Okrągła rocznica 35-lecia samorządu terytorialnego przeszła właściwie bez echa. W ostatnim czasie uwaga wszystkich była skupiona na wyborach prezydenckich, a szkoda, bo mimo że prezydent jest najważniejszym stanowiskiem w państwie, to jednak stabilną demokrację buduje się oddolnie. Bardzo ważną rolę odgrywają w tym procesie społeczności lokalne, reprezentowane przez samorząd terytorialny – pisze Filip Pazderski,
Jeśli więc mamy rzetelnie analizować, co działa w naszej demokracji, a co nie, warto zacząć od przyjrzenia się, jak funkcjonuje ona na najniższym poziomie administrowania państwem – dodaje Filip Pazderski.
Taką perspektywę przyjmuje raport „Demokracja lokalna w Polsce. Indeks wyborów samorządowych 2024”, wydany przez Fundację Batorego w okolicy Dnia Samorządu Terytorialnego. Punktem wyjścia są dane dotyczące przebiegu oraz rezultatów wyborów samorządowych w ubiegłym roku w każdej gminie.
Autor raportu – dr hab. Adam Gendźwiłł – przyjmuje, że aby wyścig wyborczy przekładał się na lepsze funkcjonowanie wspólnoty lokalnej, powinien opierać się na trzech elementach: konkurencyjnej ofercie kandydatek i kandydatów, wysokiej frekwencji wyborczej i zróżnicowaniu wybranych w rezultacie przedstawicieli ze względu na płeć, wiek, czy poglądy polityczne. W zależnościach między tymi trzema wymiarami widać zarówno szereg prawidłowości dotyczących funkcjonowania demokracji lokalnej, jak i znaczenie lokalnego kontekstu. Jakie z tego wnioski?
Nie ma regionu – jednoznacznego lidera demokracji
Gdy spojrzymy na mapy z wynikami indeksu na poziomie gmin, dostępne na stronie Fundacji Stefana Batorego, zobaczymy mozaikę złożoną z pojedynczych, odrębnych przypadków, które odróżnia nasycenie kolorem (im ciemniejszy, tym wyższa wartość indeksu). Sąsiadują na niej gminy, które uzyskały bardzo różne wyniki w poszczególnych wymiarach. Nie mamy więc pączkujących ośrodków demokratyczności. Nie widać też, by poziom demokracji lokalnej w którejś części kraju miał wyraźnie odbiegać w jedną ze stron – upada więc mit, że jeśli chodzi o uczestnictwo w akcie wyborczym, Polskę dzieli Wisła, a tym bardziej, że wpływają na nie dawne granice zaborów. Przy trochę dłuższym przyglądaniu się mapom odrębne elementy mozaiki zaczynają się jednak układać w pewną opowieść.
W województwach demokracja demokracji nierówna
Pierwsze ciekawostki widać na poziomie poszczególnych województw, przy jednym zastrzeżeniu. Metodologia indeksu uwzględnia różnice wyborów odbywających się w gminach mniejszych (do 20 tys. mieszkańców), w których obowiązuje większościowa ordynacja wyborcza do rad gmin (w jednomandatowych okręgach wyborczych, tj. JOW-ach) i większych, gdzie te same wybory odbywają się zgodnie z ordynacją proporcjonalną. Przy obliczaniu wartości indeksu dla tych dwóch grup gmin autor raportu uwzględnił nieco inny zestaw czynników. Wynika to z odmiennych uwarunkowań, jakie stosowanie tych różnych systemów wyborczych tworzy dla lokalnej polityki.
Okazuje się, że jeśli chodzi o gminy mniejsze, najniższa wartość indeksu jest w województwie opolskim (50,9 na skali indeksu od 0 do 100 punktów). Mieszkańcy tego regionu z jakichś powodów wydają się mało zainteresowani zarówno czynnym, jak i biernym udziałem w wyborach. Nie dotyczy to z resztą jedynie głosowania w wyborach samorządowych. W ostatnich wyborach prezydenckich w tym województwie również była najniższa frekwencja w całym kraju (np. w I turze 57,64% przy 67,31% w kraju)[1]. Podobnie było w wyborach parlamentarnych w 2023 roku (66,55% w wyborach do Sejmu, a więc ok. 8 p.p. mniej niż w całym kraju)[2], czy w 2019 roku (52,91% w porównaniu do 61,74% w całym kraju)[3]. W przypadku większych gmin (głównie miejskich) województwo opolskie jest na wyższej pozycji w zestawieniu, na szóstym miejscu od końca – ale ciągle poniżej średniej uczestnictwa i nieznacznie niżej od średniej krajowej reprezentacji.
W sąsiednim województwie dolnośląskim jest odwrotnie. Wszystkie wskaźniki demokracji przedstawicielskiej dotyczące gmin większych są w całym regionie poniżej średniej krajowej. Stosunkowo najlepiej jest w tej grupie w gminach: Kąty Wrocławskie, Siechnice, Wrocław, Bogatynia, Dzierżoniów, ale to tylko pięć miast, które należą do najwyższej, czwartej kategorii, z 28 w całym województwie. Można do tego dodać cztery miasta wpadające w trzecią kategorię indeksu (drugi pod względem nasycenia kolor z widocznych na mapach w wynikach indeksu) – Legnicę, Strzegom, Długołękę i Oławę. Ciekawe jest jednak, że w przypadku gmin mniejszych dolnośląskie wypada lepiej – jest bliżej środka stawki krajowej; poniżej średniej jest tylko frekwencja wyborcza. Podobny rozdźwięk widać w województwie świętokrzyskim.
Bardziej spójne są natomiast wyniki dotyczące województwa podkarpackiego, niestety pod względem niskich lokat w indeksie w przypadku obu rodzajów gmin. Mimo frekwencji wyższej niż średnia krajowa, konkurencyjność i zróżnicowanie reprezentacji są bardzo słabe. To tak jakby zainteresowania mieszkańców województwa uczestnictwem w głosowaniu nie zmniejszał fakt posiadania do dyspozycji wąskiego grona kandydatek i kandydatów, dodatkowo mało zróżnicowanych pod względem cech społecznych i poglądów. Mieszkańców tego regionu nie zniechęca więc do głosowania to, że mają stosunkowo niewielkie „menu” na karcie wyborczej, skoro otrzymane w rezultacie danie w postaci składu rad gminnych wydaje się odpowiadać ich oczekiwaniom.
Gdy popatrzymy na wysokie wyniki indeksu na poziomie regionów, też znajdziemy ciekawe przypadki. W ścisłej czołówce obu typów gmin jest województwo mazowieckie. Jeśli szukać w nim jakichś słabszych stron, wyrażonych poziomem indeksu, to w ramach konkurencyjności wyborów odbywających się w oparciu o ordynację proporcjonalną (w większych gminach obejmujących miasta). Na 37 miast w regionie w aż 17. konkurencyjność wyborów jest poniżej średniej krajowej. Chodzi tu m.in. o Legionowo, Łomianki, Grodzisk Mazowiecki, Piaseczno czy Otwock. Podobny problem mają też miejscowości: Mińsk Mazowiecki, Nowy Dwór Mazowiecki, Żyrardów, Ciechanów, czy Lesznowola. Frekwencja wyborcza jest za to w całym województwie duża i to we wszystkich wyborach w ostatnich latach, w tym tegorocznych prezydenckich.
Bardziej złożona sytuacja jest w przypadku województwa warmińsko-mazurskiego. Wartość indeksu wyborów lokalnych uplasowała ten region na wysokim trzecim miejscu zarówno w odniesieniu do gmin większych, jak i mniejszych. I pewnie mógłby on znaleźć się jeszcze wyżej w rankingu, gdyby nie niższa od średniej frekwencja wyborcza – kandydaci dopisali, gorzej z elektoratem. Kolejny raz potwierdza to wyniki z innych wyborów z ostatnich lat, w których temu województwu przypadła druga najsłabsza frekwencja w Polsce, zaraz za województwem opolskim. W warmińsko-mazurskim mamy więc sytuację odwrotną do podkarpackiego – pomimo wysokiej konkurencyjności wyborów i różnorodności reprezentacji, mieszkańcy słabo korzystają z czynnego prawa wyborczego.
Mamy więc w kraju regiony, w których ludzie nie głosują, bo mają słabą ofertę kandydatów i nie czują się reprezentowani, ale są też województwa, gdzie ludzie angażują się wyborczo, pomimo małego zróżnicowania reprezentacji i małej konkurencyjności, jak Podkarpacie. A może mieszkańcy tego ostatniego regionu angażują się właśnie z tego względu, że mała konkurencyjność wyborów i różnorodność reprezentacji im odpowiada? To teza wymagająca dalszych badań i porównań z innymi źródłami wiedzy o jakości demokracji lokalnej w Polsce.
Lokalny kontekst ma znaczenie
W przypadku poszczególnych gmin warto zastanowić się nad możliwym wpływem lokalnej polityki na stan demokracji lokalnej. Ciekawym przykładem mogą być Katowice, położone w województwie śląskim. Tutejsze większe gminy lokują się poniżej średniej, zajmując piątą pozycję od końca w całym regionalnym zestawieniu indeksu. W stolicy województwa sytuacja wygląda jeszcze gorzej. Wartość indeksu dla Katowic wynosi 52,81, a więc znacznie poniżej średniej dla wszystkich gmin miejskich (59,99) i jest na takiej pozycji we wszystkich aspektach pomiaru.
Na taki wynik mogła się przełożyć sytuacja we władzach tego miasta, które od lat wydają się zdominowane przez to samo środowisko polityczne. Przed wyborami w 2014 roku rządzący miastem od 1998 roku Piotr Uszok zdecydował się odejść na samorządową emeryturę. Wyznaczył jednak swojego następcę – Marcina Krupę. W jego promocję w trakcie kampanii zaangażowano spore środki pochodzące z zasobów miejscowego magistratu, co przełożyło się na zwycięstwo nominata. Od tamtej pory niezachwianie sprawuje rządy w mieście. W obu odbywających się w międzyczasie elekcjach zwyciężał już w pierwszej turze. Czy było to efektem poprawy jakości życia i lepszego dostępu do usług w mieście? To mogą ocenić osoby znające lokalny kontekst. Niewykluczone, że jego rządy są na tyle dobre, że prezydent i jego ludzie nie mają konkurencji. Ale indeks Fundacji Batorego pokazuje, że w rezultacie różnorodność reprezentacji politycznej i społecznej w Radzie Miasta Katowice jest też niska, a dodatkowo mieszkańcy słabo angażują się w udział w wyborach.
Na przeciwległym krańcu mapy Polski mamy miasto, w którym sytuacja jest odwrotna. Chodzi o Gdynię. W ostatnich wyborach samorządowych rządzący od 1998 roku Wojciech Szczurek nie wszedł nawet do drugiej tury. Prezydent miasta została Aleksandra Kosiorek, wywodząca się ze środowiska lokalnych aktywistów miejskich, skupionych w federacji „Gdyński Dialog”. Dla niej i dla wspierających ją działaczy to zwycięstwo było zwieńczeniem kilku lat walki o zmianę władz i naprawę sytuacji w mieście. Kosiorek najpierw wygrała prawybory zorganizowane w środowisku lokalnych aktywistów, a w drugiej turze głosowania wyraźnie pokonała kandydata Koalicji Obywatelskiej przewagą 62,49% głosów.
Czy „Indeks” oddaje tę sytuację w Gdyni? Wygląda, że tak. Z wynikiem 68,87 gmina jest wysoko powyżej średniej dla dużych jednostek. Co prawda, frekwencja nie jest nadzwyczajna, ale pozostałe wymiary indeksu – konkurencyjność i zróżnicowanie reprezentacji – mają się już znacznie lepiej. Ponadto, wyniki Gdyni uplasowały ją powyżej wartości sąsiadującego Gdańska (ogólna wartość indeksu to 60,95) i Sopotu (wartość indeksu poniżej średniej dla miast – 59,55). W obu miastach wybory nie doprowadziły do istotnej zmiany środowiska trzymającego władzę.
Tylko na podstawie obserwacji wskazań indeksu dotyczących miast z przeciwległych krańców mapy, Katowic i Gdyni, widać pewną prawidłowość. Lokalna aktywność obywatelska i działania zwiększające różnorodność oferty politycznej w danej gminie, prowadzone przez dłuższy czas, mogą przyczynić się do zmiany nawet bardzo zastanego układu politycznego, także w organach uchwałodawczych. To z kolei może się przełożyć na jakość życia na co dzień. Nie są to oczywiście jedyne czynniki kształtujące jakość demokracji lokalnej.
Indeks – instrukcja obsługi demokracji?
Jak widać, „Indeks” dostarcza interesujących danych do obserwacji porównawczych. Ale szczególnie ważna wydaje się możliwość identyfikowania gmin, w których demokracja lokalna jest żywsza, co przejawia się w większym zaangażowaniu wyborczym i bardziej zróżnicowanej reprezentacji we władzach lokalnych. Takie przykłady mogą motywować aktywistów do działania, bo pokazują, że wytrwałość czasami się opłaca i kruszy nawet najbardziej skostniałe jednostki samorządu terytorialnego.
I jeszcze krótka ściąga pytań, przydatnych podczas czytania map w „Indeksie”: czy frekwencja w interesującym nas miejscu była wysoka? Z czego to mogło wynikać? Jaka była podaż kandydatów na radnych? Czy we władzach różne grupy mieszkańców, odmienne poglądy i wartości mają swoją reprezentację? W których gminach istotną rolę odegrali wyjątkowo zmobilizowani aktywistki i aktywiści, mimo że są wyraźną mniejszością lokalnej społeczności? Lepiej przyglądać się demokracji lokalnej zawczasu, zanim nadejdą kolejne wybory. Można na tej podstawie sformułować wytyczne działań, które pomogą przygotować przed wyborami grunt pod zmianę polityczną i naprawę lokalnej demokracji, a w rezultacie też jakości życia funkcjonujących w jej ramach mieszkańców.
Źródło: Fundacja im. Stefana Batorego
