Publicystyka - ngo.pl

Choć początki działalności organizacji obywatelskich w Polsce
datowane są co najmniej na XVII w., odrodzenie się tych struktur po
1989 r. otwiera całkiem nową kartę historii. Lata komunizmu
dokonały tego, czego nie dokonały wieki zaborów. Totalitarne
państwo komunistyczne wypaczyło ideę dobra wspólnego i pozbawiło
ludzi instrumentów, dzięki którym mogliby swobodnie owo dobro
kreować. Komunizm nie mógł jednak całkowicie zniszczyć ludzkiej
autonomii i aktywności. System upadł przecież dzięki obywatelom,
którzy nigdy nie pozwolili się wyeliminować z życia publicznego.
Aktywność społeczna przetrwała, nie zanikła w tym trudnym czasie.
Ale w roku 1989 r. było jasne, że w nowych warunkach trzeba nie
tylko podtrzymać obywatelskiego ducha, ale też zadbać o nowe ramy
instytucjonalne dla wspólnej działalności obywateli. Organizacje
pozarządowe, na nowych zasadach opisanych w prawie, miały umożliwić
jednostkom łączenie się w działaniach dla dobra wspólnego. Biorąc
za punkt wyjścia to założenie chciałbym dokonać subiektywnego
przeglądu kilku wydarzeń prawnych, które przez ostatnie 20 lat
miały miejsce w środowisku organizacji pozarządowych i miały dlań
szczególne znaczenie.

Rozwój ustawodawstwa mającego bezpośredni wpływ na sytuację
organizacji pozarządowych trudno określić jako dynamiczny. W
interesującym nas okresie zmian i innowacji ustawowych było
stosunkowo niewiele (zwłaszcza w porównaniu z rewolucyjnymi
przemianami w regulacjach dotyczących sektorów prywatnego czy
publicznego). Niemniej od 1989 r. w sferze rozwiązań prawnych
dotyczących trzeciego sektora wydarzyło się na tyle dużo, że trudno
byłoby omówić je tutaj nawet pokrótce.  Spośród zarówno tych,
które zaowocowały ustawami czy rozporządzeniami, jak i tych, które
zatrzymały się na etapie projektów aktów prawnych lub dyskusji,
chciałbym wskazać trzy najważniejsze.

Rok 1989 – ustawa prawo o stowarzyszeniach 

Za pierwsze istotne wydarzenie uznałbym przyjęcie w 1989 r.
ustawy prawo o stowarzyszeniach. Kształt tego aktu prawnego (który
po dziś dzień niewiele się zmienił) był efektem uzgodnień zawartych
przy Okrągłym Stole. Odcisnęły one swoje piętno na ustawie. Ustawa
była kompromisem, sięgającym jeszcze do rozporządzenia Prezydenta
II RP z 1932 r. prawo o stowarzyszeniach, które, jak wskazywał
niegdyś Lech Falandysz, było na tyle nieprzyjazne dla swobody
zrzeszania się, iż zdołało się utrzymać nawet w okresie PRL, a
dążeniem reformatorów do otwarcia większych możliwości wspólnego,
zorganizowanego działania na rzecz dobra wspólnego w III
Rzeczpospolitej.

Prawo o stowarzyszeniach z 1989 r. miało i ma nadal wiele wad
(np. zbyt wysoki próg członkostwa dla stowarzyszeń rejestrowanych,
uciążliwe procedury rejestracji stowarzyszeń czy zbyt daleko idące
kompetencje nadzorcze organów państwa). Było jednak na tyle
liberalne, aby na jego podstawie w pierwszych trzech latach po
upadku komunizmu, udało się zarejestrować ponad 23 tys.
stowarzyszeń. Był to ogromny impuls dla rozwoju sektora
pozarządowego.

Dziś coraz częściej mówi się o nowelizacji ustawy sprzed 20
lat lub nawet o przyjęciu zupełnie nowego aktu prawnego. Wciąż
tkwią w nim te same wady, które wskazywano w momencie uchwalenia.
Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej ujawniły się
nowe.

Mimo zastrzeżeń ustawa prawo o stowarzyszeniach z 1989 r. jest ważnym punktem w historii rozwoju społeczeństwa obywatelskiego po upadku komunizmu i do dziś istotną częścią jego instytucjonalnego „ciała”. 

Ustawa ta jest tym bardziej istotna, że przez wiele następnych
lat, mimo wysiłków podejmowanych przez reprezentantów organizacji,
mimo sejmowych debat i rządowych inicjatyw (zazwyczaj bez
wymiernych efektów), w otoczeniu prawnym organizacji pozarządowych
niewiele się zmieniało. Co gorsza, jeśli nawet zmiany zachodziły,
to najczęściej były dość kontrowersyjne. Wspomnieć tu można
chociażby legendarny art. 118 ustawy o finansach publicznych z 1998
r., który skutecznie zamroził współpracę między samorządami i
organizacjami.

Chciałbym jednak pominąć podobne szczegółowe zmiany (w prawie
podatkowym, celnym, w ustawach regulujących działalność
gospodarczą, czy prawie cywilnym), czasami korzystne dla
organizacji, innym razem nie. Sądzę bowiem, że po uchwaleniu w 1989
r. ustawy prawo o stowarzyszeniach kolejnym wydarzeniem, które
miało charakter naprawdę fundamentalny dla instytucjonalizacji
społeczeństwa obywatelskiego w Polsce było przyjęcie nowej
Konstytucji RP w 1997 r.

Rok 1997 – Konstytucja

Związek przepisów zawartych w ustawie zasadniczej z sytuacją
trzeciego sektora można śledzić na wiele sposobów. Osobiście
skupiłbym się na dwóch cechach Konstytucji z 1997 r., które dla
trzeciego sektora były i są szczególnie istotne, a których się nie
zauważa walcząc z codziennymi problemami działalności
pozarządowej.

Po pierwsze, Konstytucja stworzyła podstawowe ramy dalszego
rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, sankcjonując takie podstawowe
mechanizmy demokracji, jak dostęp do informacji o działalności
organów władzy publicznej, wybory, referenda czy prawo do petycji.
Nade wszystko jednak ostatecznie zagwarantowała wolność tworzenia i
działania organizacji społecznych – stowarzyszeń, ruchów
obywatelskich oraz wszelkiego rodzaju dobrowolnych zrzeszeń. Co do
statusu, zrównała z nimi ponadto także fundacje, których
funkcjonowanie było i jest regulowane przepisami z 1984 r., a więc
jeszcze z okresu PRL (warto dodać na marginesie, że jeszcze i dziś
zdarzają się decyzje organów administracji publicznej, podważające
status fundacji jako organizacji społecznych). W ten sposób duch
obywatelski wyraził się w Konstytucji. Ale i „ciało” trzeciego
sektora uzyskało silną podmiotowość i niekwestionowane miejsce
wśród innych podstawowych podmiotów demokratycznego państwa.

Po drugie, Konstytucja z 1997 r. ustanowiła zasadę
subsydiarności (pomocniczości) jako jedną z naczelnych zasad III
RP. W ten sposób podkreślono, że Polska jest krajem, w którym
pierwszorzędne znaczenie mają nie organy państwa (administracja
samorządowa czy państwowa), ale jednostka i wspólnoty jej
najbliższe (rodzina, sąsiedztwo) oraz dobrowolne zrzeszenia
obywateli, w tym organizacje pozarządowe. W praktyce zasada
subsydiarności oznacza, że to obywatele powinni mieć swobodę w
podejmowaniu działań sprzyjających dobru publicznemu (rozwiązywaniu
problemów i tworzeniu nowych możliwości), a każda wyżej
zorganizowana struktura (wspólnota, samorząd, czy państwo) powinna
te działania wspomagać, a nie wyręczać ich inicjatorów.

Zasada pomocniczości może wydawać się zbyt oddalona od realiów życia codziennego. Możemy przecież wskazać wiele sytuacji, gdy jest ona ignorowana w ustawodawstwie i pomijana przez polityków, urzędników wszystkich szczebli, a nawet samych obywateli, którzy wcale nie kwapią się do bycia aktywnymi w swoich społecznościach i wspólnotach sąsiedzkich czy rodzinnych. Niemniej idea subsydiarności podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej wywiera ogromny wpływ na kształt przepisów regulujących funkcjonowanie organizacji pozarządowych. 

Te rozważania prowadzą do trzeciego wydarzenia w otoczeniu
prawnym organizacji pozarządowych, które uznałbym za szczególnie
ważne z perspektywy ostatnich 20 lat (zaznaczę jedynie, że pomijam
tu przyjęcie traktatu akcesyjnego do Unii Europejskiej – poruszenie
tej kwestii wymagałoby kolejnego artykułu). Mam tu na myśli wejście
w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie. Jednym z głównych celów tej ustawy była przecież
operacjonalizacja konstytucyjnej zasady pomocniczości.

Rok 2003 – ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

Wielu byłoby skłonnych potraktować tę ustawę raczej w
kategoriach porażki niż osiągnięcia. Trudno na przykład wykazać, że
faktycznie przyczyniła się ona do urzeczywistnienia zasady
pomocniczości. A to dla niektórych byłoby zapewne wystarczającym
argumentem za tym, aby dzień uchwalenia tego aktu prawnego raczej
przemilczeć, niż wymieniać w katalogu wydarzeń istotnych dla
społeczeństwa obywatelskiego i trzeciego sektora.

Sam byłem i jestem sceptyczny co do jakości tej ustawy. Uważam
jednak, że istnieje co najmniej kilka powodów, aby uchwalenie
„ustawy o pożytku” (tak potocznie jest nazywana) uznać za jeden z
przełomowych momentów. Był to bowiem pierwszy od uchwalenia w 1989
r. ustawy prawo o stowarzyszeniach akt prawny „dedykowany” niemal w
całości organizacjom pozarządowym. Była to również pierwsza ustawa,
w której starano się kompleksowo uregulować kwestię współpracy
(zwłaszcza finansowej) między organizacjami pozarządowymi i
administracją publiczną. I chociaż „ustawa o pożytku” tej sprawy
nie obejmuje całościowo, to była ona dużym krokiem w kierunku
instytucjonalizacji stosunków między organizacjami i
administracją.

Organizacje pozarządowe dzięki „ustawie o pożytku” zyskały
jeszcze silniejszą podmiotowość. Doczekały się przecież „swojej
specustawy” i definicji prawnej. Chyba mało kto byłby skłonny
zanegować tezę, iż dzięki tej ustawie organizacje pozarządowe stały
się bardziej rozpoznawalne – przede wszystkim wśród polityków i
urzędników, którzy często postrzegają świat przez pryzmat litery
prawa. Nie tylko wyraźniej ujrzeli oni dość mgliste byty, jakimi
były dotychczas dla wielu z nich organizacje. Zyskali też wygodną
drogę komunikacji w postaci Rady Działalności Pożytku Publicznego,
która została powołana do życia wraz z ustawą i szybko zaczęła
odgrywać rolę quasi-reprezentanta interesów sektora
pozarządowego.

Ustawa za pośrednictwem mechanizmu 1% (który również jest
dużym osiągnięciem związanym z „ustawą o pożytku”) szerzej
upowszechniła w społeczeństwie wiedzę organizacjach pozarządowych.
Jest to niestety percepcja nieco skrzywiona, zarówno bowiem
politycy, urzędnicy, jak i obywatele, coraz częściej przejawiają
tendencję do myślenia o organizacjach pozarządowych w kategoriach
organizacji charytatywnych o statusie pożytku publicznego,
„zbierających 1 proc. podatku na chore dzieci”.

W ogólnym rozrachunku większa rozpoznawalność organizacji
pozarządowych przynajmniej potencjalnie przekłada się jednak na ich
większą siłę oddziaływania. W tym miejscu dotykamy jeszcze jednej
kwestii, która jak sądzę decyduje o przełomowym znaczeniu ustawy o
działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Ustawa o pożytku może zostać uznana za kamień milowy, ponieważ analizując jej funkcjonowanie, można się zorientować, w jakim kierunku przez ostatnich 20 lat ewoluował sektor pozarządowy. Odchodząc od idei instytucji, których główną misją miało być kanalizowanie aktywności obywatelskiej, organizacje coraz bardziej zbliżają się do koncepcji podmiotów, których głównym zadaniem jest wspomaganie organów państwa.

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
jest swoistym ucieleśnieniem tego trendu, utwierdzając organizacje
w roli wykonawców zadań publicznych. W tym kontekście swoistą
ironią losu jest fakt, że zaledwie kilkanaście procent
społeczeństwa deklaruje przynależność do jakiejkolwiek organizacji,
a sektor pozarządowy musi się promować przy okazji kampanii 1%,
żeby przeciętnemu podatnikowi udowodnić swoją użyteczność.

Podsumowanie i spojrzenie w przyszłość

Zaryzykuję tezę, że funkcjonowanie ustawy o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie pokazuje, że obywatelskiego
ducha w sektorze pozarządowym ubywa, choć niewątpliwie przybywa
instytucjonalnego „ciała”. „Ustawa o pożytku” dała impuls do
dalszej formalizacji działalności organizacji pozarządowych.
Efektami ubocznymi wejścia w życie tego aktu prawnego były zmiany w
wielu innych ustawach. Dzięki ustawie pojawiły się organy państwa
wyspecjalizowane w tworzeniu kolejnych rozwiązań prawnych
dedykowanych trzeciemu sektorowi (zespół parlamentarny i stała
podkomisja sejmowa ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi).
To „ustawa o pożytku” przyczyniła się do uchwalenia ustawy o
spółdzielniach socjalnych w 2006 r. oraz przyjęcia przez Radę
Ministrów rządowego programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich i
Strategii Wspierania Rozwoju Organizacji Pozarządowych w 2008 r.
Organizacje zyskały na znaczeniu. Dziś same nie tylko próbują
inicjować zmiany w prawie, ale także wyznaczać ich kierunki, czego
przykładem mogą być prace nad projektami ustaw mających uregulować
kwestię ekonomii społecznej. Trzeci sektor stał się trwałą
strukturą naszego życia publicznego, rozluźniając jednak związek ze
swoim społecznym zapleczem.

Organizacje pozarządowe – owo instytucjonalne „ciało”
społeczeństwa obywatelskiego – niewątpliwie jest są o wiele
bardziej rozwinięte niż 20 lat temu. Jest to ciało dalekie od
ideału i nikt właściwie nie jest z niego zadowolony. Ale dzięki
kolejnym zmianom w prawie, które już widać na horyzoncie, być może
dojrzeje w przyszłości na tyle, żeby wrócił do niego zdrowy
obywatelski duch.

dr GRZEGORZ MAKOWSKI – socjolog, analityk w Instytucie Spraw
Publicznych, kierownik projektu „KOMPAS – Budowanie Przyjaznego
Środowiska Społeczno-Prawnego dla Organizacji Pozarządowych.