Publicystyka - ngo.pl

Trwają obecnie wstępne prace nad przedstawionym przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej projektem ustawy o ekonomii społecznej i solidarnej. W zasadzie powstaje oparty na bazie założeń tekst projektu, który następnie trafi do szerszych konsultacji. Uczestniczę w tym procesie jako przewodniczący grupy prawnej Krajowego Komitetu Rozwoju Ekonomii Społecznej i pozwolę sobie przekazać, jak wyglądają zapisy propozycji. To ważne, ponieważ powstał problem komunikacyjny, w którym – mam wrażenie – przedstawiane są skrajnie różne opinie, nie zawsze znajdujące potwierdzenie w faktach.

Odpowiadając na pytanie zadane w tytule, warto zwrócić uwagę, że projekt definiuje podstawowe pojęcia, w tym podmioty ekonomii społecznej i solidarnej – jako podmioty o charakterze reintegracyjnym (WTZ, ZAZ, CIS, KIS), organizacje pozarządowe oraz podmioty o których mowa w art. 3 ust. 3 Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz spółdzielnie pracy, spółdzielnie inwalidów i spółdzielnie niewidomych.

Główna oś ustawy ma na celu, między innymi, spowodowanie wzrostu roli tych podmiotów w kontekście realizacji przez samorządy zadań publicznych – w zakresie usług społecznych i rozwoju lokalnego. Co to ma oznaczać? Dziś mamy sytuację, w której w ramach konkursów ofert samorząd zleca zadania organizacjom obywatelskim na łączną kwotę około 1,5 miliarda złotych (dane za 2015). W trybach innych niż pożytek, zleca zadania na kwotę około 834 milionów złotych. Problem w tym, że środki te nie przekraczają rocznie od 0,9 do 1,2% wydatków samorządu terytorialnego. Są wyodrębnione i oznaczone. Są naszym „rezerwatem”, w którym możemy między sobą rywalizować – oczywiście w warunkach konkurencyjności. Połowę z tego lub więcej pójdzie na sport. Ale dodatkowo utarło się, że organizacje się „wspiera”. Nie, że realizujemy zadanie publiczne, za które otrzymujemy słuszne wynagrodzenie. Nas się po prostu wspiera. Dowolny przedsiębiorca, realizujący usługi na rzecz samorządu, nie musi mieścić się w limitach i nie jest wspierany, tylko dostarcza daną usługę/produkt. Realizuje usługę kupioną przez gminę. W dodatku zadania, które są realizowane w trybie pożytku publicznego, w dużej mierze, jeśli nie całkowicie, określone są przez władze samorządowe. Z praktyki wiadomo, że wnioski organizacji o zmianę lub o rozszerzenie zadań są trudne do wprowadzenia.

Dlatego projekt ustawy wprowadza zdecydowaną zmianę. Choćby po to, by organizacje realizujące zadania publiczne mogły stabilnie funkcjonować, bez obawy o budżet, zatrudnienie, skupiając się na jakości realizowanych zadań.

Wejcman: Ustawa może stać się trudnym do udźwignięcia przez sektor pozarządowy ciężarem.

Projekt ustawy proponuje zmianę instytucjonalną. Przewiduje się wprowadzenie trzyletnich lokalnych programów rozwoju społecznego, które zastąpią wszystkie – lub znaczącą większość – dotychczasowych programów polityki społecznej. Program powinien zostać budżetowany i oparty na wieloletniej prognozie finansów publicznych przygotowywanej przez każdą JST. Diagnoza programu, która warunkuje podstawowe cele do osiągnięcia, będzie przygotowywana w obowiązkowej współpracy (nie konsultacji) z podmiotami ekonomii społecznej (w tym organizacjami obywatelskimi). Co więcej, program musi określać jednocześnie sposób realizacji zadań. Czyli – które zadania realizuje samodzielnie samorząd, które zleca, które realizuje w partnerstwie, a które kupuje poprzez społecznie odpowiedzialne zamówienia.

Dodatkowym elementem, wzmacniającym rolę organizacji, jest wprowadzenie możliwości partnerskiej realizacji zadań, której polskie prawo do dziś nie przewiduje (poza EFS i FIO). To zresztą temat na osobną dyskusję. Ważną propozycją jest wprowadzenie zasady powierzania zadań w usługach społecznych i rozwoju lokalnym (co oznacza finansowanie zadania w 100%) oraz uproszczenia trybu zlecania zadań poniżej 120 tysięcy złotych, na przykład w drodze negocjacji czy też podobnie jak w przypadku zapytania ofertowego. W tym konkretnym przykładzie chodzi o to, aby zrównać warunki działania organizacji z warunkami podmiotów starających się o uzyskanie zamówienia publicznego o wartości poniżej 30 tysięcy euro. Oczywiście, można o tym dalej dyskutować, niemniej jednak chyba staje się dość jasne, że organizacje mogą zyskać na nowym systemie, a nie stracić.

Jednym z elementów ustawy jest ukonstytuowanie definicji przedsiębiorstwa społecznego. Prace nad tą koncepcją trwały od blisko dziesięciu lat, nie mając szczęścia do ustawodawcy. Czym jest przedsiębiorstwo społeczne? Formą działania ekonomicznego, której głównym celem jest aktywizowanie osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, przy jednoczesnym realizowaniu celów społecznych, takich jak misja przedsiębiorstwa, reintegracja zawodowa i społeczna. Cały mechanizm działania ekonomicznego ma wracać w postaci wzmacniania firmy społecznej, co oznacza nieredystrybuowanie zysków na zewnątrz.

Do tego dochodzi demokratyczne zarządzanie, a przynajmniej współudział pracowników w jej funkcjonowaniu. W zasadzie definicja nie zmieniła się od wielu lat. Została zapisana w Krajowym Programie Ekonomii Społecznej i przyjęta przez Radę Ministrów 12 sierpnia 2014 roku. Był to dokument chyba najszerzej skonsultowany w ostatnich dwudziestu latach. Oczywiście przedsiębiorstwo społeczne to nie jest nowy byt prawny, a status, który może uzyskać spółdzielnia, spółka non profit, stowarzyszenie czy fundacja. Może to oznaczać, że status przedsiębiorstwa społecznego może uzyskać organizacja jako całość lub może to oznaczać utworzenie przedsiębiorstwa społecznego jako podmiotu odrębnego od organizacji. Tak na przykład funkcjonuje fundacja „Być Razem” z Cieszyna, obudowana samodzielnymi przedsiębiorstwami społecznymi, tworząc swoiste konsorcjum.

W istocie, od początku wskazywano na symetryczność propozycji. Uzyskanie statusu wiąże się z zatrudnieniem osób zagrożonych wykluczeniem, a z tego tytułu uzyskaniem uprawnień wyrównujących niższą produktywność firmy. Tym samym zatrudnianie osób w trudniejszej sytuacji jest podstawą polskiej definicji przedsiębiorstwa społecznego od bardzo wielu lat.

Rzeczywiście dyskusji należy poddać kwestię tego, kogo zaliczamy do tych grup. Obecnie Wytyczne Ministra Rozwoju wskazują: bezrobotnych (niekoniecznie zarejestrowanych w PUP), osoby z niepełnosprawnościami, osoby z zaburzeniami psychicznymi, osoby na umowach zleceniach szukające pracy do 30 roku życia i po 50 roku życia, ubogich pracujących, pracowników ZAZ. Paleta dość szeroka, ale warto dyskutować, czy w pełni wyczerpująca. Dzisiejsze pojęcie zagrożenia wykluczeniem społecznym jest zupełnie inne niż wiele lat temu. Oczywiście w dyskusjach pojawiają się głosy, że minimalny skład przedsiębiorstwa społecznego – trzy osoby – to za dużo. Trudno jednak wyobrazić sobie przedsiębiorstwo społeczne jako jednoosobową firmę. Tak czy inaczej, jeśli chcemy prowadzić ciągłą działalność gospodarczą, to minimalne zatrudnienie trzech pracowników w wymiarze nie mniejszym niż ¼ lub ½ etatu nie jest wygórowanym wymaganiem. Nie dajmy się zwariować. Zwłaszcza, jeśli chcemy, żeby osoby te miały możliwość zarobienia na siebie.

To nie jest i nie będzie klasyczna działalność gospodarcza organizacji, bo ona ma dostarczać zysków na działalność statutową, zaś firma społeczna ma przede wszystkim alokować zyski do wewnątrz, na wzmocnienie miejsc pracy i działań reintegracyjnych czy usług społecznych.

Drugim zarzutem jest wprowadzenie limitu zatrudniania osób zagrożonych wykluczeniem, co oznacza, że w tej trzyosobowej firmie dwie z nich lub jedna powinny wywodzić się z tych grup. Pojawiają się głosy o rzekomym zawężaniu definicji, co ma utrudniać ich powstawanie. Tymczasem ustawa rozluźnia dotychczasowe wymagania na przykład obniżając limit z 50% do 30% w firmach realizujących usługi społeczne, a pamiętajmy że do 2009 roku było to 80%.

Oczywiście, możemy wyobrazić sobie jeszcze inne warianty, ale warto sobie zdawać sprawę, że obecne wsparcie wynika z działań mających na celu promowanie włączenia społecznego i walkę z ubóstwem. I tak jest ustawione również wsparcie na tworzenie miejsc pracy. Czy to przeszkadza, czy nie? Na przykład Chrześcijańska Spółdzielnia Socjalna „Nasz Domek” z Warszawy, prowadząca dwa przedszkola i dwa żłobki integracyjne, zatrudnia 22 osoby na umowy o pracę i 4 na umowy zlecenia. I nie mają problemu z limitami wynikającymi z regulacji prawnych – i to w Warszawie, w której podobno nie ma bezrobocia! W Spółdzielni Socjalnej „Perunica” w Byczynie zatrudnionych jest 18 osób na umowy o pracę w działaniach handlowych, turystycznych czy w ramach prowadzonego przedszkola. I jest to jedno z sześciu przedsiębiorstw społecznych w gminie Byczyna liczącej około 10 tysięcy mieszkańców. Gospoda „Jaskółeczka” z Radomia działa w formie spółki non profit. Zatrudnia 18 pracowników, w tym 12 niepełnosprawnych, podobnie jest przedsiębiorstwo społeczne „Ognisko” z Krakowa, które zatrudnia 80% niepełnosprawnych.

Można tak opowiadać i opowiadać. Czy zatem zatrudnianie osób zagrożonych wykluczeniem społecznym powoduje bardzo radykalne ograniczenia? Czy naprawdę powoduje to niemożność działania? Spójrzmy też szerzej. W Wielkopolskim Ośrodku Ekonomii Społecznej w Koninie w ostatnich dwóch latach (od 2015 do końca 2016) utworzono 34 przedsiębiorstwa społeczne, co przekłada się ma 181 miejsc pracy, z czego 180 zajmują osoby zagrożone wykluczeniem. I nie oznacza to, że wszyscy dostają dotacje. Nic bardziej mylnego. By skorzystać ze wsparcia, musi być zespół, musi być biznesplan i realny pomysł na działanie.

Pamiętajmy – nie każdy musi i powinien być przedsiębiorstwem społecznym, to nie jest plakietka honorowa, ale konkretne prawa i odpowiedzialność. To, że nie staramy się o status przedsiębiorstwa społecznego, nie zmniejsza w żaden sposób uprawnień organizacji pozarządowych w systemie. Mówienie w ten sposób brzmi tak samo jak straszenie w 2003 roku tym, że status OPP spowoduje, że organizacje bez tego statusu nie będą mogły startować w konkursach. To bardzo podobna retoryka, ale obawy się nie potwierdziły. Tymczasem przedsiębiorstwa społeczne to bardziej ekonomizowana niż społeczna działalność, która stawia przede wszystkim na miejsca pracy. Nie oznacza to jednak preferencji w zakresie zlecania zadań, ani preferencji w ich realizacji. Jedyne dodatkowe możliwości – związane z funkcją prozatrudnieniową – tkwią w społecznie odpowiedzialnych zamówieniach publicznych, z których organizacje najczęściej nie korzystają. Tym samym nie ma tu żadnej konkurencji w działaniach społecznych organizacji.

Ustawa ma też określić system wsparcia ekonomii społecznej jako element stałych działań, a nie tylko rozwiązań w ramach projektów europejskich. W dyskusji pojawiają się głosy, że to kosztowny system albo że jest skierowany wyłącznie dla spółdzielczości socjalnej. Po pierwsze, warto ustalić, że nie jest on bardziej kosztowny niż podobne mechanizmy skierowane do małych i średnich przedsiębiorstw oraz stosowane w okresie 2007-2013 finansowanie systemu wsparcia dla organizacji (na przykład wsparcie dla 183 centrów wsparcia organizacji pozarządowych, 67 sieci, 166 rad pożytku). Gdyby rola OWES miała tylko polegać na dawaniu dotacji, to nikt by się organizacjami nie przejmował. Masz dotację i idź czynić dobro. Ale tu chodzi o coś innego, stawiającego na trwałość, umożliwiającego funkcjonowanie długo po uzyskaniu dotacji. Umocowanego instytucjonalnie.

System wsparcia ekonomii społecznej w dużej mierze dotyczy organizacji – a nie tylko spółdzielni – na co wskazują twarde dowody. To dla nich ma być fundamentem stabilnego rozwoju. Wystarczy przypomnieć, że tylko do 2012 roku OWES wsparły 8083 organizacje obywatelskie, 14 Kościołów i związków wyznaniowych, 360 spółdzielni socjalnych, 8 spółdzielni inwalidów i 233 podmioty reintegracyjne. Spośród uczestników szkoleń do założenia i prowadzenia podmiotów ekonomii społecznej około 10 tysięcy wywodziło się z organizacji, zaś 1 tysiąc ze spółdzielni (dane za KPRES).

Pytanie brzmi, jak spowodować, aby system nie zakończył się jak ROEFS, OWOP etc. Po to pojawia się akredytacja, po to połączenie wielu działań w system, po to pojawiają się standardy jakości, po to cały system sieciowania. I to nie jest łatwe. Są wśród nas i tacy, którzy chcą tylko zrealizować projekt. I nie myślą o przyszłości. Jak ten system będzie wyglądał za pięć czy siedem lat. I albo udowodnimy potrzebę funkcjonowania instytucji wsparcia (OWES), albo będziemy wspominać, jak to się nie udało przez złą Komisję Europejską czy rząd. Zachęcam jednak do zmiany nastawienia, aby niektóre podmioty zmieniły swoje podejście – lub jeśli nie czują misji w realizowaniu polityki publicznej, po prostu robiły coś innego. Wtedy nie będą musiały przejmować się standardami czy wytycznymi. Bez jasnej regulacji i włączenia w system działań publicznych, zakończymy wsparcie w 2020 roku. Jeśli zaś chodzi o spółdzielnie, to działały one do 2009 bez żadnego wsparcia unijnego i bez niego też sobie poradzą. I nie ma sensu wprowadzać niesympatycznej – i niesłużącej nikomu – rywalizacji o wyższość jednych nad drugimi. I spółdzielnie, i organizacje są nam tak samo potrzebne.

O ile ośrodki wsparcia ekonomii społecznej zapewniają wsparcie doradczo-eksperckie, o tyle pojawia się ciągle postulat wspierania finansowego organizacji obywatelskich w tworzeniu miejsc pracy w ramach działalności gospodarczej czy odpłatnej działalności pożytku publicznego, poza przedsiębiorstwami społecznymi. To ważny i sensowny postulat. I co więcej nie potrzeba do tego ustawy. Zarówno z Funduszu Pracy i PFRON czy EFS jest to możliwe obecnie. Niewielkie jednak było zainteresowanie. Może zatem należy to wypromować? WRZOS w swoim stanowisku z Walnego Zebrania zaproponował, aby wyraźnie wyodrębnić środki na ten cel w EFS jako ścieżkę dla organizacji, w ramach działań na rynku pracy. Bez dodatkowych limitów i ograniczeń związanych z definicją przedsiębiorstwa społecznego. Chyba lepiej szukać rozwiązań niż próbować rozmontowywać przedsiębiorstwo społeczne. Nikt na razie tego nie skomentował, a wydaje się że warto nad tym przysiąść. Jest na to czas i miejsce przed zmianami Regionalnych Programów Operacyjnych.

Wszyscy namawiają do konstruktywnego dialogu, ale często stawiane są tezy wynikające z mylnej interpretacji lub zasłyszanych tez i mitów. Po pierwsze, organizacje nie stracą na zlecaniu zadań, ale zyskają i na zlecaniu, i na współudziale w planowaniu zadań. Po drugie, niektóre z nich mogą stać się przedsiębiorstwami społecznymi lub tworzyć takie przedsiębiorstwa, łącząc działania prozatrudnieniowe z misją społeczną. Po trzecie, umocni się rola systemu wsparcia adresowanego dla wszystkich podmiotów. Dialog oznacza uważne słuchanie się nawzajem i odsuwanie partykularnych interesów na rzecz dobra wspólnego nie tylko organizacji obywatelskich, ale całego ekosystemu, w którym działają organizacje. W zasadzie regulacja o ekonomii społecznej i solidarnej stanowi dużo poważniejszy wymiar polityczny niż budzące wiele emocji projekty i programy. Ważne jest tylko to, że skoro stworzyliśmy własną ścieżkę, to starajmy się kontynuować dobre propozycje, modyfikując je oczywiście stosownie do zmieniającej się rzeczywistości, ale nie próbujmy niszczyć naszego własnego dorobku. A projekt Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej może właśnie dawać szansę jego kontynuacji i rozwoju.

Czym żyje III sektor w Polsce? Jakie problemy mają polskie NGO? Jakie wyzwania przed nim stoją. Przeczytaj debaty, komentarze i opinie. Wypowiedz się! Odwiedź serwis opinie.ngo.pl.

Staje się dość jasne, że organizacje mogą zyskać na nowym systemie, a nie stracić.