Publicystyka - ngo.pl

Szukając w czasach kryzysu rozwiązań, które dałyby finansowe motywacje do dalszego wzrostu oraz umożliwiłyby realizacje celów strategicznych, Komisja Europejska postanowiła zrewidować swoje podejście do zamówień publicznych i zaproponowała pod koniec 2011 roku nową dyrektywę w ich sprawie.

Planowane jest jeszcze przyjęcie w przyszłości dyrektywy w sprawie koncesji, do tej pory tylko częściowo regulowanych na poziomie europejskim. Jeśli obie inicjatywy zyskają poparcie ze strony państw członkowskich, możemy mieć do czynienia z nową jakością wydatkowania pieniędzy publicznych na prawdziwie europejską skalę.

W tym ostatnim przypadku przede wszystkim chodzi o realizację celów strategii Europa 2020, a w szczególności zwiększenie wykorzystania środków publicznych do nabywania towarów i usług wspierających innowacje, uwzględniających ochronę środowiska i przeciwdziałanie zmianie klimatu w połączeniu z poprawą stanu zatrudnienia, zdrowia publicznego i warunków społecznych.

Poza wyraźnym podkreśleniem zbieżnych z kierunkami rozwoju całej UE celów, jakim służyć mają zamówienia publiczne, Komisja zaproponowała też szereg rozwiązań upraszczających system zamówień publicznych na usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym.

W dużym uproszczeniu chodzi o wprowadzoną do prawa unijnego Traktatem Lizbońskim kategorię usług, których świadczenie związane jest z wypełnianiem najważniejszych potrzeb poszczególnych społeczności (np. w zakresie energetyki, transportu lub telekomunikacji, ale też opieki społecznej).

W ramach tej kategorii dopuszczono większą ingerencję państwa w funkcjonowanie wolnego rynku, m.in. w celu zapewnienia obywatelom dostępu do tych kluczowych usług. Organy administracji publicznej mogą wspomagać dostawców ich przyznając im rekompensaty na pokrycie wszystkich poniesionych przez nich kosztów, m.in. wynikających z ograniczenia ich przychodów w celu minimalizacji ceny świadczonych usług. Wspomniane rekompensaty mogą obejmować ewentualnie też tzw. rozsądny zysk.

System zamówień publicznych ma stać się w ten sposób bardziej przyjazny dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP), a postępowanie zostanie znacznie uproszczone szczególnie w przypadku drobnych usług.

Ponadto, przewidziano zastosowanie dwóch podstawowych form procedury zamówienia: otwartej i ograniczonej (ta ostatnia dotyczy szczególnie zamówień na usługi społeczne oraz innowacje).

Jeśli nowe przepisy uzyskają aprobatę państw członkowskich, będziemy mieli do czynienia m.in. z następującymi ułatwieniami, korzystnymi szczególnie dla mniejszych oferentów:

• Ulegną obniżeniu wymogi dotyczące zdolności ekonomicznej i finansowej podmiotów, uprawnionych do uczestniczenia w danym przetargu;

• Zmniejszone zostaną ciążące na podmiotach wymagania administracyjne (związane z koniecznością dostarczenia różnego rodzaju dokumentów poświadczających kwalifikowanie się do udziału w postępowaniu związanym z zamówieniem publicznym);

• Instytucje zamawiające będą zachęcane do dzielenia zamówień na części (rezygnacja z tego będzie wiązała się z koniecznością złożenia wyjaśnienia). Z drugiej strony, przedstawiony przez Komisję projekt dyrektywy wprowadza także definicję pojedynczego zamówienia, które ma obejmować wszelkie dostawy, roboty budowlane i usługi niezbędne do realizacji określonego projektu, a na jego wartość złoży się suma wszystkich kwot na umowach zawartych na potrzeby realizacji poszczególnych czynności składowych.

W celu zwiększenia skali stosowania zamówień publicznych przez podmioty różnego szczebla i wielkości (zarówno po stronie zamawiających, jak i oferentów), Komisja proponuje tworzenie centrów wiedzy.

Miałyby one stanowić sieć występujących także lokalnie (nie tylko na szczeblu krajowym, co często jest już faktem) struktur wsparcia oferujących prawne i ekonomiczne doradztwo w przygotowaniu i przeprowadzeniu postępowań opartych na zamówieniach publicznych. Ich beneficjentami mieliby stać się także przedsiębiorcy, szczególnie należący do kategorii MŚP.

W celu ułatwienia realizacji takich e-zamówień mają również zostać ulepszone istniejące narzędzia związane z zamówieniami – umowy ramowe, dynamiczne systemy zakupów, aukcje elektroniczne, katalogi elektroniczne, centralne jednostki zakupujące i wspólne zamówienia.

Komisja postuluje dodatkowo wprowadzenie nowych przepisów ułatwiających wspólne zamówienia transgraniczne, tj. ogłaszanie przetargów razem przez instytucje z różnych państw członkowskich. Postepowanie takie jest już, co prawda, możliwe w świetle dyrektywy 2004/18/WE, ale rzadko spotykane w praktyce. Dzieje się tak głównie ze względu na występowanie konfliktów między poszczególnymi porządkami prawnymi państw członkowskich.

Zdaniem Komisji, warto przeciwdziałać tym trudnościom szczególnie w kontekście poszukiwania źródeł finansowania działań innowacyjnych, obarczonych dużym stopniem ryzyka trudnym do zaakceptowania przez pojedynczą instytucję zamawiającą. Kilka Państw członkowskich może mieć interes w tym, by podzielić się odpowiedzialnością za ryzyko, mając w perspektywie dużą korzyść w przypadku powodzenia sfinansowanego w ten sposób projektu.

W dyrektywie proponuje się też, by w znacznym stopniu ujednolicić zasady wydatkowania środków publicznych, rezygnując z dotychczasowego rozróżnienia pomiędzy tzw. zamówieniami priorytetowymi i nie priorytetowymi. Autorzy projektu proponują, by – w zależności od rodzaju będących przedmiotem postępowania produktów czy usług – część zamówień podlegała zasadom ujednoliconym na poziomie UE, a część pozostawiona była regulacjom poszczególnych państw członkowskich.

Z jednej strony, dzięki ujednoliceniu zasad, zwiększyłyby się możliwości prowadzenia zamówień o wymiarze ponadnarodowym. Z drugiej, w odniesieniu do zamówień usług społecznych, zdrowotnych i edukacyjnych, pozostawiono odmienną procedurę, uznano bowiem, że posiadają one wyjątkowy charakter, będąc świadczonymi w określonym kontekście kulturowo-społecznym, zróżnicowanym w zależności od państwa członkowskiego.

Dlatego też autorzy dyrektywy proponują, by wobec specyficznej grupy usług zachować ograniczony wymiar transgraniczny i podkreślają znaczenie posiadania odpowiedniej lokalnej wiedzy, niezbędnej do skutecznej realizacji takich zamówień.

Podwyższenie skali wyłączenia z reżimu nowej dyrektywy mniejszych zamówień na usługi społeczne powinno znacznie uprościć wydatkowanie skierowanych na nie środków publicznych w poszczególnych państwach członkowskich (szczególnie w połączeniu z wymienionym powyżej uproszczeniem procedur konkursowych).

Dostrzeżenie roli zamówień publicznych w realizowaniu celów społecznych nie ogranicza się w projekcie dyrektywy do propozycji pozostawienia przetargów na usługi społeczne w domenie regulacji narodowych. By ukierunkować wydatkowanie funduszy publicznych na realizację celów określonych w europejskich dokumentach strategicznych, wprowadzono też możliwość uwzględnienia w zamówieniach specjalnych zapisów w specyfikacjach technicznych i kryteriach oceny ofert. Mogą być one związane z wymogiem rozwiązywania przez wykonawcę określonych problemów zarówno społecznych, jak i dotykających środowiska, czy z realizacją innowacji społecznych.

W celu wprowadzenia powyższych rozwiązań w projekcie dyrektywy przewidziano rozszerzone podejście do kryterium „oferty najkorzystniejszej ekonomicznie”, czyli prezentującej najlepszą relację jakości do ceny. Proponuje się bowiem umożliwić podmiotowi zamawiającemu określenie w dokumentacji przetargowej np. charakterystyki związanej z warunkami pracy osób uczestniczących w procesie produkcji czy realizacji danej usługi.

Może ona dotyczyć ochrony zdrowia zaangażowanego personelu lub być skierowana na wsparcie integracji społecznej osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji życiowej, czy członków grup społecznych określanych jako wykluczone. Takie kryterium udzielenia zamówienia będzie jednak ograniczone do cech, które bezpośrednio wpływają na personel w środowisku pracy lub są związane z procesem produkcji.

Ponadto w dokumentach przetargowych można będzie też określić dodatkowe warunki realizacji, o ile będą związane z przedmiotem danego zamówienia. Może to być wymóg przeprowadzenia dodatkowych wewnętrznych szkoleń zawodowych, zatrudnienia osób mających trudności z integracją społeczną lub zawodową, czy też zwalczania bezrobocia, ochrony środowiska, a nawet dbania o sytuację zwierząt.

Dyrektywa wspiera również wyraźnie wykorzystywanie środków publicznych na finansowanie badań i innowacji (w tym tzw. ekoinnowacji oraz innowacji społecznych), które określa mianem „motorów przyszłego wzrostu” i „centralnego punktu strategii Europa 2020”.

Jak deklarują autorzy projektu dyrektywy, chodzi w szczególności o tworzenie nowych idei, które po przełożeniu ich na produkty i usługi innowacyjne, będą wspierać zrównoważony wzrost gospodarczy. W dokumencie stwierdza się nie tylko, że dyrektywa powinna przyczynić się do ułatwienia udzielania zamówień publicznych w obszarze innowacji i wspierać zamówienia transnarodowe na ten cel. Bardzo istotna jest również propozycja wprowadzenia specjalnej procedury, która pozwoli podmiotom zamawiającym usługi czy towary o charakterze innowacyjnym na tworzenie długoterminowych partnerstw(zwłaszcza ponadnarodowych) na rzecz rozwoju, a zwłaszcza takich posiadających charakter ponadnarodowy.

Zakładanie takich konsorcjów ma umożliwić rozproszenie ewentualnej odpowiedzialności za niepowodzenie inwestycji obarczonych dużym stopniem ryzyka przy jednoczesnej kumulacji wiedzy i zasobów partnerów z różnych części Europy. Dzięki zestawieniu wszystkich tych korzyści partnerzy mogą zaangażować się w realizację większych i bardziej innowacyjnych wspólnych inicjatyw.

W ramach takiego porozumienia ma być potem prowadzony zakup nowych, innowacyjnych produktów, usług lub robót budowlanych. Będzie można tworzyć w ten sposób ramy długotrwałej współpracy skierowanej na budowanie doświadczenia i wypróbowywanie nowych rozwiązań, ale kosztem pewnego zamknięcia dostępu do takich zamówień podmiotom spoza porozumienia. By temu przeciwdziałać, w projekcie dyrektywy postuluje się też, by partnerstwo miało strukturę umożliwiającą wywoływanie popytu na rynku, co spowoduje, że miejsce na nim znajdzie się także dla innych aktorów.

Komisja zauważyła w tym miejscu, że skuteczną przeszkodą w budowaniu takich wielostronnych porozumień może być obecnie różnorodność reżimów prawnych w poszczególnych krajach członkowskich. By temu przeciwdziałać nie tylko postuluje wprowadzenie nowych, europejskich przepisów transgranicznych, ale zwraca też uwagę, że instytucje zamawiające z różnych krajów członkowskich mogą również tworzyć wspólne podmioty prawne w oparciu o prawo krajowe lub unijne.

Podsumowując dokument, warto podkreślić trzy jego główne aspekty.

Wprowadzenie procedur ogłaszania elektronicznych wersji dokumentacji przetargowej (w językach dostępnych dla oferentów zagranicznych, jak rozumiem) oraz zbudowanie i pełne wykorzystanie portalu e-Certis zawierającego informacje o specyfice różnych reżimów prawnych, to również kolejne przyczynki do budowania wspólnego europejskiego rynku. Warto by Polska zajęła na nim właściwe miejsce, przygotowując się do tego chociażby poprzez cyfryzację urzędów. Z drugiej strony niezbędne mogą też okazać się odpowiednie zmiany w prawie zamówień publicznych, którego nowelizacja będzie pewnie i tak potrzebna w związku z obowiązkiem transpozycji do polskiego porządku prawnego dyrektywy zaakceptowanej już przez wszystkich członków UE.

Pewnym niebezpieczeństwem jest tylko możliwość wykorzystywania takich zapisów przez przedsiębiorstwa komercyjne, które np. wymóg zatrudnienia osób z grupy wykluczonej społecznie traktują czysto użytkowo i tymczasowo (zamiast tworzyć stałe miejsca pracy, pozbywają się takich osób zaraz po realizacji zamówienia). Przykłady podobnego postępowania można zaobserwować już teraz w Polsce w związku z korzystaniem ze wspomnianych klauzul społecznych.

Rozwiązaniem tego problemu może być mądrzejsze konstruowanie specyfikacji warunków zamówienia przez odpowiedzialnych za to urzędników. Można w nich zastrzec niedopuszczalność takiego postępowania albo dokładniej wyznaczyć okres takiego zatrudnienia (także w świetle zapisów projektu omawianej tu dyrektywy UE). W upowszechnieniu odpowiedniej wiedzy pomogą z pewnością szkolenia skierowane do urzędników lokalnych zajmujących się konstruowaniem dokumentacji przetargowej, które ośmielą ich do odważniejszego czerpania z istniejących w prawie zamówień publicznych możliwości.