Publicystyka - ngo.pl

Wydatki budżetu państwa w 2014 roku wynosiły ok. 325,3 mld zł (według ustawy budżetowej dla 2015 roku). W tym samym roku wielkość 174 886 zamówień publicznych złożonych przez 36 796 jednostek budżetowych na poziomie centralnym i samorządowym wynosiła – według raportu Urzędu Zamówień Publicznych (UZP) z maja 2015 roku – 133,2 mld zł.

Oznacza to, że system zamówień publicznych dystrybuuje prawie 41% środków publicznych w naszym kraju na kwotę zbliżoną do 8% polskiego PKB. Warto dodać, że zgodnie z coroczną analizą UZP 82% zamówień udzielono w trybie przetargu nieograniczonego (w Biuletynie Zamówień Publicznych pojawiło się 145 341 ogłoszeń o zamówieniach i konkursach), a w 13% stosowano zamówienia z wolnej ręki. 40% ogólnej wartości zamówień stanowiły roboty budowlane, 31% dostawy, a 29% usługi, które w dalszej części niniejszej analizy będą interesowały nas najbardziej.

Jeszcze ciekawszy jest fragment wspomnianego raportu dotyczący kryterium wyboru oferty:

„W 86% (w 2013 87%) udzielonych zamówień o wartościach poniżej progów unijnych*, zamawiający dokonywali wyboru oferty najtańszej spośród wszystkich złożonych ofert. W 75% wszczętych postepowań o wartościach powyżej progów UE i 84% postepowań o wartościach poniżej progów UE cena była jedynym kryterium wyboru oferty.”

Powyższy fragment pokazuje jednoznaczny punkt widzenia sektora publicznego, dla którego cena zamówienia jest absolutnie dominującym kryterium wyboru oferenta. Ma to niebagatelny wpływ na konkurencję na polskim rynku oraz na to, jak funkcjonuje rynek pracy. Taka optyka ma fatalny wpływ na funkcjonowanie podmiotów ekonomii społecznych opierających działalność w dużym stopniu na zamówieniach publicznych. Dlaczego? To właśnie staramy się pokazać w niniejszym opracowaniu.

Ile płaci sektor publiczny za podstawowe usługi rodzaju utrzymania zieleni, opiekuńcze, ochroniarskie, sprzątanie? Okazuje się, że najwyraźniej nikt w instytucjach publicznych nie zaprząta sobie głowy tym problemem – nie istnieje opracowanie, które próbowałoby systematycznie, na bazie dostępnych UZP oraz innym podmiotom danych określić wspomniane stawki, często mające wpływ nie tylko na sektor usług realizowanych za środki publiczne, ale na cały rynek takich usług. Mało tego, nawet na poziomie poszczególnych instytucji publicznych trudno znaleźć choć jedną analizę, która próbowałaby odpowiedzieć na to pytanie.

Jest to niezwykle niepokojące – tym bardziej, że sygnały ze strony małych podmiotów, a w szczególności podmiotów ekonomii społecznej, wspominają wręcz o dumpingu, co w tym przypadku oznacza niemożliwość legalnego zatrudniania pracowników na etat (a czasem – w jakiejkolwiek legalnej formule!) tak, by oferta pozwoliła na zwycięstwo w przetargu czy konkursie w instytucji publicznej.

Inny problem sygnalizowany przez wspomnianych oferentów to utrudniony dostęp do zamówień publicznych wynikający z dużej skali poszczególnych zleceń, których mniejsze podmioty nie są w stanie się podjąć. Polska (i nie tylko polska) ekonomia społeczna to w ogromnej większości przedsiębiorstwa małe, zatrudniające do 49 pracowników, i mikropodmioty, zatrudniające do 9 osób**.

Nie mając więc szerzej zakrojonej analizy wszystkich zleceń na usługi, pozostaje nam ocena dostępnych źródeł oraz analiza instytucjonalnych i systemowych ram, w jakich rozpięto system zamówień publicznych. I poszukać impulsów, które w założeniach miałyby służyć temu, aby wydawanie środków publicznych, oprócz realizacji bezpośrednich celów, służyło długotrwałemu dobrostanowi naszego społeczeństwa i gospodarki.

Instytucje Unii Europejskiej od lat mają świadomość, że ograniczony dostęp do zamówień publicznych dla małych i średnich przedsiębiorstw wpływa na poziom konkurencyjności zarówno na poziomie poszczególnych krajów, jak i całej Unii. Małe podmioty często nie są w stanie wystartować w przetargach, za to nierzadko są podwykonawcami zleceń publicznych, przez co większość marży takich zleceń konsumuje duże przedsiębiorstwo. To powiększa dystans pomiędzy niewielkim gronem największych firm, a średniakami i małymi podmiotami.

Ostatnia analiza, jaką UE poświeciła kompleksowo temu problemowi, ukazała się we wrześniu 2010 roku (Evaluation o SMEs’ access to public procurement markets in the EU). Zawiera ona ocenę, że w latach 2006–2008 mikrofirmy zdobyły 18%, a małe firmy – 22% wszystkich zamówień powyżej ówczesnych progów unijnych, co przekładało się na udział w ogólnej wartości zamówień na poziomie 6% i 11%. Eksperci unijni uznali, że te poziomy ciągle świadczą o ograniczonym dostępie małych podmiotów do zamówień publicznych, stąd do dziś w użyciu pozostaje Europejski kodeks najlepszych praktyk ułatwiających dostęp MŚP do zamówień publicznych (pierwszy raz zaprezentowany w czerwcu 2008 roku).

Jedną z głównych dobrych praktyk wskazywanych w dokumencie jest dzielenie większych zamówień na kilka mniejszych. Tu warto nadmienić, że sugestia ta jest rzadko brana pod uwagę w polskiej rzeczywistości: z punktu widzenia biurokratów dwa przetargi opiewające na połowę kwoty wyjściowej to dwa razy więcej pracy, dokumentów, terminów i ryzyka decyzyjnego. Aparat administracyjny ma więc tendencję do kumulowania zamówień, a nie dzielenia ich tak, by każdy przedsiębiorca miał szansę o nie powalczyć.

Jak wygląda udział mikrofirm i małych podmiotów w polskim sektorze zamówień publicznych? Okazuje się, że tego także nie wiadomo. Nie ma bowiem jednej bazy wszystkich zamówień publicznych, zawierającej wszelkie zwycięskie oferty wraz z charakterystyką ich oferentów. Wiedzę na temat dostępności sektora zamówień publicznych dla MŚP (małych i średnich przedsiębiorstw) czerpiemy przede wszystkim z raportu Polskiej Agencji Rozwoju Przemysłu (PARP) Nowe podejście do zamówień publicznych, opublikowanego w 2013 roku. Opiera się on o badania PARP realizowane w wylosowanej grupie przedsiębiorstw o różnej wielkości i aktywności w zdobywaniu zamówień publicznych oraz zainteresowaniu tymże sektorem. W 2011 roku 24% mikroprzedsiębiorców sygnalizowało swoje starania w przetargach i konkursach, rok później – 17%, a w 2013 roku – tylko 13%. Podobny trend charakteryzował firmy małe, które walczyły o zamówienia publiczne nieco częściej (odpowiednio 18%, 18% i 15% ogółu podmiotów tego typu starało się o nie).

Dla porównania, ponad 40% dużych firm (zatrudnienie ponad 250 osób) pozyskiwało zamówienia publiczne.

Raport PARP zwraca uwagę, że nie tylko sytuacja MŚP w dostępie do zamówień publicznych jest nienajlepsza, ale jeszcze się pogarsza. Koresponduje to z odczuciami przedstawicieli sektora ekonomii społecznej, którzy – mimo lepszej koniunktury gospodarczej i ustabilizowanej sytuacji budżetowej – sygnalizują, że zabieganie o zamówienia publiczne dla małych podmiotów tego typu jest z roku na rok coraz trudniejsze.

Warto podkreślić, że administracja – zarówno na poziomie centralnym, jak i samorządowym – ma instrumenty, które mogłyby zwiększyć szanse małych podmiotów w staraniach o zamówienia publiczne. Zwraca na to uwagę raport Najwyższej Izby Kontroli (NIK) Udzielanie zamówień publicznych na usługi zewnętrzne przez podmioty sektora publicznego, opublikowany na bazie wyników kontroli przeprowadzonej w 2014 roku, obejmującej 13 jednostek administracji zlecających 14 tys. zleceń usługowych na łączną kwotę 2,1 mld zł, czyli ok. 5% całkowitej kwoty zamówień publicznych przeznaczonych na usługi. „Tylko jedna skontrolowana jednostka (MPWiK) zauważa potrzebę ograniczenia niektórych wymogów dotyczących kwalifikacji podmiotowej, odnoszącej się do małych i średnich przedsiębiorstw (MSP), aby ułatwić im udział w części postępowań o udzielenie zamówienia.” – podaje raport NIK.

Wspomniany wyżej raport NIK jest także druzgoczący dla standardowej formuły wyłaniania zleceniobiorców. Okazało się, że tylko w przypadku 2% analizowanych przez NIK zleceń określono w ogóle inne kryteria niż cenowe. Warto zwrócić uwagę, że nowelizacja prawa zamówień publicznych (pzp) z 19 października 2014 roku mówi o OBOWIĄZKU ustalenia innych niż tylko cena kryteriów wyboru wykonawcy zamówienia publicznego. Wśród nich mogą być takie uwzględniające aspekty społeczne czy ekologiczne, a cena nie musi mieć decydującego znaczenia.

To, że trzeba było takie zapisy literalnie wprowadzić w ustawie, świadczy o determinacji osób zaangażowanych w proces organizowania przetargów i konkursów, by nie ponosić za ich realizację odpowiedzialności. Niestety, na efekty działania tych zapisów przyjdzie poczekać. Sygnały ze strony przedstawicieli sektora ekonomii społecznej mówią jednak, że nowe zapisy nie zmieniły starego sposobu myślenia i działania urzędników.

Jednak i bez wspomnianych zapisów prawo zamówień publicznych zawiera rozwiązanie umożliwiające preferowanie takich oferentów, którzy przyczyniają się do dobra wspólnego lub przynajmniej do utrzymania cywilizowanych norm w relacjach pracodawca-pracownik. Chodzi o klauzule społeczne, dla których w unijnym prawie otwarto drzwi w 2004 roku, a które wprowadzono w naszym ustawodawstwie w roku 2009. Pierwotnie były to trzy klauzule:

1. „Klauzula zastrzeżona” pozwalająca zamknąć postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego wyłącznie do podmiotów, w których ponad 50% zatrudnionych stanowią osoby niepełnosprawne.

2. „Klauzula zatrudnieniowa” pozwala zmawiającemu wymagać, aby wykonawca do realizacji zamówienia publicznego zatrudnił osoby mające utrudniony dostęp do rynku pracy. Prawo określa kategorie tych osób, to m.in. osoby bezrobotne, młodociani w celu przygotowania zawodowego, osoby niepełnosprawne, chore psychicznie, bezdomni czy byli więźniowie. Zamawiający sam określa do jakiej kategorii osób mają należeć zatrudnieni przez wykonawcę i ilu ma ich być.

3. „Klauzula propracownicza” pozwalająca postawić wykonawcy warunek, aby utworzył w swojej firmie funduszu szkoleniowy przeznaczony na finansowanie lub współfinansowanie kosztów kształcenia ustawicznego pracowników i pracodawców, na który będzie przeznaczał nie mniej niż 1% funduszu płac lub, jeśli taki fundusz już istnieje, aby pracodawca zwiększył nań wpłaty do poziomu 1% funduszu płac (więcej na ten temat: Klauzule społeczne w prawie zamówień publicznych w Polsce).

Pięć lat później pzp uzupełniono o możliwość określenia przez zamawiającego w opisie przedmiotu zamówienia wymagania związanego z realizacją zamówienia, dotyczącego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę przez wykonawcę lub podwykonawcę osób wykonujących czynności w trakcie realizacji zamówienia na roboty budowlane lub usługi, jeżeli jest to uzasadnione przedmiotem lub charakterem tych czynności.

28 lipca 2015 roku do jednostek administracji publicznej trafiło Zalecenia w sprawie stosowania przez administrację rządową klauzul społecznych w zamówieniach publicznych podpisane przez premier Ewę Kopacz. Z jednej strony może cieszyć, że ówczesny rząd blisko rok po otwarciu takiej możliwości starał się wywrzeć nacisk na urzędników, by korzystali z nowej, korzystnej społecznie opcji. Z drugiej, niepokoić może fakt, że trzeba było specjalnego dokumentu, by stosowanie takiego instrumentu pobudzić. Bo, jak się okazuje, jego stosowanie było niezwykle rzadkie.

W połowie 2015 roku opublikowany został raport Stosowanie zrównoważonych zamówień publicznych w Polsce, przygotowany przez Fundację Centrum CSR na bazie realizowanych przez nią badań prowadzonych w końcu 2014 roku. Monitoring tej organizacji pod kątem klauzul społecznych objął 660 zamówień publicznych ogłoszonych przez 80 instytucji publicznych: urzędów miast i części instytucji im podległych, urzędów marszałkowskich, wybranych wyższych uczelni i instytucji centralnych.

Wyniki? Jedynie 1,8% zanalizowanych zamówień zawierało klauzule społeczne: odnotowano łącznie tylko 12 takich przypadków, z czego w 7 chodziło o wymóg stosowania umowy o pracę, w 4 – wymóg zatrudnienia określonych grup osób, a w pozostałym jednym wykorzystane zostało zamówienie zastrzeżone.

„Najczęściej klauzule społeczne stosowano w zamówieniach na usługi ochrony mienia. Zastosowano je w 23,5% tego rodzaju zamówień. W usługach sprzątania zastosowano je w 3,3% badanych zamówień. W ogóle nie zastosowano ich w usługach na pielęgnację zieleni, opiekę nad osobami starszymi czy niepełnosprawnymi i usługach cateringowych” – informuje raport Fundacji Centrum CSR.

Brak klauzul oznacza, że szereg podmiotów ekonomii społecznej – w tym spółdzielni socjalnych – nie uzyskuje wsparcia, choć pełni ważną społecznie rolę m.in. dając zatrudnienie grupom osób, którym trudno jest znaleźć się na otwartym rynku pracy. Ponieważ także standardowe warunki umowy o pracę na czas określony nie uzyskują wsparcia zleceniodawców, zarządzający podmiotami ekonomii społecznej stają przed wyborem: zdobyć zamówienie i przetrwać, ale degradować zabezpieczenie pracowników (umowa o dzieło bez ubezpieczenia zdrowotnego), czy próbować trzymać się wyznawanych wartości i ryzykować unicestwienie miejsc pracy, stworzonych często ogromnym nakładem wysiłków i czasu społeczników.

Na szczęście są sygnały, że w roku bieżącym i kolejnym sytuacja może wyglądać lepiej. Ustawowy przymus sprawił, że w wielu instytucjach urzędnicy zaczęli uczyć się nowego porządku – tak, by bezpiecznie realizować obowiązujące zapisy. Ale nie tylko. Krzepiącego przykładu dostarcza np. ratusz miasta stołecznego, który prowadzi szkolenia obejmujące nie tylko prawne aspekty pzp, ale też starające wyjaśnić prospołeczny sens nowych regulacji. Mają w nich brać udział wszyscy urzędnicy zaangażowani w proces zamówień publicznych.

Gdy w Wielkopolsce kolejne gminy i powiaty na bazie przetargów z jedynym kryterium w postaci ceny zaczęły otrzymywać sygnały o bardzo niskiej jakości świadczonych usług (m.in. opiekuńczych), z szeregu wyrwał się Gostyń, który w swoich zamówieniach publicznych zaczął zwracać uwagę także na kryteria przyzwoitego wykonania usług (bardziej szczegółowo opisane warunki realizacji przetargu) oraz na inne kryteria niż cena (np. doświadczenie realizatorów i inne ich właściwości). To wystarczyło – jakość usług wzrosła, a Gostyń stał się jednym z lokalnych centrów ekonomii społecznej z kilkoma aktywnie działającymi spółdzielniami socjalnymi.

Tu warto jednak zaznaczyć, że koszty realizacji wspomnianych usług istotnie wzrósł – przedstawiciele sektora pozarządowego analizujący ten przypadek wspominali, że nawet o połowę i więcej. To pokazuje jak nisko zbijane są ceny usług poprzez konkurencję napędzaną wyłącznie ceną – łatwo odpowiedzieć sobie na pytanie dlaczego jakość usług realizowana w takim reżimie, gdy firma-realizator oszczędza absolutnie na wszystkim, jest tak niska, że niekiedy podważa w ogóle sens ich świadczenia.

Popatrzmy na stawki wybranych usług, jakie pojawiają się w lokalnych zamówieniach. W przypadku usług opiekuńczych znaleźć można stawkę 8,80 zł brutto za godzinę (Wyszków); 11,70 zł (Lubawka); 12 zł brutto (Ujazd); 12,50 zła usługi podstawowe i 14,50 zł za specjalistyczne (Szprotawa); 14 zł brutto (dla firmy) plus 1,40 zł w przypadku wykonywania usług specjalistycznych dla osób z zaburzeniami psychicznymi (Głogów); 14,36 zł za godzinę jednej lub drugiej usługi (podana łączna kwota zamówienia, Łańcut).

W przypadku usług sprzątania przyjęto obliczać stawki dla metrów kwadratowych powierzchni i konkretnych usług sprzątania (ścieranie kurzu, zmywanie podłóg), dlatego takie zestawienie jest trudne do zrobienia, podobnie jak w przypadku usług utrzymania zieleni. Jeśli zaś chodzi o usługi ochroniarskie to zlecenia opiewają najczęściej na całodobową ochronę obiektów, usługi patrolowe – co również komplikuje wyliczenia. Przedstawiciele branży sygnalizują, że zamówienie publiczne na kwotę powyżej 10 zł za godzinę brutto to coś, z czego można się cieszyć, bo konkurencja zbiła stawki do poziomu 5–8 zł za godzinę.

Co to oznacza? Wynagrodzenie minimalne wynosi aktualnie 1750 zł brutto za godzinę, co przy założeniu 160 godzin pracy w miesiącu daje kwotę 10,94 zł brutto za godzinę. Każdy konkurs, w którym stawki są niższe z założenia musi być – przynajmniej częściowo – realizowany rękami ludzi zatrudnionymi niestandardowo (bez umowy o pracę). Gdy to zrozumiemy, pojmiemy, dlaczego tak duże znaczenie miałoby szerokie stosowanie wymogu realizacji usługi przez pracowników etatowych, do czego własnym przykładem próbowało (bezskutecznie) przekonać samo Ministerstwo Pracy organizując przetarg na usługi ochrony swoich budynków.

Stawka na poziomie płacy minimalnej to jednak mało: kwoty podawane w przetargach dotyczącą realizacji całego kontraktu, a więc nie cała pula środków zostaje podzielona między ludzi – część musi pokryć inne koszty (choćby księgowe i organizacyjne). W praktyce oznacza to, że z podanych wyżej przykładów stawek za usługi opiekuńcze nawet w przypadku „najdroższego” Łańcuta trudno liczyć na to, by wszyscy pracownicy opieki mieli etat.

Zostawmy z boku kwestię tego kto w Polsce może sobie pozwolić na pracę za 1286 zł na rękę miesięcznie (bo na tyle przekłada się wynagrodzenie minimalne) i czy usługi zamawiane przez sektor publiczny to faktycznie zawsze tak lekkie i nie wymagające kwalifikacji prace, że stawka minimalna jest zupełnie zrozumiała…

Realizowana do tej pory polityka zamówień publicznych zmuszała – poprzez konkurencję cenową – do obniżania płac i rezygnacji z umów u pracę. Stawiało to wielu liderów podmiotów ekonomii społecznej, walczących o zamówienia publiczne, w sytuacji wyboru: wziąć zlecenie i przetrać, czy ryzykować rozwiązanie, ale trzymać się elementarnych wartości, jakie powinny przyświecać sektorowi: tworzenia godnych miejsc pracy, dbałości o przyzwoite relacje pracodawca-pracownik. Tu smutne, że to właśnie państwo stworzyło tego rodzaju klimat dla tak potrzebnych naszemu społeczeństwu podmiotów. Marna pociecha w tym, że w końcu widać pewne regulacyjne przesłanki do poprawy tej sytuacji, czyli, że system się uczy. Szkoda, że system uczy się tak wolno.

Środowiska organizacji pozarządowych powinny nie ustawać w naciskach, by stosowanie klauzul społecznych było raczej regułą niż wyjątkiem. Inaczej pogłębiane będzie zjawisko polegające na przewadze konkurencyjnej prywatnych podmiotów tnących koszty „do kości”, pozbawiających pracowników należnych im praw, a nawet – co sygnalizują osoby aktywne w dziedzinie zamówień publicznych – zatrudniających pracowników w części lub w całości na czarno.

współpraca Łukasz Komuda

• Kwoty, od których zleceniodawcę obowiązuje zgłoszenie procedury zamówienia do Urzędu Publikacji Unii Europejskiej, co ma otworzyć proces zamówień publicznych dla unijnych podmiotów spoza kraju-zleceniodawcy. Wyróżnionych jest sześć progów – trzy dla robót budowlanych i trzy dla zamówień dostaw lub usług. W tym drugim przypadku, w zależności od typu instytucji, w 2014 roku obowiązywały progi 134 tys. euro, 207 tys. euro i 414 tys. euro. Warto dodać, że udział podmiotów zagranicznych w realizacji zamówień publicznych w Polsce – i to tych przekraczających wspomniane progi – sięga zaledwie 3%.

** Z punktu widzenia formalnego terminy „mikrofirma”, „mała firma” itd. definiowane są z użyciem dwóch kryteriów: zatrudnienia i rocznych obrotów.

Niniejszy tekst powstał w ramach projektu „Ośrodek Wspierania Ekonomii Społecznej w subregionie warszawskim”, na podstawie umowy nr UDA-POKL.07.02.02-14-031/11-00, z Poddziałania 7.2.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – Wsparcie ekonomii społecznej.