Co dało trzeciemu sektorowi 10 lat obowiązywania ustawy o pożytku? Z pewnością więcej pieniędzy, zarówno ze względu na coraz powszechniejsze konkursy ofert, jak również z 1% - choć tu największe środki trafiają do nielicznych. Wyraźnie kuleje za to praktyka konsultowania przez gminy strategii, programów czy uchwał.
Uchwalona w 2003 roku ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest podstawowym dokumentem określającym ramy prawne działania polskich organizacji pozarządowych. Przyjrzyjmy się zmianom, jakie w ciągu 10 lat od wprowadzenia Ustawy zaszły w dwóch najważniejszych, naszym zdaniem, obszarach przez nią regulowanych – relacjach organizacji z administracją publiczną, zwłaszcza szczebla samorządowego oraz mechanizmie przekazywania 1% podatku. Pomogą nam w tym wyniki badań i analiz sektora pozarządowego, prowadzonych systematycznie przez Stowarzyszenie Klon/Jawor.
– Samorząd to dla wielu organizacji najważniejszy partner, który wspiera ich działania nie tylko finansowo, ale też merytorycznie – wyjaśnia Marta Gumkowska, ekspertka Stowarzyszenia Klon/Jawor. – Ważne, że w Ustawie wymienione są konkretne obszary współpracy pozafinansowej (informowanie, konsultowanie, udział organizacji w zespołach doradczo-inicjatywnych). To jednoznacznie wskazuje, że „to są ważne aspekty partnerskich relacji”. Niestety, w wielu gminach to jeszcze nie działa. Z kolei 1% to na pewno szansa nie tylko na dodatkowe środki dla organizacji, ale też na zacieśnienie relacji z obywatelami. Niestety, wcale nie tak łatwo ją wykorzystać.
Programy współpracy powszechne, ale połowa organizacji nic o nich nie wie
Zapisy ustawy dotyczące relacji z administracją samorządową reguluje zarówno współpracę finansową, jak i pozafinansowej, a także m.in. określają tryby i formy zlecania zadań, wprowadzają możliwość składania ofert z własnej inicjatywy organizacji i obowiązek uchwalania rocznych programów współpracy. Z kolei uchwalona na początku 2010 roku nowelizacja Ustawy ma na celu m.in. umocnienie pozycji organizacji jako partnera samorządu, silniejsze zaangażowanie ich w proces decyzyjny na poziomie lokalnym, rozszerzenie form współpracy, a także uelastycznienie już istniejących form.
Ustawa wprowadziła m.in. obowiązek uchwalania rocznych programów współpracy z organizacjami – dokumentów, które regulują te relacje na poziomie gminy, ustalają priorytety współpracy oraz środki przeznaczane na dotacje dla organizacji.
Już sam fakt i sposób uchwalenia programu współpracy jest wskaźnikiem natężenia i jakości współpracy międzysektorowej. Na początku funkcjonowania Ustawy samorządy nie zawsze były świadome obowiązku przygotowania tego dokumentu – w 2004 r. program uchwaliła niewiele ponad połowa gmin. W kolejnym roku odsetek ten wzrósł do ponad 80% i od kilku lat systematycznie rośnie, zbliżając się do progu 90%. Jednak w 2012 roku, podobnie jak 2 lata wcześniej, zaledwie połowa (51%) organizacji stwierdziła, że w ich gminie istnieje program współpracy. To wprawdzie więcej niż w latach 2004-2008 (kiedy odpowiedzi twierdzących udzielało ok. 1/3 organizacji), jednak znacznie mniej niż wynikałoby z danych urzędowych. Porównanie z danymi z Monitoringu współpracy pokazuje, że ogromna część organizacji z gmin, co do których wiemy, że program uchwaliły, stwierdza, że programu takiego w ich gminie nie ma.
Z czego może wynikać tak niska wiedza na temat programów współpracy wśród przedstawicieli organizacji? Z jednej strony wiele samorządów nie informuje szeroko o programie – gdyż jego uchwalenie jest dla nich formalnością i nie przywiązują do tego zbytniej wagi. Z drugiej strony część organizacji nie interesuje się programem – albo nie traktują relacji z samorządem jako kwestii istotnej, albo też nie wierzą, że zapisy programu mogą coś w tych relacjach zmienić.
Wyraźnie wzrasta jednak liczba urzędów, które przygotowują programy we współpracy z organizacjami. Jest to bezpośrednia konsekwencja nowelizacji ustawy: w świetle zapisów z 2010 roku konsultacje programów są obowiązkiem urzędu. W rezultacie blisko 80% urzędów gmin zadeklarowało, że w przygotowaniu programu współpracy na 2012 roku uczestniczyły organizacje, podczas gdy rok wcześniej wskaźnik ten był na poziomie 59%, a w 2005 roku – na poziomie 35% (dane z „Barometru współpracy” prowadzonego przez Stowarzyszenie Klon/Jawor). Ciesząc się z pozytywnych zmian, trzeba jednak podkreślić, że wciąż wskaźniki te nie są zadowalające: nadal ponad 20% programów powstaje bez żadnego udziału organizacji, natomiast w wielu gminach konsultacje są jedynie formalnością i w niewystarczającym stopniu angażują stronę pozarządową. Z badania „Kondycja sektora 2012” wynika, że jedynie 20% organizacji uczestniczyło w konsultacjach programu współpracy lub zgłaszało do niego poprawki.
Tylko 1/3 gmin podejmuje konsultacje z organizacjami
Wedle danych z Monitoringu współpracy, w 2011 roku w około jednej trzeciej gmin konsultowano z organizacjami projekty aktów prawnych lub dokumentów programowych i strategicznych (innych niż programy współpracy). Trzeba od razu zaznaczyć, że konsultacje te miewają bardzo różne formy, zaś część ogranicza się do wywieszania dokumentów na stronie internetowej urzędu lub wysyłania ich do kilku wybranych organizacji. Z kolei wyniki badania sektora pozarządowego z 2012 roku pokazują, że w ciągu dwóch lat poprzedzających badanie, łącznie 30% organizacji uczestniczyło w konsultowaniu jakichś strategii, programów czy uchwał (innych niż programy współpracy) lub zgłaszało do nich poprawki. Gdy uwzględnimy w tych obliczeniach również programy współpracy, to okazuje się, że w konsultacjach udział wzięło 35% organizacji.
Obok konsultacji istotnym wyrazem współpracy partnerskiej może być też bieżące włączanie przedstawicieli organizacji do prac w różnego rodzaju zespołach. Jednak zgodnie z deklaracjami urzędników gminnych, w 2010 roku na posiedzenia organów urzędów zapraszano przedstawicieli organizacji zaledwie w 30% gmin, natomiast specjalne zespoły doradczo-inicjatywne (pomijając komisje konkursowe), w których zasiadają zarówno przedstawiciele urzędu, jak i środowiska pozarządowego, funkcjonowały w 25% gmin.
Deklaracje organizacji potwierdzają niewielkie natężenie tego rodzaju współpracy, ale pokazują też jego systematyczny wzrost: w 2012 roku 31% organizacji zadeklarowało, że formalnie brały udział (w charakterze członków, obserwatorów, zapraszanych gości, ekspertów) w pracach komisji, grup roboczych powoływanych przez samorząd. To tyle samo co dwa lata wcześniej, ale więcej niż w 2008 (25%) i 2006 roku (21%).
Wyraźnie wzrosła liczba gmin organizujących otwarte konkursy ofert
Ustawa wprowadziła przejrzyste zasady dotyczące realizacji zadań publicznych przez organizacje: zlecanie usług poprzedzane jest otwartymi konkursami ofert (choć dopuszczone jest też stosowanie innych trybów w określonych sytuacjach). Przez pierwsze lata obowiązywania ustawy wyraźnie wzrosła nie tylko liczba gmin, w których konkursy takie mają miejsce, ale też wiedza o tych konkursach wśród organizacji. W 2004 roku przedstawiciele zaledwie co trzeciej organizacji (34%) deklarowali, że w ich gminie ogłaszane są publiczne otwarte konkursy ofert lub przetargi na realizację zadań publicznych; w 2006 r. wskaźnik ten był już na poziomie 47%, w 2008 r. – 50%, a w 2010 osiągnął 70%.
Niepodważalny jest wpływ ustawy na zakres współpracy finansowej gmin i organizacji pozarządowych – zarówno jeśli chodzi o częstość takiej współpracy, jak i wielkość przekazywanych środków. Między 2003 a 2011 rokiem łączna kwota przekazywana organizacjom wzrosła realnie (przy uwzględnieniu inflacji) ponad dwukrotnie – z ok. 550 mln do 1,4 mld zł rocznie. Wynika to zarówno ze wzrostu liczby gmin zlecających zadania organizacjom (z 68% w 2003 do 90% w 2011 roku), jak i rosnących kwot przekazywanych przez poszczególne gminy. Zwiększa się nie tylko nominalna wartość środków przekazywanych organizacjom przez samorządy, ale również udział tych środków w całości wydatków bieżących jednostek samorządu terytorialnego, co wskazuje na rosnącą rolę organizacji w realizacji zadań publicznych.
Zachodzące zmiany potwierdza też analiza budżetów organizacji. Z jednej strony, nieco wzrosła liczba organizacji korzystających ze środków samorządowych – w latach 2003 i 2005 korzystało z nich 43-45% organizacji, zaś w latach 2007, 2009, 2011 – około 50%. Wyraźniejsze zmiany widać w zakresie przekazywanych kwot: w 2003 roku kwoty większe niż 10 tys. zł otrzymało od samorządów 16% organizacji, w 2011 roku – już 30%.
1% to finansowy, nie społeczny sukces
W 2012 roku środki z 1% uzyskało blisko 7 tys. organizacji, zaś łączna pozyskana kwota wyniosła ponad 450 mln zł. To znaczące środki, jednak szczegółowa analiza pokazuje, że mechanizm 1% przede wszystkim buduje pozycję kilkudziesięciu największych fundacji, natomiast w znacznie mniejszym stopniu wzmacnia lokalne organizacje. 1% nie spełnił też pokładanych w nim nadziei odnośnie zainteresowania trzecim sektorem: mechanizm miał podnosić świadomość społeczeństwa na temat organizacji i budować z nimi więzi, jednak większość podatników nie pamięta nawet nazwy organizacji, którym przekazali 1%.
Dodatkowo przez wiele osób odpis jednoprocentowy postrzegany jest jako darowizna, co może zniechęcać do dalszej filantropii. Analiza przychodów organizacji pokazuje, że w ostatnich latach maleje liczba organizacji uzyskujących darowizny od osób prywatnych (w 2003 roku uzyskiwało je 41% organizacji, w latach 2005-2009 wskaźnik ten był na poziomie 36-37%, natomiast w 2011 spadł do 28%), co może być związane właśnie z upowszechnieniem 1%.
Przytoczone wyżej liczby pokazują zmiany na poziomie całego sektora pozarządowego. A jak ustawa wpłynęła na relacje z urzędami w Państwa gminach i miastach? Co się zmieniło w ciągu ostatnich 10 lat? Zapraszamy do dyskusji pod artykułem!
Źródło: inf. własna (ngo.pl)
