Inni żyją w stolicy od lat i związali się z nią emocjonalnie, traktując ją jako swoje centrum życiowe. Osoby te nie będą mogły skorzystać ze wsparcia schroniska dla osób bezdomnych, jeśli ich rodzima gmina nie wyrazi na to zgody. Tymczasem warszawscy urzędnicy wprost mówią o tym, iż nie widzą możliwości finansowania pobytu w schronisku bezdomnemu warszawiakowi w innej gminie i powołują się na dyscyplinę finansów publicznych. Zapewne wiele gmin będzie miała podobne zdanie wobec „swoich” bezdomnych przebywających w Warszawie. Organizacje pozarządowe pracujące w stolicy chcą więc gwarancji, iż nie będą zmuszone do odmawiania pomocy.

Kuriozalną natomiast jest kwestia uznania wszystkich schronisk dla osób bezdomnych za ośrodki wsparcia (a tym samym za jednostki organizacyjne pomocy społecznej), wynikająca rzekomo z art. 51 ustawy o pomocy społecznej. Już w roku 2016, kiedy ukazała się pierwsza wersja projektu rozporządzenia standaryzującego placówki dla osób bezdomnych, uznano w nim, na podstawie powyższej interpretacji, że kierownicy schronisk dla osób bezdomnych muszą legitymować się wykształceniem i doświadczeniem wymaganym dla kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, określonym w art. 122 ust. 1 ustawy – tj. trzyletnim stażem pracy w pomocy społecznej oraz specjalizacją z zakresu organizacji pomocy społecznej.

To, że szkolenie specjalizacyjne obejmuje pełne dwa semestry i kosztuje 3000-3500 złotych, nikogo specjalnie nie zainteresowało. Nikt nie policzył, że w skali kraju oznaczałoby to, że organizacje muszą solidarnie wyłożyć z własnych kieszeni około miliona złotych na przeszkolenie kierowników schronisk. Dopiero po interwencji Federacji, Ministerstwo zadeklarowało, że pomyśli o uruchomieniu środków EFS dla organizacji, które zdecydują się szkolić swoich pracowników. Konkretów w tej kwestii póki co nie widać, a do wejścia w życie standardów (wrzesień 2018 roku) pozostały… dwa semestry.

W omawianych wytycznych feralna interpretacja pokazuje kolejne oblicze – otóż zgodnie z art. 97 ustawy, osoby korzystające z usług ośrodków wsparcia (czyli zgodnie z interpretacją Ministerstwa – także z usług schronisk dla osób bezdomnych) nie ponoszą za te usługi opłat, jeżeli nie przekraczają kryterium dochodowego. Problem w tym, że w chwili obecnej, w znacznej części polskich schronisk dla osób bezdomnych opłaty od tych osób są pobierane! Oczywiście można się spierać o „moralność” pobierania tych opłat i zasadność wprowadzania zakazu – przeciwnicy opłat powiedzą, że niemoralnym jest ich pobieranie od osoby utrzymującej się z zasiłku okresowego w wysokości zaledwie 317 złotych miesięcznie. Zwolennicy z kolei wskażą, że pobieranie, choćby symbolicznej, opłaty za pobyt od osoby, która ma zapewniony dach nad głową i pełne wyżywienie, jest elementem edukacji budżetowej i przyzwyczajania do faktu, że za życie trzeba płacić. Nie zmienia to jednak faktu, że wytyczne bezrefleksyjnie wprowadzają rewolucyjną zmianę bez żadnego terminu na jej wprowadzenie, czyli de facto „na wczoraj”. Tymczasem wiąże się to z poważnymi zmianami, związanymi przede wszystkim ze zmianą zawartych z gminami umów określających zasady finansowania placówek, być może ze zmianą uchwał budżetowych w gminach włącznie. Takich zmian nie da się po prostu wprowadzić z dnia na dzień.

Niejasnym jest, skąd w Ministerstwie wzięła się w zeszłym roku taka interpretacja – wiadomo, że treść art. 51 ustawy nie zmieniła się od jej wejścia w życie w 2004 roku, jednak do 2016 roku nikt tego zapisu tak nie interpretował. Jedno jest pewne – interpretacja Ministerstwa jest po prostu błędna! Art. 51 ustawy mówi w ust. 4, że owszem, schronisko dla bezdomnych może (może!) stać się ośrodkiem wsparcia, ale ust. 1 wskazuje wyraźnie, że o ośrodku wsparcia mowa jest wyłącznie w sytuacji, kiedy udzielana w placówce pomoc kierowana jest do osób, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Mimo kierowanej w tej sprawie do Ministerstwa korespondencji, Federacji dotychczas nie udało się uzyskać jednoznacznej odpowiedzi w tej sprawie.

Zobacz też: Ministerstwo wini NGO za sytuację osób bezdomnych. Niesłusznie!

Jeszcze dziwniejszą i bardziej kontrowersyjną jest kwestia zakazu umieszczania bezdomnych matek z dziećmi w schroniskach dla bezdomnych kobiet. Wytyczne nie są w tej kwestii bardzo kategoryczne (wskazują jedynie na konieczność zapewnienia przez powiaty miejsc w domach dla samotnych matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz w ośrodkach interwencji kryzysowej). Jednakże, krótko przed publikacją wytycznych, Ministerstwo rozesłało do gmin (za pośrednictwem Urzędów Wojewódzkich) pisma, w których czytamy, że regulacje ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości udzielania wsparcia bezdomnym matkom z dziećmi i kobietom w ciąży w placówkach dla osób bezdomnych – zdaniem Ministerstwa właściwymi placówkami świadczącymi pomoc tym osobom są wyłącznie domy dla matek z dziećmi i kobiet w ciąży oraz specjalistyczne ośrodki wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie.

I ponownie, ustawa mówi co innego! Art. 47 wskazuje, że takie osoby mogą (mogą!) w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z dziećmi i kobiet w ciąży. Z kolei art. 48 i 48a mówią, że osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, jeśli jest go pozbawiona, zaś udzielenie schronienia następuje poprzez przyznanie miejsc w noclegowni lub schronisku. Jakim cudem matka z dzieckiem i kobieta w ciąży w interpretacji Ministerstwa nie mieszczą się w kategorii „osoba lub rodzina”? Nie wiadomo. Do tego, tak jak w przypadku ośrodków wsparcia – przepisy ustawy o pomocy społecznej o możliwości umieszczenia matki z dzieckiem w domu samotnej matki, jak i o prawie osoby bądź rodziny do schronienia w schronisku lub noclegowni, funkcjonują od 2004 roku. Jak to możliwe, że przez 13 lat interpretowano je inaczej. niż obecnie chciałoby tego Ministerstwo? Również nie wiadomo.

Oczywiście należy tu przyznać, że schronisko dla bezdomnych nie jest miejscem dla dzieci (choć istnieją w Polsce schroniska dla bezdomnych kobiet przewyższające standardem niejeden dom samotnej matki). Ale ponownie, problemem jest nieprzystająca do systemowych pomysłów Ministerstwa rzeczywistość i wprowadzanie zmian „na wczoraj”. Według danych z liczenia osób bezdomnych w lutym 2017 roku w schroniskach w całej Polsce przebywało około 1200 dzieci!

Co się z nimi stanie? Dla systemu wyjdą z bezdomności, bo liczenie już ich nie obejmie. W praktyce być może część schronisk dla bezdomnych kobiet przekształci się w domy dla samotnych matek. Nie jest to proste, bo schronisko to zadanie gminy, a dom samotnej matki – powiatu. Organizacje prowadzące takie placówki czeka więc ciężki i długotrwały bój z naczelnikami, skarbnikami, burmistrzami i starostami o utrzymanie ciągłości funkcjonowania placówek, zmiany w umowach i nowe zasady finansowania działalności (uchwały budżetowej powiatu, do której trzeba dopisać nową placówkę, nie zmienia się w kilka dni). Poprawa sytuacji dzieci poprzez zmianę tabliczki na budynku, który zamieszkują, wydaje się jednak wątpliwa. Część być może znajdzie miejsca w istniejących domach samotnej matki. Bardzo niewielka część dodajmy, bo domów dla samotnych matek w Polsce w chwili obecnej jest tyle, co kot napłakał (o czym najlepiej świadczy fakt, że na prowadzonych przez organizacje pomagające kobietom w kryzysie internetowych listach tych domów wymienia się także… schroniska dla bezdomnych kobiet). Część może zwyczajnie stracić dach nad głową lub zostać zmuszonymi do powrotu do domu, z którego uciekły przed przemocą, bo na przykład gmina nie dogada się z powiatem i placówkę trzeba będzie zamknąć. Czy system to zauważy? Nie, w systemie będzie widać tylko to, że w kolejnym badaniu (w 2019 roku) liczba osób bezdomnych spadnie o 1200 dzieci (plus jakieś 500-800 matek). Będziemy mieli więc kolejny sukces rządu, na miarę zniknięcia połowy bezdomnych w Kujawsko-Pomorskiem (2100 osób) zimą bieżącego roku.

A organizacje? Przykładowo w województwie śląskim miały cztery dni (!) na wprowadzenie tych zmian (pismo z 10 kwietnia wzywało do aktualizacji wpisu w rejestrze wojewody najpóźniej do 14 kwietnia). Być może niektóre z nich nie przetrwają zmian wprowadzanych w tak irracjonalny sposób. Jest to jednak poświęcenie, na które system wydaje się być gotowy.

Podsumowując, można powiedzieć wiele dobrego o przedstawionych przez Ministerstwo wytycznych. Sam fakt, że w ogóle powstały, zasługuje na pochwałę. Liczymy, że Ministerstwo pójdzie za ciosem i zacznie wreszcie organizować spotkania informacyjne dla gmin i organizacji w województwach – na wzór tych prowadzonych w ramach programu 500+. Z drugiej jednak strony, zdecydowanie sprzeciwiamy się natychmiastowemu, nieprzemyślanemu wdrażaniu rewolucji w systemie finansowania poszczególnych usług dla osób bezdomnych – grozi to poważnymi konsekwencjami dla organizacji prowadzących te usługi, a przede wszystkim dla osób bezdomnych korzystających z ich usług. Swoista „rewolucja last minute” może stać się przyczyną zaprzestania (nawet jeśli czasowego) świadczenia pomocy, która dla osób bezdomnych jest jedyną alternatywą dla życia na ulicy. Tak ważkie zmiany powinny być wprowadzane ostrożnie, po konsultacjach, a przede wszystkim z okresem przygotowawczym uwzględniającym roczny cykl budżetowy w gminach, które właśnie w tej chwili zaczynają przymierzać się do uchwały budżetowej na rok 2018. Dlatego apelujemy do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o powstrzymanie się od egzekwowania tych wymagań i zmian w rejestrach wojewodów przynajmniej do 1 stycznia 2018 roku. Last minute w pomocy społecznej nie jest tak dobrym pomysłem, jak w turystyce.

Czym żyje III sektor w Polsce? Jakie problemy mają polskie NGO? Jakie wyzwania przed nim stoją. Przeczytaj debaty, komentarze i opinie. Wypowiedz się! Odwiedź serwis opinie.ngo.pl.

Tak ważkie zmiany powinny być wprowadzane ostrożnie, po konsultacjach, a przede wszystkim z okresem przygotowawczym.