Publicystyka - ngo.pl

Pułapką, ułatwiającą działania pozorne lub niesensowne ekonomicznie, jest tradycyjne lokalizowanie programów ekonomii społecznej lub przedsiębiorczości społecznej w wydziałach zajmujących się pomocą społeczną lub walką z bezrobociem. Konieczne jest podjęcie starań o zintegrowaną politykę przedsiębiorczości społecznej, z udziałem wydziałów rozwoju, inwestycji, przedsiębiorczości i usług. Łatwo zapominamy, że nawet wydatki na budowę, infrastrukturę czy inny hardware mogą przynosić mniejsze lub większe korzyści społeczne. Nie wyklucza to wykorzystania środków w dyspozycji pomocy społecznej czy urzędów pracy. Wymaga jedynie, bardzo trudnego w rzeczywistości, zintegrowania działań różnych pionów działających w jednym urzędzie.

Należy unikać traktowania każdego projektu, klienta i partnera jako pojedynczego, wyizolowanego bytu. Tracimy w ten sposób społeczne wzmocnienie przedsięwzięć. Tracimy gwarancję społeczną i społeczne kanały rozpowszechniania wzorów i kooperacji. Później usiłujemy je imitować sztucznie tworzonymi klastrami. Warto przypomnieć tu jak budowano sieć pożyczkobiorców Grameen Banku kierując ofertę pożyczek do środowisk, a nie do pojedynczych osób. Podejście „środowiskowe” powinno być zasadą tworzenia programów i strategii działania. Powinno być także wykorzystywane przy organizacji systemów wsparcia.

Warto zwrócić uwagę na istnienie instrumentów ułatwiających społeczne programowanie inwestycji i innych wydatków publicznych. Może temu służyć stosowanie przy podejmowaniu decyzji i wyborze oferty w przetargach, wskaźnika określanego jako SROI (Social Return on Investment – społeczny zwrot z inwestycji). Metodologia liczenia SROI jest opracowana, znana i stosowana w wielu krajach. Istnieje system certyfikacji i szkolenia audytorów. Warto wspomnieć, że rozwiązania takie były opracowywane w minionej edycji projektu BFSE (Better Future of Social Economy).

Wielkie znaczenie dla rozwoju ekonomii społecznej ma dostęp jej podmiotów do finansów publicznych. Jak wiadomo, może to mieć miejsce na kilka sposobów. Przede wszystkim poprzez zamówienia dokonane przez podmioty administracji publicznej. Może to być zlecenie wykonania robót, dostarczenia towarów czy usług finansowane ze środków publicznych. Zamówienia takie mają – czy powinny mieć – podstawowe znaczenie. Tworzą naturalne środowisko gospodarcze, a ponadto łatwo tu o dopasowanie skali zamówienia do zasięgu działania wspólnoty lokalnej, a więc i podmiotu ekonomii społecznej.

Drugą formą finansowania ze środków publicznych jest udzielenie dotacji wspierającej realizację konkretnego programu. Liczne ograniczenia powodują, że jest to przede wszystkim droga niestabilna. Charakter wsparcia nie jest odpowiedni dla podmiotów gospodarczych (nawet jeśli jest to ekonomia społeczna).

Ostatnią formą takiego finansowanie może być przedsięwzięcie partnerstwa zwanego publiczno-prywatnym albo publiczno-społecznym. Rozwiązane to ma potencjalnie wielkie znaczenie. Obecnie jednak – z licznych powodów – trzeba je uznać za dziedzinę eksperymentów wymagających szczególnej determinacji i zręczności potencjalnych partnerów.

Obecna postać regulacji, a także sposób ich interpretacji, są powszechnie krytykowane. Przede wszystkim dlatego, że możliwość zastosowania kryteriów społecznych lub środowiskowych w zamówieniach publicznych nie wynika wystarczająco jasno z przepisów. Powszechnie obserwowane są praktyki nadmiernie rygorystycznego wdrażania regulacji i stąd trudności w pełnym wykorzystaniu możliwości tkwiących w regulacjach. „Otoczenie regulacyjne na poziomie europejskim i krajowym nie zawsze uwzględnia w wystarczającym stopniu specyfikę przedsiębiorstw społecznych, w szczególności w zakresie zasad dotyczących zamówień publicznych. (…) Fakt ten utrudnia mobilizację inwestorów, dostęp do dotacji i zamówień publicznych, a także zmusza ich niekiedy do stosowania złożonych rozwiązań prawnych” – czytamy w komunikacie Komisji Europejskiej.

Komisja Europejska dostrzegła te wady. Jednym z rozwiązań, ułatwiających kierowanie zamówień publicznych do przedsiębiorstw społecznych, także lokalnych, ale mało konkurencyjnych na otwartym rynku, było przyjęcie w 2006 roku blokowego wyłączenia spod regulacji („de minimis”) pozwalającego państwom członkowskim zapewnić kontrakty o wartości 200 tys. euro w czasie trzech lat finansowych, małym przedsiębiorstwom bez żadnych ograniczeń formalnych. W 2008 roku przyjęto wyjątek pozwalający państwom członkowskim przyznanie odbiorcom pomocy w różnych kategoriach (szkolenia, zatrudnienie, małe firmy i ochronę środowiska) bez uprzedniego ogłaszania w oficjalnych dziennikach. Pozwala to na dystrybucję pomocy dla małych przedsiębiorstw społecznych zajmujących się inkluzją społeczną bez jakiegokolwiek powiadamiania Komisji.

Ponadto europejska polityka dotycząca zamówień publicznych zezwala władzom publicznym, w wyjątkowych przypadkach, pod warunkiem spełnienia pewnych specyficznych warunków, zastrzegać pewne zamówienia na usługi publiczne dla operatorów non-profit.

Filozofia Unii Europejskiej dotycząca wspierania ekonomii społecznej została wyrażona w komunikacie Komisji Europejskiej pt. „Social Business Initiative”. Wzmacnia on istotną rolę przedsiębiorstw społecznych i ich potrzeby oraz wskazuje kluczowe działania do podjęcia. Komunikat ma jednak ograniczony wpływ na sferę zamówień publicznych.

Równolegle do powyższego komunikatu przygotowano propozycję nowej dyrektywy w sprawie zamówień publicznych (COM(2011) 896 z 20.12.2011 r.). Wprowadzone tam zmiany powinny zostać przyjęte przez państwa członkowskie do 30 czerwca 2014 roku i wdrożone w ciągu kolejnych dwóch lat. Między innymi sprecyzowano tam wyraźniej możliwość wykorzystania zamówień publicznych do wspierania wspólnych celów społecznych, takich jak ochrona środowiska, bardziej efektywne gospodarowanie zasobami i większa efektywność energetyczna, przeciwdziałanie zmianom klimatu, promowanie innowacji, zatrudnienia i włączenia społecznego, a także zapewnienie możliwie najlepszych warunków dla świadczenia wysokiej jakości usług publicznych.

W zamówieniach publicznych stosuje się klauzule wykluczające dotyczące np. skazania za przestępstwo w zakresie etyki zawodowej, czy niepłacenia składek na ubezpieczenie społeczne. Propozycja nowej dyrektywy przewiduje środki „samonaprawcze”: „instytucje zamawiające mogą dopuścić kandydatów lub oferentów pomimo występowania podstawy do ich wykluczenia, jeżeli podjęli oni odpowiednie środki w celu naprawy skutków wszelkich bezprawnych zachowań oraz skutecznie zapobiegają dalszym przypadkom niewłaściwych praktyk”. Osoby karane nie mogą utworzyć podmiotu ekonomii społecznej, wchodzić w skład ich władz; są więc wykluczone z możliwości realizowania zamówień publicznych i tym samym z dostępu do możliwości reintegracji. Tymczasem osoby te stanowią grupę docelową polityki społecznej, która powinna być objęta klauzulami społecznymi.

Można też inaczej oceniać koszty. „Cykl życia obejmuje wszystkie etapy istnienia produktu, robót budowlanych lub świadczenia usługi, od nabycia surowców lub wytworzenia zasobów do unieszkodliwienia, oczyszczenia i finalizacji. Od chwili opracowania wspólnej europejskiej metodyki obliczania kosztów cyklu życia instytucje zamawiające mają obowiązek ją stosować”.

Zamawiający może zwiększać dostępność zamówienia dla mniejszych podmiotów poprzez podzielenie go na części, które umożliwią lokalnym podmiotom ekonomii społecznej udział w postępowaniu. Samorządy mogą także skorzystać z mechanizmów realizacji złożonych projektów, takich jak np. rewitalizacja społeczna. Jest to m.in. organizowanie wspólnych zamówień przez kilka podmiotów, dzielenie zamówień na części, możliwość rozliczeń bezpośrednio z podwykonawcami.

Nowa dyrektywa w sprawie zamówień publicznych z 2011 roku wprowadziła zmianę w stosunku do obowiązującej Dyrektywy 2004/18/EC polegającą na uproszczeniu reguł dla zamówień realizowanych poniżej poziomu państwowego, tj. na poziomie regionów i samorządów lokalnych. Instytucje te uzyskają więcej swobody w organizacji procedury wyboru wykonawców, mają jedynie obowiązek przestrzegania zasad przejrzystości i równego traktowania. Dla samorządów oraz innych instytucji publicznych poniżej szczebla krajowego podniesione zostały kwoty progowe, od których zamówienia podlegają przepisom o zamówieniach publicznych na 200 tys. euro oraz w przypadku zamówień publicznych na usługi społeczne i inne szczególne usługi próg został przesunięty na 500 tys. euro.

Istotnymi narzędziami dla instytucji lokalnych są: procedura dialogu konkurencyjnego i procedura negocjacyjna, które pomogą im lepiej dostosować zamówienia do indywidualnych potrzeb lokalnych. Aby jednak uzyskać korzyści z ich zastosowania potrzeba dużej znajomości rynku oraz wzmocnienia siły nabywczej i technicznej wiedzy eksperckiej tych instytucji, tak by prowadzić negocjacje na równi z oferentami. Należy także posiadać odpowiednie przygotowanie do uwzględniania uwarunkowań przedsiębiorstw ekonomii społecznej.

Udział podmiotów ekonomii społecznej w zamówieniach publicznych na poziomie lokalnym jest problemem kluczowym. W wielu krajach podmioty ekonomii społecznej są w stanie konkurować głównie w przetargach organizowanych na mniejszą skalę i na własnym terytorium. Ze względu na ich specyfikę, zadania jakie można im powierzyć, często dotyczą usług społecznych pozostających w gestii władz lokalnych.

Zasady udziału finansów publicznych w obrocie gospodarczym to jeden z najczęściej dyskutowanych tematów. Wyrażone w dyrektywach UE i przeniesione do ustawodawstwa krajowego, służą złożonym celom: umożliwiają wykupienie usług umożliwiających realizację zobowiązań, świadczeń i zadań polityki społecznej; stoją na straży reguł wolnej konkurencji i przejrzystości w procesach gospodarczych (oznacza to m.in. ograniczenie w stosowaniu preferencji lokalnych); wspierają społecznie wrażliwe strony procesów gospodarczych: osiąganie jakości produktu, parametrów ochrony środowiska, zasad sprawiedliwości społecznej (jest to jedyna furtka pozwalająca ograniczać działanie zasady wolnej konkurencji w obrocie gospodarczym); pomijają fakt, że lokalny obrót gospodarczy jest spoiwem społecznym – kanwą narastania kapitału społecznego i integracji społecznej.

Znaczenie finansów publicznych, szczególnie lokalnych, dla wzmocnienia terytorialnej integracji społecznej i kapitału społecznego jest więc ogromne. Natomiast można zauważyć, że znaczenie stosowania klauzul społecznych (w ich obecnej postaci), jest raczej niewielkie. Poprzez finansowanie zadań z zakresu pomocy społecznej, zamówienia mogą sprzyjać rozwojowi wybranych dziedzin ekonomii społecznej, ale równocześnie, ograniczając stosowanie preferencji lokalnych, utrudniają integrację wątków społecznych i gospodarczych na danym terytorium; osłabiają lokalną dynamikę i zmniejszają kapitał społeczny.

Szukając środków poprawy zwróćmy uwagę, że mamy do dyspozycji dwie drogi korzystania z funduszy publicznych. Pierwsza to wykorzystanie klauzul społecznych stanowiących system wyjątków w mechanizmie zamówień publicznych. Tworzą one preferencje dla wyboru określonego wykonawcy. Pojawia się sprzeczność z fundamentalną zasadą wolności i transparentności obrotu gospodarczego. Druga to opisanie przedmiotu zamówienia tak, żeby dotyczyło ono lokalnego przedsięwzięcia gospodarczego. Można sobie wyobrazić różne elementy takiej charakterystyki: dotyczące trwałości czyli cyklu życia produktu, stworzenia lokalnego systemu współrządzenia, itp.

Niewątpliwie, poszukiwanie rozwiązań wymaga kreatywności, uporczywości w dyskusjach z instancjami kontrolnymi i nadzorczymi. Takimi cechami częściej charakteryzują się liderzy lokalni niż szeregowi pracownicy. Warto też zwrócić uwagę na potrzebę lepszego wsparcia dla inicjatorów takich projektów, ze strony ministerstw wykorzystujących formułę ekonomii społecznej do realizacji polityk. Ich zadaniem jest wpływanie na kierunek orzecznictwa. Ich zadaniem jest także stworzenie systemu dobrego – profesjonalnego doradztwa pomocnego w opracowywaniu dorosłych projektów łączących wymiar polityki społecznej i biznesu.

Potrzebna jest refleksja nad możliwościami uczestniczenia całego sektora ekonomii społecznej w pracy na rzecz rozwoju, integracji i poprawy życia każdego mieszkańca. W bardzo wielu wypadkach wymaga to oddziaływania na społeczność (wspólnotę) i na miejscowość – jednostkę terytorialną. Podejście oderwane od terytorialności będzie miało ograniczoną skuteczność.

Jednym z najważniejszych wyzwań rozwojowych ekonomii społecznej będzie umieszczenie wspólnoty terytorialnej w centrum uwagi wielu różnych programów i mechanizmów wsparcia. Niezależnie od widocznej poprawy klimatu społecznego w zamówieniach publicznych, konieczny jest monitoring działania nowych regulacji i stała debata nad zbliżeniem stanowisk pomiędzy regulacjami dotyczącymi zamówień publicznych i tendencjami widocznymi w dokumencie „Inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości społecznej”. Nie chodzi bowiem jedynie o poprawę klimatu dla klauzul społecznych w zamówieniach publicznych, ale także o możliwość spójnego i skoordynowanego stosowania ich wraz z innymi instrumentami zasilenia oddziaływującymi na sektor ekonomii społecznej.