Publicystyka - ngo.pl

W ramach projektu „Decydujmy razem” wypracowana została „Zielona Księga wsparcia partycypacji publicznej w Polsce”. To dokument mający być podstawą do dyskusji, punkt wyjścia do napisania księgi białej – proponowanych rozwiązań. Dlatego w tym tekście nie będę odnosił się do proponowanych rozwiązań (one zapewne w trakcie dyskusji ulegać będą daleko idącym zmianom). Chciałem się natomiast przyjrzeć założeniom ideologicznym, które decydują o kierunku, w jakim dyskusja ta będzie podążać. Chciałbym więc zabrać głos w tej, mam nadzieję, burzliwej dyskusji.

Przede wszystkim moim zdaniem weryfikacji powinny być poddane trzy założenia:

1. Czy zgadzam się co do tego, co to jest partycypacja publiczna?

2. Czy wiemy, w jaki sposób wspierać partycypację?

3. Czy w takim razie potrzebny jest system wsparcia?

Raport określa wyraźnie, iż „partycypacja publiczna to uczestnictwo obywateli w procesach zarządzania publicznego. To konglomerat metod i mechanizmów, które różnią się zakresem wpływu mieszkańców na podejmowane decyzje zależnie od gotowości władz publicznych do uznania roli mieszkańców jako współrządzących”.

To bardzo dobra definicja i powinna być dobrą podstawą dyskusji. Trzymajmy się jej i od razu zadajmy pytanie, czy informowanie mieszkańców o decyzjach władzy, wyjaśnianie podjętych decyzji, fikcyjne konsultacje, które następnie przy podejmowaniu decyzji nie były brane pod uwagę i w końcu udział w posiedzeniach gremiów, które nie mają żadnego wpływu na władzę „to uczestnictwo obywateli w procesach zarządzania publicznego”?

Moim zdaniem nie. Nie tylko zresztą moim.

„Jeżeli zarządzający ograniczą się do tego szczebla, partycypacja pozostaje tylko ozdabiającym rytuałem. Ludzie postrzegani są tylko jako statystyczne abstrakcje, a partycypacja mierzona jest frekwencja na spotkaniach, ilością zabranych ulotek bądź odpowiedzi w ankietach. Obywatele osiągają tu poczucie 'partycypacji w partycypacji', natomiast władze zapewniają sobie dowód na wystarczające w ich poczuciu zaangażowanie 'tamtych ludzi' (Sharry R. Arnstein „Drabina społecznej partycypacji 1969” tłum. Łukasz Stępnik, http://teoriaarchitektury.blogspot.com/2011/02/sherry-r-arnstein-drabina-spoecznej.html ).

To zjawisko zwane „tokenizmem” czyli złudzeniem partycypacji jest u nas chyba powszechne.

Jeżeli zgodzimy się na to, że nie każda przeprowadzona konsultacja, nie każda rada pożytku publicznego to od razu partycypacja, możemy iść dalej. Choć spowoduje to oczywiście, że obraz partycypacji publicznej w Polsce prezentowany w Analizie mimo, że i tak minorowy, jeszcze bardziej pokaże słabość systemu.

Ale przecież to nie problem. W tym wypadku im gorzej tym lepiej. Im słabsza partycypacja, tym usilniej trzeba coś zrobić. Tu jednak dodałbym dwie kwestie, które nie zostały włączone do analizy, a moim zdaniem maja kluczowe znaczenie.

Po pierwsze, to partycypacja publiczna na poziomie krajowym. To, że zależy nam na udziale mieszkańców w życiu ich wspólnot lokalnych, nie powinno zasłaniać faktu, że system demokratyczny (a partycypacja publiczna jest niczym innym jak zmieniającą się formą demokracji) jest budowany od góry (choć zdaniem federalistów, w tym niżej podpisanego, powinno być inaczej).

Zasady, które określają formy lokalnej partycypacji, są nam w dużej mierze narzucone. Można to różnie oceniać (niektórzy cieszą się z tego, twierdząc, że gdyby nie przymus prawny to na poziomie lokalnym nie było żadnej partycypacji), ale fakt pozostaje faktem. Samorządność jest w dużej części samorządnością tylko z nazwy. Przypomina trochę samorząd uczniowski, który może robić co chce, o ile nie przeszkadza to ciału pedagogicznemu.

Bez mechanizmów partycypacji publicznej na poziomie krajowym partycypacja lokalna musi być, przynajmniej w pewnym wymiarze, fikcją. A przypomnijmy, że z partycypacją na poziomie ministerstw nie jest najlepiej. Co więcej władza centralna narzuca samorządom rozwiązania (np. przyjęcie zasad konsultacji, roczne programy współpracy z organizacjami), których sama nie chce przestrzegać. Ryba psuje się od głowy, a i demokracji nie da się naprawić bez reformy centrum.

Po drugie zaś, zabrakło mi w tej wizji partycypacji publicznej organizacji pozarządowych. Co więcej w analizie pobrzmiewa hasło: często „udział mieszkańców jest zapośredniczony przez organizacje pozarządowe, co może wskazywać na ich uprzywilejowanie w procesach decyzyjnych”. Tu moja niezgoda jest pełna. Organizacje pozarządowe ze swej istoty powinny być emanacją obywatelskości, sposobem na to, żeby obywatele mogli być bardziej skuteczni we wpływaniu na władzę (jak ktoś robi organizację w innym celu to już problem jego i jego organizacji).

Wolność zrzeszania się jest wielką zdobyczą demokracji, a nie niebezpieczeństwem (które pojawia się raczej wtedy, gdy administracja chce wykorzystywać wolność zrzeszania się do własnych celów). Udział obywateli w tworzeniu i działaniu organizacji pozarządowych (tak formalnie zarejestrowanych jak i nieformalnych inicjatyw) jest podstawą partycypacji publicznej. Nawet jeśli organizacje nie wpływają na proces decyzyjny bezpośrednio, ich rola w publicznym zarządzaniu organizacji pozarządowych jako eksperta, wykonawcy, kontrolera pozostaje ogromna.

Nie może być tak, aby sprowadzić organizacje jedynie do roli animatora partycypacji a nie jej ważnego (znów – ja bym powiedział być może najważniejszego) aktora. Wsparcie dla organizacji jest wsparciem partycypacji publicznej.

Czy można wspierać partycypację publiczną? Z jednej strony jestem przekonany, że tak. Należy ludzi przekonywać, że nie tylko warto uczestniczyć w życiu publicznym, ale wręcz, że jest to nasz obowiązek. Obywatele potrzebują wsparcia w zmaganiach, z nie zawsze przecież przyjazną, a czasami po prostu mylącą się władzą. Wsparcie jest konieczne.

Z drugiej jednak strony nie jestem pewien, czy takie wsparcie często nie jest tylko pozorem, czymś, co mimo dobrych intencji, w istocie nie prowadzi do celu. Zamiast uczyć obywatela samodzielności, daje mu gotowe narzędzia, pozbawia go radości odkrywania nowego, pozbawia go czegoś, co przy idei zrzeszania jest najważniejsze: procesu wspólnego wymyślania form własnej działalności.

Gdy patrzę na historię ostatnich lat systemów wsparcia, dla małych i średnich przedsiębiorstw, dla organizacji pozarządowych, dla podmiotów ekonomii społecznej, zastanawiam się, na ile to wsparcie rzeczywiście przyczyniło się do oczekiwanej zmiany, na ile zaś wprowadziło zmiany, które z punktu widzenia rozwoju nie są do końca korzystne?

To nie jest tak, że krytykuję innych. Przede wszystkim mam pytanie do siebie, bo w końcu mniej lub bardziej uczestniczyłem w procesie tworzenia idei systemów wsparcia. I trudno mi o jednoznaczną odpowiedź. Spotkałem na tej ścieżce wielu wspaniałych ludzi, wiele wspaniałych inicjatyw wyinkubowało dzięki wsparciu, wiele osób posiadło ogromną wiedzę na temat działań społecznych. Jest więc co umieścić po stronie zalet.

Niestety wszyscy znamy argumenty – a ostatnio podnoszone one były szczególnie często w kontekście ekonomii społecznej – że ten system nie jest doskonały. Czasem pomoc nie pomaga, rady pozostają jedynie dobrymi radami, wsparcie trafia nie tam gdzie go najbardziej potrzeba. Efektywność tych działań może i powinna budzić wątpliwości.

Na wstępie generalna uwaga. Wsparcie ekonomii społecznej jest z definicji wsparciem dla partycypacji społecznej i to nie tylko w życiu gospodarczym, ale i społecznym. Czytam właśnie raport końcowy z badania ewaluacyjnego pt. „Ocena wsparcia w obszarze ekonomii społecznej udzielonego ze środków EFS w ramach PO KL” i z trudem oddzielam sedno sprawy od opisów, które muszą być złożone na ołtarzu nauki i ołtarzu poprawności wobec zamawiającego.

No bo jak czytać sformułowanie: „Wyniki badania pokazują, że przyjęta logika interwencji (mechanizm wspierania rozwoju ES), wraz z mechanizmami koordynacji sprzyjają rozwojowi sektora jedynie w umiarkowanym stopniu”. Sukces, ale w niewielkim stopniu?

A co znaczy sformułowanie „dzięki wyborowi niewłaściwych projektów wsparcie otrzymało bardzo wiele osób i instytucji. Jednak w wielu przypadkach było ono powierzchowne – nie prowadziło do powstawania nowych przedsiębiorstw społecznych, przekształcania istniejących organizacji w przedsiębiorstwa społeczne czy też powstawania nowych miejsc pracy”. Czy to na pewno dowód na zły wybór projektów, czy może jednak na jakiś błąd systemowy w samym pomyśle na wsparcie?

Moje poważne wątpliwości budzi stwierdzenie „Ogólna logika interwencji, pomimo wad, nie była zaplanowana źle. Natomiast przy planowaniu sposobu jej implementacji nie wzięto pod uwagę ani kontekstu, ani potencjału kluczowych aktorów (IP i IP2, ale również potencjalnych OWES), ani potrzeb i możliwości grup docelowych. Opierała się ona na nierealistycznych założeniach (przytoczonych w poprzednim rozdziale), które nie miały możliwości zostać spełnione”.

To, że przy źle wykonanej robocie efekt jest daleki od oczekiwań nie wynika logicznie, że założenia były koniecznie słuszne. Przekonany jestem, że tak jak w partycypacji ekonomicznej (ekonomia społeczna), jak i partycypacji publicznej, nie wiele wiemy jeszcze na pewno. Nie wiemy nawet, na ile różne fajne pomysły, które sprawdziły się gdzie indziej, mogą sprawdzić się i u nas. Tu dobrym przykładem jest budżet partycypacyjny, który dostosowywany do miejscowych warunków często niewiele ma z doświadczeniami z Porto Alegre. Wątpliwości budzi np. przekonanie, że brak instrumentów zwrotnych w ekonomii społecznej był barierą jej rozwoju. Ten mechanizm dopiero rusza i po owocach poznamy, czy tak jest w rzeczywistości.

Antysystemowość partycypacji Dochodzimy do ostatniego pytania. Po tym, że musimy dookreślić, jakiej partycypacji chcemy i zastanowić się, jak taką partycypację wspierać (czy np. edukować urzędników, czy może nałożyć prawem na administrację odpowiednie obowiązki) przechodzimy do debaty nad systemem. Wracamy więc do pytania czy i jaki system wsparcia.

Niewątpliwe konieczne są systemowe zmiany zwiększające udział obywateli w zarządzaniu publicznym, i to na wszystkich poziomach od lokalnego po europejski i na wszystkich etapach od planowania zmian po ich ocenę. Czy elementem tych zmian (bo zapewne nie jest to warunek wystarczający) powinien być system wsparcia publicznej aktywności obywateli? Historia wskazuje (a doświadczenia choćby ostatnich tygodni na Ukrainie potwierdzają), że aktywność publiczna w sytuacjach wyjątkowych wzrasta niespodziewanie i nie potrzebuje wsparcia. Czy jednak rzeczywiście chodzi nam o taką powszechną partycypację, która jest niczym innym jak bezkrwawą rewolucją uczestnictwa i w istocie gwałtownego zdemokratyzowania systemu sprawowania władzy, czy też chodzi o coś skromniejszego? Lekką modyfikację, gdzie dla dobra wspólnego urzędnicy, zachowując swoja dominującą pozycję, chętniej słuchać będą obywateli, którzy z kolei dzięki swojej aktywności powoli będą zmieniać rzeczywistość w kierunku utopii, gdzie nic o nas bez nas.

Czy więc animatorzy partycypacji maja być rodzajem rewolucjonistów, którzy wieszczą i przygotowują nadejście nowej rzeczywistości, tworząc kadrowe instytucje, czy też rodzajem Siłaczek i Judymów, którzy wbrew powszechnej obojętności niosą kaganek oświaty, licząc, że kiedyś ludzie się przebudzą.

Chyba, że wsparcie aktywności lokalnej ma być kolejną modą (jak programy współpracy, ekonomia społeczna), która rozbłyśnie jak gwiazda zasilana z publicznych pieniędzy i wraz z wyschnięciem źródła finansowania zmarnieje. Jedno jest pewne: system z oporami będzie finansował działania, które mają go zmienić, gdyż jest to wbrew jego interesom.

Czy więc aktywizujemy ludzi po to, aby świadomie uczestniczyli w zmianie systemu na bardziej sprawiedliwy, demokratyczny, kontrolowany społecznie? Jeśli tak, to jakiś system wsparcia się przyda. Tylko jak go budować?

Zielona Księga wsparcia partycypacji publicznej w Polsce - Propozycje wypracowane przez Partnerstwo realizujące projekt „Decydujmy razem” ,Warszawa, grudzień 2013 r.

Raport końcowy Badanie ewaluacyjne pt. Ocena wsparcia w obszarze ekonomii społecznej udzielonego ze środków EFS w ramach PO KL, Coffey International Development sp. z o.o. Warszawa 2013