Publicystyka - ngo.pl

Wojciech Kwinta: Od kilku miesięcy obowiązuje nowa ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jakie są pierwsze wrażenia?
Jerzy Kędziora: Zacznę od porównania. W roku 1919 Józef Piłsudski wydał dekret o organizacji pracy urzędów pośrednictwa pracy i opieki nad wychodźcami. To dokument, który ma trzy strony. Uzupełniały go dwa rozporządzenia. To co zostało w nim zapisane zawiera współczesna ustawa licząca ponad 150 artykułów, wprowadzająca 33 akty wykonawcze, a była już nowelizowana 55 razy. Obecne przepisy prawa są nadmiernie kazuistyczne. W efekcie grzęźniemy w gąszczu przepisów, do których musimy się stosować, ponieważ jesteśmy nieustannie kontrolowani przez liczną grupę instytucji. Oczywiście rozumiem troskę o środki publiczne, w końcu otrzymujemy pieniądze z Funduszu Pracy, jednak nieustanne nakazy jak mamy działać krok po kroku krępują nasze działania. Ta nadmierna kazuistyka przeszkadza w pracy. Nasi pracownicy muszą niemal z marszu opanować grubo ponad 200 stron wyjaśnień do znowelizowanej ustawy. A przecież to nie jedyne regulacje prawne nas obowiązujące. Urzędnicy muszą znać kilkadziesiąt ustaw, m.in. Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny, ustawę o zwolnieniach grupowych, o rachunkowości, Kodeks pracy i wiele innych.

Skomplikowane prawo to w Polsce nic nowego. Ale czy to oznacza, że nowa ustawa nadaje się do śmietnika?
Nie, są w niej zapisy pozytywne, wprowadza nowe mechanizmy, nie jest pozbawiona zalet. Sęk w tym, że to znowu zmiana, szkoda, że nie podjęto się napisania po prostu nowej ustawy, która zastąpiłaby dotychczasową. Byłoby też dobrze, żeby więcej do powiedzenia w sprawie ustawy mieli praktycy, na co dzień zajmujący się problemami bezrobocia i zatrudnienia. Z samej góry perspektywa jest inna niż z bliska. Jesteśmy rozliczani jak korporacje, ale mało kto myśli o tym, że są różne regiony o różnym zaawansowaniu gospodarczym i odmiennych rynkach pracy. Popatrzmy na Mazowsze: mamy tam Szydłowiec 38-pocentowym bezrobociem – najwyższym w Polsce, Radom z 20-proc. i Warszawę z poziomem 4,8%. Na Śląsku stopa bezrobocia w Katowicach to ok. 5,5%, w Chorzowie 11,3%, a w Bytomiu około 20%. Miasta te tworzą dwunastokilometrową linię i na tak niewielkim obszarze są trzy różne rynki pracy. Pytanie, jak tak zróżnicowane regiony poradzą sobie z np. nowymi mechanizmami aktywizacji bezrobotnych, z nowymi zasadami kontraktowania. Odgórne narzucanie form działań bez uwzględnienia specyfiki regionu może spowodować, że nie wszyscy osiągną zakładane wyniki, nie zrealizują narzuconych wskaźników. Warto zmienić istniejące reguły i dostosować do potrzeb lokalnych.

Czy jednak zmiany nie wychodzą naprzeciw potrzebom? Ustawa umożliwia realizację projektów wraz z prywatnymi agencjami zatrudnienia i organizacjami pozarządowymi…
To jest postęp, ale jednocześnie rodzą się wątpliwości co do efektywnej realizacji nowych programów. W tzw. dużym kontraktowaniu działania mają być podejmowane dla grup złożonych przynajmniej z 200 osób. Pan minister Jacek Męcina uważa, że każdy urząd znajdzie taką liczbę bezrobotnych, sam jednak wątpię czy tak będzie. Taka forma promuje duże urzędy. Ale przyjmując nawet, że wszystkie 340 urzędów* wskaże po 200 osób do programów aktywizacji w ramach dużego kontraktowania, będziemy mieć 68 tys. uczestników. Te 68 tys. to 3,8% wszystkich bezrobotnych. Koszty ich aktywizacji wyniosą ponad 700 mln zł. I te pieniądze trafią do agencji zatrudnienia.

Urzędom natomiast nakazuje się działać jak najtaniej i z jak największą efektywnością. Do tego, mimo naszego sprzeciwu, wprowadzono system rankingowy urzędów, co też nie ułatwia pracy i np. kontaktów ze starostami. W systemach obowiązujących na świecie nikt tak nie rankinguje sfery społecznej. Ona po prostu istnieje i ma działać. Rozumiem, że chodzi o dbałość w zakresie wydatków środków publicznych, ale do tego nie potrzeba nowych mechanizmów – nasze obowiązki reguluje ustawa o finansach publicznych.

Jednak zaangażowanie innych podmiotów powinno dać oddech urzędnikom w urzędach pracy. Część działań wykona ktoś inny.
Na razie nie widać rozwiązania problemu zawalenia pracą PUPów. W Niemczech na trzy miliony bezrobotnych przypada 100 tys. pracowników urzędów pracy. W Polsce na ok. 1,8 mln – nieco ponad 19 tys. I to decyduje o różnicy w jakości i warunkach naszych działań. W Niemczech czy Francji na jednego pracownika, tzw. doradcę klienta, przypada 40–60 bezrobotnych. W Polsce – ponad 300. Zmiany prawne spowodowały, że trudno znaleźć wykwalifikowanych pracowników – oni już pracują w urzędach. Jedyna możliwość to zatrudnienie stażysty, ale na stażystów środki pochodzą z budżetu samorządowego. Przy czym stażysta nie może samodzielnie podejmować pewnych decyzji ze względu na brak doświadczenia. Ministerstwo zaleciło, by decyzję o tym jakie działania może podjąć stażysta podejmował dyrektor urzędu. Moim zdaniem to przesada. Staramy się przyjmować standardy unijne, ale mamy za mało etatów.

A czy dzięki ustawie urzędy pracy zostaną odciążone? Sama idea jest słuszna, ale w tej chwili trudno mówić o tym czy zadziała zgodnie z intencjami. Zobaczymy jak rozwiną się programy, szczególnie w zakresie dużego kontraktowania.

A co już widać w praktyce?
Niewiele. W ramach programów pilotażowych w województwach dolnośląskim, mazowieckim i podkarpackim wzięło udział 11,2 tys. osób. Nawet nie wiem, jakie przyniosły rezultaty. Pilotaż jest jak najbardziej pożądany, ale znów mamy łyżkę dziegciu: z jednej strony wprowadza się takie programy, a z drugiej nie czekając na ich wyniki, bez żadnej analizy już wprowadza jako obowiązujące przepisy. Dlatego trudno ocenić jaka będzie jakość wprowadzanych działań w ramach dużego kontraktowania.

Ale sam pomysł powinien służyć bardziej efektywnemu zwalczaniu bezrobocia.
Powinien tym bardziej, że duże kontraktowanie z założenia ma pomóc grupie najtrudniejszych z najtrudniejszych. Ale już wiadomo, że w działaniach będzie podział – połowa uczestników z II profilu i połowa z III, czyli połączenie osób najtrudniejszych z grupą wymagającą innych działań. To działanie po to, by pokazać efekty. I tak urzędy pracy muszą walczyć, profilować, rywalizować, a agencje zatrudnienia, stowarzyszenia czy fundacje dostają do trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia za uczestnika. W państwie prawa wszyscy powinni działać na równych zasadach. Przy czym w żaden sposób nie uważam, że urzędy pracy odgrywają wiodącą rolę. Na rynku jest miejsce dla wszystkich. Niech każdy zajmie się jakąś grupą i wszyscy będą działać. Na razie to na nas spoczywa obowiązek profilowania i kwalifikacji uczestników – wykonujemy bardzo żmudną i skomplikowaną pracę.

Ale profilowanie wydaje się niezbędne. Jak inaczej określić jakie działania skierować do jakiej grupy?
To prawda, ale i tu można pewne działania poprawić. W ujęciu ogólnym mamy ok. 10 proc. bezrobotnych w I profilu. To osoby właściwie nie wymagające pomocy, które same szybko znajdą nowe zatrudnienie. 60 proc. to grupa druga, której oferujemy szkolenia i aktywne formy działań na rzecz przywrócenia ich ma rynek pracy. Około 30 proc. to profil najtrudniejszy, wymagający najwięcej wysiłku. Jak ona wygląda? W chorzowskim Powiatowym Urzędzie Pracy ok. 40 proc. bezrobotnych w III profilu nie ma praktycznie żadnego wykształcenia. Nie skończyli szkół podstawowych lub gimnazjów. Do tego 20 proc. ma wykształcenie zawodowe, ale nie przystające do realiów rynku pracy. Do tego kilkanaście procent z maturą, ale bez kwalifikacji. To obraz naszych podopiecznych. Gdzie tkwi problem? Każdy podopieczny musi mieć zaraz po rejestracji opracowany indywidualny plan działania (IPD). To ma sens dla II profilu, ale nie wiadomo po co budować taki plan dla członków I grupy, która wymaga jedynie znalezienia odpowiedniej oferty pracy. Musimy jednak to robić, ponieważ taki obowiązek nam narzucono. Natomiast najtrudniejsza III grupa powinna najpierw przejść Program Aktywizacji i Integracji (PAI), który pozwoliłby lepiej poznać ich potrzeby i możliwości. IPD można by było przygotować później, jeśli PAI przyniesie pożądane efekty. Co gorsza, musimy powtarzać całą procedurę profilowania i budowania IPD, gdy osoby bezrobotne znikają, a później pojawiają się ponownie. Duża część tej pracy jest po prostu jałowa. A przecież mamy wykwalifikowaną siłę w postaci doradców. Oni znają podopiecznych i wiedzą komu i kiedy stworzyć IPD.

PAI ma być tym podstawowym mechanizmem wyciągania bezrobotnych z największego dołka. Czy takie działania już się sprawdzają, jak wygląda praktyka?
Tak, to działania dla najtrudniejszej grupy, przy czym 95 proc. PAI leży po stronie opieki społecznej (lub w zależności od przyjętego modelu – po stronie organizacji pozarządowej – przyp. red.) – tam znajduje się większość finansowanych zadań. Udział urzędów pracy to organizacja prac społecznie użytecznych. W Chorzowie przeprowadziliśmy działania PAI dla 10 osób. Sfinansowaliśmy je ze środków algorytmowych z Funduszu Pracy. Nie występowałem do ministerstwa o wsparcie z rezerwy MPiPS, ponieważ musiałbym zamrozić na kontach 5 proc. środków z algorytmu, czyli przyznawanych urzędom pracy przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Na to mnie nie stać. Z drugiej strony efekty były przyzwoite: 8 osób zdołaliśmy przenieść do II profilu, co otwiera im drogę do powrotu na rynek pracy.

Współpraca z OPS w organizacji PAI umożliwia precyzyjny dobór osób do Programu, z którego korzystają bezrobotni z III profilu pomocy korzystający ze świadczeń OPS – ważne jest tu rozpoznanie sytuacji życiowej klienta. Ponadto OPS posiadał środki na zorganizowanie całego bloku z zakresu aktywizacji społecznej, co nie wyklucza NGO z tego typu działań i współpracy z samorządem. Tak więc uważam, że NGO są pełnoprawnymi partnerami dla urzędów pracy i władz samorządowych, które współtworzą lokalna politykę rynku pracy.

Ale i w PAI mamy znów do czynienia z przeregulowaniem. By uruchomić program należy podpisać porozumienie z ośrodkiem pomocy społecznej (lub NGO – przyp.red.), działania musi zaakceptować powiatowa rada rynku pracy. PAI trwa dwa miesiące, istnieje możliwość przedłużenia do sześciu miesięcy, ale za każdym razem trzeba powtarzać całą procedurę. Przecież takie działania można uprościć. Co więcej, skoro najważniejszy udział w PAI mają ośrodki pomocy społecznej, to czemu III profilu do nich nie przenieść? Taki system z powodzeniem działa w Niemczech.

W praktyce sporo osób z III profilu nie jest w praktyce zdolna podjąć zatrudnienia. A to oznacza, że nie spełniają one ustawowego warunku, by być traktowane jak osoby bezrobotne – jest nim gotowość do podjęcia pracy. Wygląda trochę na to, że w naszym systemie trochę brakuje dla nich miejsca – i pieniędzy. Przejdźmy jednak do artykułu 66b, pozwalającego na zlecenie pracy aktywizacyjnej na nawet jednym bezrobotnym na zewnątrz PUP do agencji zatrudnienia (prywatnej lub pozarządowej). To możliwość działania bez skomplikowanych procedur – artykuł jest krótki i nie prowadzi urzędników za rękę.
Małe kontraktowanie wydaje się prostsze, ale tak naprawdę skuteczność zapisów ustawy sprawdzi się w praktyce. Na razie musieliśmy niemal z marszu zaimplementować szereg nowych rozwiązań i działania dopiero się rozpoczynają.

Na razie wygląda na to, że nowa ustawa to nowe problemy. Z drugiej strony przenosi działania na rzecz bezrobotnych na nowe tory.
Wiele zapisów to dobre pomysły. Wątpliwości wiążą się głównie ze sztywnym podejściem do procedur, w tym co nazywam nadmierną kazuistyką. Z całą pewnością mamy szerszą paletę rozwiązań lepszych niż dotychczasowe. Wprowadzenie bonów stażowych, programów dla kobiet, pożyczek dla absolwentów i studentów ostatniego roku studiów w wysokości 70 tys. złotych. Rozwiązaniem w dobrym kierunku jest Krajowy Fundusz Szkoleniowy. Środki na szkolenie pracowników kierowane do firm pozwolą na utrzymanie miejsc pracy. Przerwiemy cykl: zwolnienie, rejestracja w urzędzie, plan aktywizacji i przywrócenie na rynek pracy.

Jak na tym tle jawi się możliwość współpracy z organizacjami pozarządowymi? Jaką rolę mogą odgrywać w przeciwdziałaniu bezrobociu i wykluczeniu społecznemu?
Jeśli chodzi o działalność organizacji pozarządowych o statusie agencji zatrudnienia drogę do współpracy otwiera małe kontraktowanie. W tym wypadku wynagrodzenie to 150 proc. przeciętnego wynagrodzenia. Możliwa jest też współpraca w ramach dużego kontraktowania, jednak stosunkowo niewiele organizacji pozarządowych ma status agencji zatrudnienia. Jesteśmy otwarci na współpracę zarówno z firmami prywatnymi, jak i NGO-sami, jednak należy ustalić jasne reguły takiej współpracy. Ustawa powinna obowiązywać w takim samym stopniu wszystkich uczestników rynku. Możemy realizować wspólne projekty, ale muszą to być działania na równych prawach.

Rozumiem, że chodzi o działania związane bezpośrednio z zapewnieniem zatrudnienia, jednak są jeszcze działania innej natury. Organizacje pozarządowe mogą się przysłużyć tam gdzie trzeba wesprzeć szczególne grupy wymagające pomocy. Samotne matki, byłych więźniów…
O takiej współpracy marzę. Rzeczywiście organizacje pozarządowe mogą działać tam gdzie nam brakuje możliwości dotarcia. Do osób zmarginalizowanych i wymagających indywidualnej pomocy. Sam doradca z 300 podopiecznymi tego nie zrobi. Możemy pomyśleć o wspólnych projektach.

Podsumowując nowelizację z 27 maja 2014 roku: nawet jeśli wykonujemy kroki w dobrym kierunku, to wciąż brakuje takiego podejścia, które zmieniłoby i uprościło cały system?
Zmiana tylko ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powinna być częścią większej, kompleksowej reformy. Równocześnie powinno się zreformować m.in. przepisy o opiece społecznej. Gdzie tkwi problem? Otóż opieka społeczna ma wyliczoną listę świadczeń – jeśli należą się danej osobie, to musi je ona otrzymać. A świadczenia dla rodzin (to jest jednostka podstawowa w opiece społecznej) są o wiele wyższe niż mogą zaoferować urzędy pracy w postaci oferty pracy. Np. w Chorzowie rodzina może otrzymać miesięcznie do 2800 zł netto. Jeśli my możemy zapewnić pracę za 1680 zł brutto, czyli nieco ponad 1200 zł to podopieczni opieki społecznej w ogóle nie są zainteresowani. Nam wytrąca się argumenty z ręki, a w tym czasie rośnie łańcuch dziedziczenia biedy i bezrobocia. Dzieci, które widzą, że właściwie wszystko jest, a nie ma potrzeby pracy, pójdą w ślady rodziców. Z naszych lokalnych badań wynika, że ok. 42 proc. zarejestrowanych bezrobotnych jest zainteresowanych wyłącznie składkami zdrowotnymi i w ogóle nie zamierza podejmować pracy. Nawiasem mówiąc, te składki nie powinny być odprowadzane przez urzędy pracy – a już na pewno nie dla osób znajdujących się w III profilu.

Dodatkowo powinniśmy zreformować szkolnictwo. W kraju praktycznie zniszczono szkoły zawodowe. Stworzono licea profilowane, których absolwenci niewiele potrafią, nie posiadają żadnych umiejętności praktycznych. Widzimy na jakie zawody jest zapotrzebowanie, ale w niewielkim stopniu kształci się fachowców w tych dziedzinach. Często musimy prowadzić reedukację w urzędach pracy w postaci staży za pieniądze podatnika. A potrzebny jest system łączący zmiany w urzędach pracy, zmiany w opiece społecznej, zmiany w oskładkowaniu ubezpieczenia zdrowotnego bezrobotnych i reformę szkolnictwa, z naciskiem na potrzeby przedsiębiorstw w zakresie szkolnictwa zawodowego różnego szczebla. Wtedy mielibyśmy znacznie lepsze efekty.

Ale czy takie zmiany systemowe wystarczą?
Powinno się też zmniejszyć nacisk na wszelkie wskaźniki. Człowiek to nie statystyka. W dziedzinie aktywizacji bezrobotnych doprowadza to do tego, że traci się z pola widzenia tego najważniejszego: człowieka. Na zachód od Odry, na przykład w Niemczech i Austrii, ludzi stawia się na piedestale. Liczy się sfera społeczna i człowiek. W 2009 r. w trakcie kryzysu gospodarczego kanclerz Angela Merkel nie wahała się dopłacać do etatów, żeby utrzymać zatrudnienie. U nas podobne regulacje przechodziły drogę przez mękę. A konsekwencje utraty pracy są bardzo kosztowne, prowadzą bezrobotnych nawet do depresji, utraty poczucia własnej wartości i w efekcie przynosząc koszty wyższe niż tylko wypłata zasiłków – choćby związane z pomocą medyczną czy psychologiczną dla bezrobotnych. Postępując krótkowzrocznie zamiast oszczędzać wydajemy na takich ludzi wielokrotnie więcej. Pora pomyśleć, jak mądrzej dbać o największy kapitał, jaki w Polsce mamy – ludzi.

Wojciech Kwinta, w.kwinta@gmail.com

• Przypis redakcyjny: aktualnie zgodnie z zapisami rozdziału 13c Ustawy o promocji zatrudnienia w dużym kontraktowaniu preferowane są urzędy przeciążone pracą – te, które: - osiągnęły na dzień 31 grudnia roku poprzedniego wskaźnik procentowego udziału pracowników PUP pełniących funkcję doradcy klienta w całkowitym zatrudnieniu na poziomie niższym niż 5 punktów procentowych poniżej średniego procentowego wskaźnika udziału pracowników uzyskanego we wszystkich PUPalbo - osiągnęły wskaźnik liczby bezrobotnych przypadających na jednego pracownika PUP pełniącego funkcję doradcy klienta na poziomie wyższym niż 15% powyżej średniego wskaźnika liczby bezrobotnych uzyskanego we wszystkich PUP.