Publicystyka - ngo.pl

Po ujawnieniu afery Kidprotect.pl spora część pytań od dziennikarzy do ngo.pl (nie ministerstw) dotyczyła tego, jak nadzorowane są fundacje. Nadzór nad fundacjami sprawuje "minister właściwy" do spraw, do których powołana jest fundacja, a który sama fundacja wskazuje w statucie. To wybranemu ministrowi fundacje mają obowiązek złożyć sprawozdanie. Dlatego postanowiliśmy sprawdzić, ile fundacji sprawozdało się do wybranych przez siebie ministerstw i jakie kroki podejmują resorty wobec tych, które tego obowiązku nie dopełniły. Na nasze pytania odpowiedziało nam 16 spośród 18 resortów.

Ministerstwa sprawują nadzór nad różną liczbą fundacji – od kilkudziesięciu do kilku tysięcy podmiotów. Spośród resortów, które udzieliły nam odpowiedzi, najwięcej fundacji do nadzorowania miało: Ministerstwo Zdrowia (2600) oraz Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (2457). Najmniej resorty: finansów (40) i skarbu państwa – (46). Mimo że nadzór sprawuje minister właściwy, to niekoniecznie biuro ministra zajmuje się nadzorem. Jest to zwykle jedno z zadań tzw. "departamentów merytorycznych", jak Departament Nadzoru, Kontroli i Skarg Ministerstwa Zdrowia czy Departament Finansów Resortu w Ministerstwie Finansów.

To te departamenty przyjmują sprawozdania fundacji i je analizują. Oznacza to, że badają (lub powinny badać) terminowość przysłania sprawozdania, ich prawidłowość formalnoprawną oraz zgodność sprawozdania z celami fundacji. Jeśli fundacja nie prześle sprawozdania na czas, minister ma prawo – zgodnie z ustawą –żądać, by to zrobiła. Wszystkie zapytane resorty wysyłają wówczas monit. Najczęściej najpierw do fundacji nowo powstałych, a następnie – do pozostałych.

Minister nadzorujący może również wnioskować o dosłanie brakujących dokumentów lub o udzielenie przez zarząd fundacji dodatkowych wyjaśnień – jeśli nadzorujący uznają, że sprawozdanie nie jest zgodne z prawem lub z celami, do którego fundacja została powołana. Wszystkie zapytane resorty zapewniły, że sprawują tę część nadzoru, tj. analizują sprawozdania fundacji.

Na tym nie kończą się możliwości resortów. Ministrowie mogą również badać zgodność uchwał oraz "innych czynności zarządu fundacji" z jej celami, postanowieniami statutu lub przepisami prawa. To takiemu badaniu powinno podlegać sprawozdanie Fundacji Kidprotect.pl. Gdyby je złożyła. Z odpowiedzi resortów wynika jednak, że terminowo sprawozdaje się od zaledwie 13 do 75% fundacji.

Największy "wskaźnik terminowej sprawozdawczości" odnotowało… Ministerstwo Finansów. Dokumenty w terminie przesłało 30 z 40 nadzorowanych podmiotów. Najmniejszą liczbę terminowych sprawozdań złożono do resortu skarbu państwa (13%). Między tymi biegunami znajdują się sprawozdania do Ministerstwa Obrony Narodowej (terminowo sprawozdało się 63% fundacji), Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (58%), Ministerstwa Edukacji Narodowej (57%), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (50%), Ministerstwa Spraw Zagranicznych (48%), Ochrony Środowiska (47%), Spraw Wewnętrznych (38%), Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (37%), Zdrowia (36%), Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (35%), Pracy i Polityki Społecznej (27%) i Sprawiedliwości (26%). Rzecznik ostatniego wymienionego resortu dodał szczerze, że w grupie 112 nadzorowanych fundacji 24 nie sprawozdały się… ani razu od czasu wpisu do rejestru. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie ma zbiorczej informacji o sprawozdaniach za 2011 rok, jedynie za 2010.

W ciekawej sytuacji jest Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji – po rozdzieleniu z MSW nie nadzoruje żadnych fundacji. Prawdopodobnie przejmie jeszcze w 2013 roku 149 podmiotów, których cele bliskie są sprawom, którymi kieruje MAiC.

Nie odpowiedziały nam Ministerstwa: Gospodarki oraz Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Na pytania odpowiedziało co prawda Ministerstwo Sportu i Turystyki, nie podając jednak, liczby fundacji, które kontroluje.

Minister, jako organ nadzoru, ma do dyspozycji kilka narzędzi, aby "przypomnieć" opieszałej fundacji o obowiązku sprawozdawczym lub skorygować działanie niezgodne z prawem lub statutem – wymaga to jednak od administracji zachodu. O tym, co w takich sytuacjach robi, dość klarownie napisało Ministerstwo Skarbu Państwa – stopniując możliwości interwencji, w zależności od "przewiny". Resort korzysta z możliwości, które dobrze obrazują działania wymieniane przez inne resorty:

• wysyłania pism przypominających o obowiązku corocznego składania sprawozdań,
• sprawdzania odpisów z KRS, celem uzyskania lub potwierdzenia aktualnych danych o fundacjach,
• podejmowania interwencji u starostów, którzy zgodnie z ustawą mają podobne uprawnienia do ministra właściwego, a z uwagi na bliskość siedziby fundacji mogą mieć obszerniejszą wiedzę na jej temat, zwłaszcza kiedy fundacja nie odpowiada na korespondencję MSP,
• występowania do byłych członków organów, celem zgromadzenia informacji o sytuacji fundacji (w przypadku podmiotów, które nie odpowiadają na korespondencję MSP).

Alarmujący dla ministerstw bywa nie tylko brak sprawozdania, ale również to, że fundacja nie prowadzi działalności statutowej lub prowadzi ją w ograniczonym zakresie. I tu minister ma narzędzia wpływu. Wymienia je MSP, choć z nich nie korzysta:

• wezwanie zarządu fundacji do dokonania zmiany statutu/ modyfikacji celu fundacji, bądź też podjęcia kroków, zmierzających do postawienia fundacji w stan likwidacji,
• wystąpienie do sądu o postawienie fundacji w stan likwidacji, zarówno na wniosek organów fundacji, jak i z własnej inicjatywy, po spełnieniu przesłanek ustawowych,
• wystąpienie do sądu z wnioskiem o: orzeczenie zgodności działania fundacji z przepisami prawa i statutem oraz z celem, w jakim fundacja została ustanowiona albo o zawieszenie zarządu fundacji i wyznaczenie zarządcy przymusowego.

Być może w Ministerstwie Skarbu możliwe są tak szerokie działania, bo resort ma ich pod nadzorem jedynie 46. Wydaje się też, że są potrzebne – jedynie 6 fundacji złożyło sprawozdania za 2011 r. O obowiązku sprawozdawczym resorty informują wszystkie fundacje. Wszystkie też wysyłają monity o zaległe sprawozdania. Nie wiemy, sprawy ilu fundacji zostały skierowane do sądu. Konkretną liczbę takich postępowań wskazało jedynie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych: na 131 nadzorowanych fundacji w 16 zawieszony jest zarząd, a przed warszawskim sądem toczą cztery kolejne takie sprawy. W likwidacji znajduje się obecnie 19 fundacji nadzorowanych przez MSW, a rok temu ministerstwo złożyło o to jeszcze jeden wniosek.

Ministerstwa odpowiadały, że nie prowadzą w fundacjach kontroli, bo nie mają takich uprawnień. Jedynie dwa resorty odpowiedziały nam, że mogą taką kontrolę zlecić i skorzystały z tego. Ministerstwo Nauki w przypadku trzech fundacji ma uprawnienia kontroli finansowej i przeprowadziło ja w nich w ubiegłym roku. Kontrolowała je NIK. Ministerstwo Sportu i Turystyki zleciło w zeszłym roku kontrolę w Fundacji Aktywnej Rehabilitacji, w tym roku planuje ją zlecić w Fundacji Instytut Spraw Obywatelskich w Łodzi.

Uzyskane od ministerstw dane dotyczące terminowej sprawozdawczości fundacji nie są optymistyczne. Żeby poznać rzeczywiste przyczyny nieprzesyłania w terminie przez niektóre fundacje sprawozdań, należałoby zrobić szerokie badanie. Inaczej można tylko przypuszczać, że główne powody są dwa: brak wiedzy o tym obowiązku lub zbyt skomplikowana sprawozdawczość. Wina leży jak zwykle po obu stronach.

Pierwsza kwestia – wiedza o obowiązkach sprawozdawczych. Moim zdaniem zakres uprawnień nadzorczych ministerstw, wynikający z prawa, jest wystarczający. Wydaje się jednak, że nadzór nad fundacjami jest w większości resortów na szarym końcu hierarchii zadań – świadczy o tym chociażby fakt, że nie można "z automatu" uzyskać z resortów aktualnych danych dotyczących sprawozdawczości, a sam nadzór umiejscowiony jest w różnych departamentach. Niekorzystanie z uprawnień nadzorczych powoduje, że fundacje, które nie złożyły sprawozdań w terminie, tej świadomości nie zyskują. Są też zapewne takie fundacje, które brak monitu czy interwencji ze strony uprawionego do kontroli organu, interpretują w schemacie: "skoro nie naciskają, to pewnie nie jest potrzebne" – czego oczywiście usprawiedliwiać nie można.

Druga kwestia – skomplikowana sprawozdawczość. Środowisko od lat postuluje uproszczenie sprawozdań dla organizacji o niskich dochodach, a przecież takie stanowią większość sektora. Ogromna rola edukacyjna leży po stronie organizacji członkowskich, wspierających, portalu ngo.pl. Oczywiste jest dla nas, że członkowie Forum Darczyńców wywiązują się z obowiązku sprawozdawczości (jest to jedno z kryteriów członkowskich) i w zakresie przejrzystości robią dużo więcej, jednocześnie edukując i wymagając tego od swoich grantobiorców. Edukacja jest bardzo ważna. W tym zakresie interesujący jest model brytyjski, gdzie organizacje działające na rzecz pożytku publicznego, chcąc korzystać z przywilejów podatkowych, podlegają Charity Commission. Zadaniem Komisji jest nie tylko kontrola, ale prowadzenie ogólnego i specjalistycznego poradnictwa dla trzeciego sektora, a także udzielanie indywidualnych porad i konsultacji. Komisja kieruje się zawsze zasadą, że nieprawidłowości nie są spowodowane chęcią złamania prawa, ale są wynikiem niezamierzonych błędów osób zarządzających lub pracujących w organizacjach służących dobru publicznemu. Osobiście bardzo popieram tę zasadę. Jeżeli jednak niedopełnienie obowiązków np. sprawozdawczości jest świadome i zamierzone, to nie pozostaje nic innego, jak jednoznacznie negatywnie to ocenić. Przejrzystość jest bardzo ważna dla sektora, fundacje to podmioty zaufania społecznego. Opublikowanie sprawozdania to minimum przejrzystości, które w szczególności powinny wypełniać organizacje korzystające z ofiarności publicznej.