Publicystyka - ngo.pl

Według badań „Psychospołecznego profilu osób bezdomnych w Trójmieście” (Dębski, Retowski, 2008) wśród osób mieszkających w placówkach, altankach i ogródkach działkowych oraz w „przestrzeni publicznej” ponad 17% dysponuje miesięcznymi dochodami nieprzekraczającymi 200 zł, 50% ma do dyspozycji mniej niż 600 zł. Oprócz godziwych dochodów, ludzie doświadczający bezdomności są pozbawieni podstawowego dobra niezbędnego do pełnego funkcjonowania w społeczeństwie, czyli przestrzeni zapewniającej im schronienie przed deszczem, zimnem i wiatrem (dach nad głową), gwarantującej stabilność i bezpieczeństwo użytkowania (tytuł prawny) oraz dającej możliwość czerpania satysfakcji z relacji społecznych (prywatność). Według działaczy i badaczy skupionych wokół Europejskiej Federacji Krajowych Organizacji na rzecz Ludzi Bezdomnych FEANTSA żadne schronienie, którego mieszkańcy są pozbawieni którejś z tych możliwości, nie zasługuje na miano domu (Doherty et al., 2004).

Dokładnie nie wiadomo, ilu mieszkańców naszego kraju znajduje się w takiej właśnie sytuacji – skądinąd brak „domu” ma wiele odmian. W każdym większym mieście są oni obecni  –część z nich regularnie korzysta z wyspecjalizowanych form pomocy – głównie noclegowni i schronisk, chociaż trafiają się również tzw. mieszkania treningowe i przejściowe oraz programy wspieranego mieszkalnictwa. Osoby niekorzystające z dobrodziejstw tych przybytków przebywają w opuszczonych bądź po cichu podnajmowanych altankach na terenach ogródków działkowych (które tak się zakorzeniły w świadomości jako miejsca pobytu osób bezdomnych, że uznano je za odrębną kategorię w kafeteriach miejsc pobytu w badaniach bezdomności). W lutym 2010 r. warszawska Straż Miejska z terenu samej Woli i Bemowa regularnie odwiedzała ponad 50 osób mieszkających praktycznie w krzakach i tymczasowych strukturach. Osoby bezdomne są zauważane w jadłodajniach oraz bezpłatnych punktach pomocy medycznej. Są również częstymi bywalcami punktów skupu złomu, regularnie też pojawiają się w izbach wytrzeźwień i oddziałach detoksykacyjnych. Według Profilu Psychospołecznego, co trzecia osoba bezdomna przyznaje, iż spożywa alkohol codziennie lub prawie codziennie. Przez wiele instytucji uzależnienie od alkoholu jest uznawane za świadomy wybór pozbawiający bezdomnych możliwości korzystania z pomocy – w regulaminach większości placówek istnieje bezwzględny zakaz przebywania na ich terenie pod wpływem alkoholu.

Z debat o polskiej bezdomności często umyka jej forma zwana w literaturze europejskiej „wykluczeniem mieszkaniowym” (Doherty et al, 2004) czyli zamieszkiwaniem w pomieszczeniach substandardowych, skrajnie przeludnionych, przeznaczonych do rozbiórki. W mediach niemal raz w tygodniu pojawia się dramatyczny reportaż o rodzinach z baraków, piwnic i prowizorycznych komórek. Osoby, którym legalnie przyznano prawo do lokalu socjalnego, oczekują na niego latami, z powodu złego gospodarowania i szczupłości gminnych zasobów lokalowych. Z kolei osoby, którym udało się uzyskać lokal po dłuższym okresie bezdomności, nie radzą sobie z jego utrzymaniem, ponieważ zatraciły nawyki niezbędne do samodzielności mieszkaniowej (regularne opłacanie czynszu, utrzymywanie porządku). Zjawiska te nie są monitorowane na poziomie krajowym, rzadko też są uznawane za bezdomność – wszak ludzie, których dotyczą, mają dach nad głową.

Zjawisko wąsko rozumianej bezdomności (ulicznej i placówkowej) generuje od lat zainteresowanie organizacji pozarządowych i instytucji państwowych, automatycznie czyniąc z nich interesariuszy systemu wsparcia. Linia podziału na sektory pokrywa się z linią podziału ról: organizacje pozarządowe zajmują się przede wszystkim świadczeniem usług, instytucje samorządu lokalnego ich finansowaniem. Według badania Caritas Kieleckiej z 2005 r. ok. 80% placówek jest prowadzonych przez organizacje. Wprawdzie ich głównym źródłem finansowania są samorządy lokalne, jednak większość z nich, chcąc zapewnić usługę o właściwej jakości, jest zmuszona do poszukiwania dodatkowych środków w postaci darowizn i grantów od innych instytucji. Największe programy wdrożone przez organizacje w ostatnich latach, m.in. Agenda Bezdomności, Wyprowadzić na Prostą, Ekonomia Społeczna w Praktyce, komputeryzacja i inne zostały zrealizowane za pieniądze z programów UE (głównie IW EQUAL), z niewielkim udziałem środków samorządów. W praktyce te ostatnie ograniczają się do finansowania podstawowego poziomu usług, sprowadzających się do interwencji kryzysowej.

Najbardziej widocznymi organizacjami usługodawców są ogólnopolskie i regionalne sieci, takie jak Towarzystwo Pomocy św. Brata Alberta, Stowarzyszenie MONAR, Caritas (przede wszystkim kielecka), Pomorskie Forum Wychodzenia z Bezdomności oraz Sieć BARKA. Organizacje te prowadzą wiele różnego rodzaju placówek i programów na terenie kraju, uczestniczą w działaniach organizacji europejskich, m.in. FEANTSA, oraz realizują wspólne projekty, np. są partnerami i autorami koncepcji realizacji projektu systemowego „Gminne Standardy Wychodzenia z Bezdomności” realizowanego ze środków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki przez Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich. Są także współautorami stanowiska wobec polskiej definicji i typologii bezdomności (www.pfwb.org) wypracowanego przy okazji realizacji międzynarodowego projektu wspierania systemów danych o bezdomności MPHASIS (www.trp.dundee.ac.uk/research/mphasis). Zarówno członkowie tej grupy, jak i osoby czy instytucje zewnętrzne używają w odniesieniu do niej określenia „polscy członkowie FEANTSA”, właśnie bowiem członkostwo w tej federacji jest pierwotnym czynnikiem spajającym tę nieformalną platformę. Poza nią funkcjonuje wiele lokalnych organizacji prowadzących do kilku placówek i programów na terenie swojej gminy i najbliższego sąsiedztwa. Ich wyczerpujący rejestr od lat prowadzi CARITAS Kielecka we współpracy z MPiPS. Organizacje te czasami zawiązują lokalne platformy współpracy, np. Warszawską Radę Opiekuńczą od blisko dwudziestu lat skupiającą niemalże wszystkich stołecznych usługodawców.

Chociaż w systemie pomocy główną rolę po stronie publicznej odgrywają gminy, które zgodnie z ustawą o pomocy społecznej są zobowiązane do finansowania usług zapewniających schronienie, posiłek i ubranie, to w polu kształtowania polityki publicznej  głównym decydentem – interesariuszem jest Departament Pomocy i Integracji Społecznej w MPiPS. Departament zarządza Krajowym Programem „Powrót osób bezdomnych do społeczności”, w ramach którego organizacje pozarządowe wspierające ludzi bezdomnych mogą ubiegać się o dotacje na swoje działania, aby uzupełnić często niewystarczające środki własne gmin. Ponadto prowadzi rejestr placówek, publikuje informacje dotyczące budownictwa socjalnego, a także pewne statystyki. W latach 2008 – 2010 odegrał rolę w otoczonym specyficzną polityką informacyjną procesie przygotowywania do wdrożenia projektu systemowego „Gminne Standardy Wchodzenia z Bezdomności”, realizowanego w ramach Priorytetu I POKL. Według regulaminu organizacyjnego jest również odpowiedzialny za inicjowanie niezbędnych zmian w prawie, może także przygotowywać programy wieloletnie. Jego partnerem po stronie organizacji są największe sieci usługodawców o ustalonej pozycji i reprezentowane przez znanych liderów. Od jakiegoś czasu kluczem używanym do usprawiedliwienia takiego wyboru jest wspomniane wcześniej członkostwo w FEANTSA. Mniejsze niesieciowe organizacje nie mają możliwości zaistnienia w obrębie pola pomocy publicznej. Nawet warszawska Rada Opiekuńcza nie jest na niej widoczna. Podobnie jest z gminami, które będąc głównym aktorem na poziomie lokalnym, na poziomie kraju nie posiadają żadnej reprezentacji, która mogłaby w ich imieniu spójnie zabierać głos.

Polska polityka publiczna wobec bezdomności, na tle polityk prowadzonych przez inne kraje członkowskie UE, nie jest szczególnie nowoczesna ani pod względem formy, ani procesu planowania. Brakuje jej rozwiązań systemowo wspierających działania prewencyjne i ukierunkowane na wychodzenie z bezdomności. Jest adresowana praktycznie wyłącznie do osób bez dachu nad głową i przebywających w placówkach, z pominięciem ludzi objętych wykluczeniem mieszkaniowym. Nie ma komponentu badawczego pozwalającego na monitorowanie skali i charakteru zjawiska. Nie ma również narzędzi umożliwiających ocenę jej efektywności. Bodajże najbardziej nienowoczesną jej cechą jest fakt, iż jest rozczłonkowana, regulowana przez wiele niepowiązanych dokumentów niezintegrowanych w całość.

Znacznie bardziej jednak trąci myszką nasze krajowe podejście do jej planowania, które niestety wciąż odbywa się w zaciszach gabinetów z udziałem kluczowych urzędników i działaczy wdzięcznych za dopuszczenie do tego procesu. Metoda ta ma zwolenników wśród wszystkich interesariuszy, niezależnie od sektora. Wciąż bowiem pokutuje przekonanie, że nie należy zbyt wielu instytucji informować o przygotowywanych dokumentach i planach, ponieważ szeroka i jawna współpraca może okazać się kłopotliwa.

Ostatnią inicjatywą w tej sferze była próba opracowania i przyjęcia strategii wobec bezdomności przemianowanej po wstępnym niepowodzeniu (projekt się nie kleił) na Krajowy Program Wychodzenia z Bezdomności i Wspierania Budownictwa Socjalnego 2009 – 2015. Co prawda w pierwszym podejściu inicjatorzy rządowi i pozarządowi podjęli próbę zorganizowania otwartych konsultacji projektu, jednak już przy drugim podejściu schemat ten porzucono. Projekt drugiego Programu wraz z ogłoszeniem o trwających konsultacjach międzyresortowych i społecznych po roku od opublikowania w końcu stycznia 2010 r. został zdjęty ze stron internetowych MPiPS. Nie wiadomo czy wpłynęły do niego jakieś uwagi, nie było też żadnej konferencji ani otwartego spotkania mu poświęconego. Za to w sprawozdaniu z realizacji Programu Krajowego „Powrót osób bezdomnych do społeczności” za 2008 r. (opublikowanym w połowie 2009) pojawiła się informacja, że w kwietniu 2009 r. Prezesowi Rady Ministrów zostały przekazane przez Ministra Pracy i Spraw Społecznych „Założenia do Krajowego Programu Przeciwdziałania Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego na lata 2010 – 2015”. Uzyskanie zgody Prezesa Rady Ministrów ma „pozwolić na skierowanie założeń do konsultacji międzyresortowych oraz społecznych”. Na stronach internetowych czołowych sieciowych organizacji próżno szukać ich stanowisk wobec projektów programu.

Tymczasem już w „Raporcie Strategicznym o Zabezpieczeniu Społecznym i Włączeniu Społecznym 2008 – 2010 zapisano, iż strategia będzie gotowa do końca 2008 r. Jednak dziś – ponad dwa lata później – jej losy pozostają nieznane nawet wnikliwym obserwatorom wydarzeń.  Może Krajowy Program i jego wspólne tworzenie okazało się mniej istotne dla polskiej bezdomności i interesariuszy systemu wsparcia, niż inne przedsięwzięcia, np. równolegle przygotowywany projekt systemowy dotyczący „Gminnych Standardów Wychodzenia z Bezdomności”, za którym stoi pokaźny budżet. Kierowane przez Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich prace nad jego realizacją rozpoczęły się na początku 2008 r. we współpracy z tym samym gronem pozarządowych interesariuszy co strategia („polscy członkowie FEANTSA”), chociaż do momentu oficjalnego ogłoszenia konkursu o naborze partnerów w styczniu 2009 r. były owiane tajemnicą pilnie strzeżoną przez wszystkie zaangażowane strony.

To właśnie brak ogólnodostępnej informacji najbardziej razi w polskiej grze w politykę publiczną w sferze bezdomności. Prawdopodobnie gdyby polscy interesariusze podeszli w nowoczesny sposób do jej planowania kierując się, np. wskazówkami wynikającymi z doświadczeń krajów europejskich, którym udało się przyjąć i realizować zintegrowane strategie, łatwiej uzyskaliby jej nowoczesny kształt. Jest to prawdziwe wyzwanie, które warto podjąć w szerokiej i ustrukturyzowanej współpracy wykraczającej poza jeden departament i największe sieciowe organizacje usługodawców. Tylko zbiorowy wysiłek pozwoli na opracowanie i przyjęcie strategii – czy też programu – realizującego cele faktycznie zmieniające rzeczywistość polskiej bezdomności.

Według podpowiedzi FEANTSA (Kampania na rzecz eradykacji bezdomności) cele te powinny być następujące:

• Żadna osoba nie będzie zmuszona do nocowania na ulicy, w przestrzeni publicznej czy w miejscu niemieszkalnym.
• Żadna osoba nie będzie mieszkać w placówkach interwencyjnych (noclegowniach, schroniskach itd.) dłużej niż wymaga tego interwencja kryzysowa.
• Żadna osoba nie będzie mieszkać w mieszkaniach przejściowych/treningowych dłużej niż wymaga tego trening.
• Żadna osoba nie będzie opuszczać placówki dla bezdomnych nieposiadając zabezpieczonych opcji mieszkaniowych.
• Żadna młoda osoba nie będzie popadała w bezdomność w wyniku przechodzenia do niezależności mieszkaniowej po opuszczeniu instytucji.

Dębski, M., Retowski, S., (2008) „Psychospołeczny Profil osób bezdomnych w Trójmieście”, Agenda Bezdomności – Standard aktywnego powrotu na rynek pracy, Gdańsk.

Doherty, J., Edgar, W., Meert, H., (2004) “European Statistical Report”, FEANTSA, Brussels.

JULIA WYGNAŃSKA – inicjatorka i koordynatorka portalu poświęconego polskim badaniom nad bezdomnością i wykluczeniem mieszkaniowym: www.bezdomnosc.edu.pl. Członkini Europejskiego Obserwatorium Bezdomności FEANTSA. Dla Obserwatorium przygotowała raporty podsumowujące polską politykę społeczną i dane statystyczne o bezdomności w latach 2005 – 2006. Jest też autorką artykułów ukazujących się w „European Journal on Homelessness” od początku jego powstania w 2007 r. oraz opracowania o metodologii badań nad bezdomnością. W 2008 r. prowadziła ekspercki zespół roboczy zajmujący się bezdomnością i wykluczeniem mieszkaniowym w procesie przygotowania Warszawskiej Strategii Społecznej na lata 2009 – 2020.