Jak podchodzą do standardów NGO-sy poza Polską? Co standaryzują i dlaczego? W jaki sposób to przebiega? Warto popatrzeć na przykłady rozwiązań u sąsiadów i w innych krajach, by samemu wybrać model najbardziej dopasowany do naszych realiów i uniknąć błędów innych.
fot. Denis Chan, źr. flickr, lic. CC-BY 2.0
Najczęściej spotykanymi standardami działania organizacji pozarządowych są standardy świadczenia usług, przede wszystkim dlatego, że takich standardów wymaga państwo. Organizacje pozarządowe chcące świadczyć określone usługi (i nierzadko przy tym otrzymywać na to pieniądze publiczne) muszą spełniać standardy określone przez prawo i/lub wspólnie wypracowane przez instytucje publiczne, świadczeniodawców, a czasami także świadczeniobiorców.
Jeden z najbardziej rozbudowanych systemów standaryzacji usług w sferze społecznej funkcjonuje w Niemczech. Podstawowe zasady i standardy świadczenia usług społecznych, niezależnie od typu świadczeniodawcy, regulowane są tam w prawie federalnym (ogólnokrajowym), przede wszystkim w Kodeksie Socjalnym (Sozialgesetzbuch). Kodeks określa standardy świadczenia różnych rodzajów usług oraz kryteria oceny jakości ich świadczenia. Standardy te są dość rozbudowane i obejmują zarówno kwestie ochrony klienta, przede wszystkim jego godności, bezpieczeństwa i samostanowienia, jak też zadania poszczególnych podmiotów świadczących usługi, kategorie i rodzaj świadczonych usług wraz z ogólnym opisem ich zakresu, zasady zawierania umów na ich świadczenie, zasady zarządzania i zapewnienia jakości oraz kryteria dotyczące kwalifikacji osób świadczących usługi.
Zapisy kodeksowe są jeszcze dookreślane w porozumieniach zawieranych pomiędzy rządem federalnym i rządami poszczególnych landów a samorządami lokalnymi, innymi instytucjami zlecającymi usługi oraz świadczeniodawcami, zarówno publicznymi, jak i prywatnymi. Organizacje pozarządowe w negocjowaniu i zawieraniu takich porozumień reprezentowane są przez federacje działające na terenie całych Niemiec. Porozumienia ramowe określają przede wszystkim zobowiązania wzajemne pomiędzy zleceniodawcami a świadczeniodawcami usług. Każda organizacja pozarządowa chcąca świadczyć określone usługi finansowane ze środków publicznych musi spełnić standardy wynikające z prawa oraz zawartych porozumień ramowych – wtedy dopiero może zawrzeć umowę na świadczenie usług z odpowiednią instytucją publiczną, np. samorządem lub kasą chorych. Organizacja musi również zawrzeć umowę z każdą osobą korzystającą ze świadczonych przez nią usług.
Dodatkowo Kodeks Socjalny przewiduje możliwość opracowania standardów dla usług specjalistycznych, wymagających szczegółowego ich określenia przez ekspertów i praktyków. Takie standardy, mające charakter obowiązujących wymogów prawnych opracowywane są przez sieci ekspertów w określonym rodzaju usług, będących przedstawicielami środowisk naukowych, zrzeszeń zawodowych i praktyków. Wypracowane przez sieć standardy, zanim staną się prawnym wymogiem podlegają zatwierdzeniu przez wspólne ciało złożone z przedstawicieli instytucji finansujących, zrzeszeń usługodawców, związków zawodowych, pracodawców, przedstawicieli służb publicznych, a także przedstawicieli organizacji zrzeszających klientów danych usług.
Rozwiązania niemieckie zakładają, że każdy podmiot dopuszczony do korzystania z pieniędzy publicznych musi spełniać jednakowe standardy świadczenia usług, niezależnie od tego, czy jest to podmiot publiczny, społeczny czy rynkowy. Przy czym jedną z istotnych zasad, określoną w prawie federalnym, jest prawo klienta do swobodnego wyboru usługodawcy. Świadczeniodawcy poprzez swoje reprezentacje mają wpływ na szczegółowe warunki świadczenia usług dzięki negocjacyjnym mechanizmom zawierania porozumień ramowych na poziomie kraju i poszczególnych landów.
Zleceniodawcy usług w umowach zastrzegają sobie możliwość kontrolowania standardów i warunków świadczenia usług oraz z reguły dość wysokie kary finansowe za ich nieprzestrzeganie, a także możliwość rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym, jeżeli są to drastyczne lub uporczywe naruszenia standardów. Gwarancją przestrzegania standardów są umowy, wspierane kontrolą ze strony zlecających usługi oraz służb federalnych. Nie ma natomiast żadnego, powszechnie obowiązującego systemu certyfikacji świadczeniodawców1.
Podobne mechanizmy funkcjonują w większości krajów europejskich, przy czym środek ciężkości bywa w nich różnie rozłożony pomiędzy prawem a instrumentami negocjacyjnymi. W najmniejszym chyba stopniu prawo odgrywa rolę w przypadku standaryzacji usług społecznych w Wielkiej Brytanii, tu większy nacisk położony jest na wspólne wypracowanie przez samorządy lokalne, świadczeniodawców oraz organizacje zrzeszające klientów warunków i standardów świadczenia określonych rodzajów usług w formie porozumień, nazywanych compacts2. Przybierają one formę lokalnych partnerstw realizujących przyjęte porozumienia.
Drugi rodzaj standardów rozpowszechniony w organizacjach pozarządowych w Europie i w Stanach Zjednoczonych to różnego rodzaju standardy zarządzania – w szczególności zarządzania jakością. Pozwalają one organizacjom skuteczniej i efektywniej świadczyć usługi, w tym również przestrzegać standardy ich świadczenia. Są także elementem budowania wiarygodności organizacji wobec źródeł finansowania i klientów. Istnieje w tym zakresie pełna dowolność w wyborze standardów, stąd wielość różnych systemów standaryzacji. Najczęściej stosowane są jednak te rozwiązania, które opierają się na certyfikacji, a jednocześnie są powszechnie uznawane przez administrację publiczną. Do takich systemów należą różnego rodzaju odmiany międzynarodowego systemu zarządzania jakością ISO (skrót pochodzi od nazwy istniejącej od niemal 70 lat Międzynarodowej Organizacji Normalizacyjnej, czyli International Organization for Standardization z siedzibą w Genewie). ISO dotyczy generalnie zarządzania organizacjami i ma przede wszystkim zastosowanie w instytucjach publicznych oraz biznesie. Ale niektóre standardy są wykorzystywane również przez organizacje pozarządowe. Do ich specyfiki najbardziej pasują normy dotyczące zarządzania jakością ISO 9001 i 2000 – i to one są najczęściej chyba przez organizacje wdrażane.
W normie ISO 9001 wszystkie wymagania są szczegółowo opisane i uwzględniają 8 podstawowych zasad jakości:
- zorientowanie na klienta,
- przywództwo w organizacji,
- zaangażowanie pracowników,
- podejście procesowe,
- systemowe podejście do zarządzania,
- ciągłe (samo)doskonalenie,
- rzeczowe podejście do podejmowania decyzji,
- wzajemne korzyści w stosunkach z dostawcami.
Po wdrożeniu wymagań systemu ISO 9001, organizacja występuje do wybranej jednostki certyfikującej z wnioskiem o przeprowadzenie audytu certyfikującego (w Polsce akredytację jednostek certyfikujących prowadzi Polski Centrum Akredytacji). Po pozytywnej decyzji jednostki certyfikującej i opracowaniu raport z audytu, dana organizacja otrzymuje certyfikat systemu ISO 9001, który jest ważny przez trzy lata. W tym czasie jednostka certyfikująca przeprowadza w organizacji coroczne audyty kontrolne służące ocenie funkcjonowania systemu3.
Innym – rozpowszechnionym zwłaszcza w krajach anglosaskich – systemem standaryzacji jakości jest TQM (Total Quality Management). System ten jest oparty na wdrażaniu standardów zarządzania organizacją opartych na 8 zasadach wykorzystywanych w normie ISO 9001. W wielu krajach są zorganizowane mechanizmy certyfikacji stosowania TQM lub przyznawania nagród dla podmiotów stosujących to podejście4.
W Wielkiej Brytanii od kilkunastu lat upowszechniany jest system PQASSO (Practical Assurance System for Small Organisations) czyli praktyczny system zapewniania jakości dla małych organizacji. Został on specjalnie opracowany z myślą o organizacjach pozarządowych i obejmuje wszystkie, kluczowe obszary działania:
- planowanie,
- przywództwo (governance),
- zarządzanie organizacją,
- usługi skierowane do klientów,
- pracowniczy i wolontariusze,
- szkolenia i rozwój,
- zarządzanie finansami,
- zarządzanie zasobami ludzkimi,
- prowadzenie działań,
- kierowanie organizacją,
- współpraca i sieciowanie,
- monitorowanie i ocena,
- rezultaty działań.
Skorzystanie z systemu jest odpłatne. Organizacja może także ubiegać się o uzyskanie znaku jakości, który jest potwierdzany przez Charity Commission, a więc ciało, które w Anglii i Walii certyfikuje działalność organizacji charytatywnych5.
Ogólne standardy działania organizacji pozarządowych są albo określanie i egzekwowane przez państwo, albo przez same organizacje. Ciekawym przykładem w tym zakresie jest Anglia i Walia, w których działa wspomniana wcześniej Charity Commission. W Wielkiej Brytanii podstawowe kwestie dotyczące działalności charytatywnej zostały uregulowane w ostatnich kilkunastu latach, a kluczowe znaczenie ma ustawa o dobroczynności z 2011 roku (Charities Act). W oparciu o te regulacje działa obecnie Charity Commission, której początki sięgają 1853 roku. Obok niej funkcjonuje również Charity Tribunal, który rozstrzyga wszystkie sporne kwestie między Charity Commission a organizacjami charytatywnymi.
Podstawową rolą Charity Commission jest rejestrowane organizacji charytatywnych spełniających wymogi ustawowe. Przy czym pojęcie charytatywne jest bardzo szerokie, bliskie polskiemu pojęciu pożytku publicznego. Podstawowe wymogi rejestracji to: działanie na rzecz dobra wspólnego, oferowanie usług dostępnych dla ogółu społeczeństwa, przeznaczanie zysków wyłącznie na działalność statutową lub reinwestycje w rozwój organizacji oraz osiąganie rocznego dochodu w wysokości co najmniej 5 tys. funtów. Zarejestrowane organizacje muszą spełniać obowiązki określone przez prawo, m.in. przesyłać informacje do Charity Commission, publikować roczne sprawozdania, przeprowadzać audyty, itp. Przy czym Komisja opracowuje wytyczne, które opisują w jaki sposób należy w praktyce interpretować wymogi określone prawem. Odnoszą się one przede wszystkim do przejrzystości i jawności działania organizacji.
Komisja ma uprawnienia dotyczące kontroli przestrzegania standardów, a także dość rozległe sankcje, od kar finansowych, poprzez odwołanie władz organizacji, aż do wszczęcia postępowania sądowego. Jest przy tym niezależna od rządu, bo choć jest finansowana ze środków publicznych, to podlega bezpośrednio parlamentowi.
We wspomnianych wytycznych Komisja określiła m.in. katalog tych naruszeń standardów działania, które mają poważnych charakter i bezwzględnie wymagają jej interwencji:
- poważna strata finansowa organizacji,
- poważna krzywda wyrządzona beneficjentom, a w szczególności beneficjentom nie będącym w stanie się obronić,
- zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, w szczególności terroryzm,
- działalność kryminalna lub nielegalna w ramach organizacji lub przy jej udziale,
- wykorzystywanie organizacji jako przykrywki dla celów nielegalnych lub niewłaściwych,
- świadome wykorzystanie organizacji do uzyskiwania korzyści prywatnych,
- poważne wątpliwości dotyczące niezależności działania organizacji,
- problemy mogące poważnie naruszyć reputację środowiska organizacji charytatywnych,
- kwestie mogące podważyć zaufanie do organizacji pozarządowych lub samej Komisji jako regulatora.
Komisja pomaga także wypracowywać wspólnie z organizacjami i promuje dodatkowe standardy działania, na przykład standardy organizacji sieciowych czy też standardy świadczenia usług, na przykład w zakresie edukacji czy budownictwa socjalnego6. Podobne rozwiązania stosowane są w innych krajach, na przykład Polsce, Czechach czy Bułgarii, z tym, że nie ma tam tak niezależnych struktur weryfikujących przestrzeganie standardów, jak w Wielkiej Brytanii – rolę tę biorą na siebie jednostki administracji publicznej.
W wielu krajach podstawowe standardy działania organizacji pozarządowych określone są prawnie. Dotyczą one najczęściej:
- przejrzystości i jawności działania, zarówno w sferze merytorycznej, jak i finansowej,
- niedzielenia zysku pomiędzy członków, właścicieli i przeznaczania go na cele statutowe,
- regulowania należności, w szczególności wobec państwa,
- działania w interesie beneficjentów,
- przestrzegania praw pracowniczych.
W niektórych krajach, na przykład w Niemczech czy w Stanach Zjednoczonych, kontrolowaniem przestrzegania przez organizacje standardów określonych prawem zajmują się urzędy skarbowe. To do nich organizacje składają sprawozdania, one przeprowadzają kontrole i nakładają sankcje na organizacje. W Stanach Zjednoczonych w prawie podatkowym istnieje rozbudowany system kodów podatkowych nadawanych przez państwo różnym rodzajom podmiotów działających w obrocie prawnym. Wśród nich jest sekcja 501 (c) (3), która obejmuje kilkanaście kodów podatkowych odpowiadających różnych typom organizacji non-profit. Każdy kod wiąże się, obok spełniania ogólnych wymogów, z koniecznością spełniania specyficznych standardów, związanych z danym typem organizacji.
Organizacje pozarządowe występują o nadanie kodu do służb skarbowych, dzięki czemu one same oraz ich darczyńcy zyskują różne uprawnienia (w tym zwolnienia podatkowe). Kody podatkowe nadaje administracja skarbowa i ona także kontroluje spełnianie standardów z nimi związanych. Standardy ogólne, obok kwestii, o których mowa była powyżej, dotyczą dodatkowo nieangażowania się organizacji w działalność religijną i polityczną.
Wiele organizacji przyjmuje także własne standardy działania. Najczęściej dotyczą one wartości i ogólnych zasad, które przestrzegają organizacje prowadząc działalność. Tego typu standardy opracowywane są z reguły przez organizacje sieciowe lub różnego rodzaju organizacje wspierające działalność trzeciego sektora. Masowo takie standardy i kodeksy tworzone są w Stanach Zjednoczonych, w szczególności wśród organizacji grantodawczych. Mają one ułatwiać darczyńcom podejmowanie decyzji o przekazaniu środków na działalność organizacji. Przykładem mogą być standardy opracowane przez National Charities Information Bureau (Standards in Philanthropy)7 czy też Better Business Bureau (Standards for Charity Accountability8). Podobne próby podejmowane są także w Europie, a przykładem mogą być standardy zalecane przez Czeskie Forum Darczyńców (Czech Donors Forum)9.
W Europie tego typu kodeksy czy standardy etyczne występują o wiele rzadziej niż w Stanach Zjednoczonych i o wiele mniej organizacji deklaruje ich przestrzeganie. Wynika to przede wszystkim ze zróżnicowania samych organizacji i warunków ich działania w poszczególnych krajach europejskich, a także o wiele większego niż Stanach Zjednoczonych znaczenia prawa i administracji publicznej w regulowaniu działalności organizacji. Jednym z przykładów określenia standardów w wymiarze europejskim są opracowane kilkanaście lat temu przez Europejskie Centrum Fundacji (European Foundation Centre) standardy dotyczące działania fundacji. Zostały one sformułowane w postaci dobrych praktyk zalecanych jako forma samoregulacji fundacji (EFC Principles of Good Practice: A Self-Regulatory Tool for Foundations). Uwzględniają one 4 standardy fundamentalne:
- niezależne przywództwo: fundacja ma określone, niezależne ciało podejmujące decyzje, które działa etycznie i które zostało powołane zgodnie z ustalonymi zasadami i procedurami,
- zrównoważone, racjonalne zarządzanie zasobami fundacji dla dobra wspólnego,
- przejrzystość działania oraz jego efektów,
- odpowiedzialność w działaniu, myślenie o interesariuszach, dzielenie się wiedzą i doświadczeniem.
Centrum promuje stosowanie tych standardów przez fundacje działające w Europie, nie ma jednak instrumentów do weryfikacji ich przestrzegania10.
Przykładem organizacji sieciowych przywiązujących znaczenie do standardów może być natomiast sieć InterAction skupiająca ponad 180 amerykańskich organizacji pozarządowych, które niosą tzw. pomoc rozwojową. Każda organizacja członkowska jest zobowiązana do przestrzegania standardów dotyczących prowadzonych działań (InterAction's PVO Standards). Standardy obejmują m.in.:
- przywództwo (governance),
- przejrzystość i zgodność działań z przyjętą przez organizację misją i zasadami,
- finansowanie, w tym także pozyskiwanie funduszy,
- zarządzanie, w tym także zasobami ludzkimi,
- działalność programową, podzieloną na różne formy wsparcia,
- rzecznictwo interesów (public policy).
Uwzględniają również, niezależnie od rodzajów prowadzonej działalności, promowanie przez organizacje członkowskie równości szans, różnorodności, czy też praw osób wykluczonych społecznie. Każda organizacja zobowiązana jest co roku składać pisemny raport informujący o przestrzeganiu tych standardów11.
Na tym tle ciekawym rozwiązaniem jest system zewnętrznej certyfikacji etycznej organizacji pozarządowych stosowany od kilku lat w Hiszpanii. Jest oferowany organizacjom pozarządowym przez Hiszpańskie Stowarzyszenie Normalizacji i Certyfikacji (AENOR), prywatną organizację pozarządową. System opiera się na kilku podstawowych zasadach. Są to m.in.:
- poszanowanie godności człowieka i obrona praw jednostki,
- solidarność społeczna.
- budowanie zaufania, otwartość, współpraca,
- legalność działania, przejrzystość, efektywność, profesjonalizm, ciągłe doskonalenie, zaangażowanie, decentralizacja podejmowania decyzji13.
Z tego krótkiego przeglądu głównych zagranicznych tendencji w zakresie standaryzacji działalności organizacji pozarządowych widać wyraźnie, że najczęściej stosowane są różnego rodzaju mechanizmy standaryzacji świadczonych usług, najczęściej zresztą wymuszane i współkształtowane przez państwo, tak jak ma to miejsce w przypadku Niemiec. Generalnie nie ma jednak uniwersalnych, powszechnie na świecie obowiązujących rozwiązań w zakresie standardów działania organizacji pozarządowych.
W Polsce, od momentu wejścia w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, państwo wdraża elementy rozwiązań brytyjskich i niemieckich, choć oczywiście daleko nam jeszcze do tego poziomu, jaki jest w Anglii czy w Niemczech. Równolegle różne środowiska organizacji pozarządowych podejmują działania służące wypracowaniu i wdrażaniu standardów jakości na wzór rozwiązań brytyjskich czy kodeksów etycznych, takich jakie rozpowszechnione są w Stanach Zjednoczonych. Ale przyznać trzeba, że to na razie wciąż ograniczone i eksperymentalne działania.
Każde z omówionych podejść do kwestii standaryzacji działań organizacji pozarządowych ma z pewnością swoje zalety i wady, ale warto się im przyglądać, bo mogą stanowić inspirację do wprowadzania nowych rozwiązań, bardziej adekwatnych do potrzeb i możliwości organizacji. Widać także wyraźnie, że niezależnie od sposobu podejścia do kwestii standaryzacji, największym wyzwaniem jest nie tyle sformułowanie samych standardów, ile ich przestrzeganie w praktyce.
Tomasz Schimanek
2 więcej: www.compactvoice.org.uk
3 więcej informacji: www.iso.org.pl/iso-9001
4 więcej: http://asq.org/learn-about-quality/total-quality-management/overview/overview.html
5 więcej: www.ncvo.org.uk/practical-support/pqasso
6 więcej: www.charitycommission.gov.uk
7 więcej: http://greatnonprofits.org/org/national-charities-information-bureau
8 więcej: www.bbb.org
9 więcej: www.donorsforum.cz
10 więcej: www.efc.be
11 więcej: www.interaction.org
12 polski tekst Kodeksu: www.pck.org.pl/pliki/katastrofy/Code_of_Conduct.pdf
13 więcej: www.aenor.es
Źródło: FISE
