Publicystyka - ngo.pl

– Chcieliśmy sprawdzić, jak tworzone są projekty ustaw, szczególnie jak ocenia się skutki wprowadzanych regulacji i jak prowadzone są konsultację publiczne – mówił podczas prezentacji Grzegorz Makowski, dyrektor Programu Odpowiedzialne Państwo Fundacji im. Stefana Batorego, jeden z autorów raportu. – Na proces legislacyjny patrzyliśmy z perspektywy przeciętnego obywatela, który chce zobaczyć, jak wygląda podejmowanie decyzji.

Badacze (oprócz Grzegorza Makowskiego są to: Grażyna Kopińska – ekspertka w Programie Odpowiedzialne Państwo, Piotr Waglowski – prawnik i publicysta, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet oraz Marcin Wiszowaty – adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego) przyglądali się szczególnie w jaki sposób opisywano problem, na który ma odpowiedzieć zgłaszany projekt ustawy, jego skutki i przyczyny (analiza), jak opisywano podstawowe ramy dotyczące przygotowania wprowadzenia projektu w życie (technologia, plan wdrożenia), ocenie podstawowych obszarów oddziaływania projektu, analizie ryzyk i konsekwencji dla określonych podmiotów (implementacja) oraz w jaki sposób uzgadniano projekt z interesariuszami (konsultacje). Po analizie uznali, że jakość procesu tworzenia prawa jest niezadowalająca.

– Najbardziej kuleje technologia przygotowywania aktów prawnych – mówił Makowski.

– Ustaliliśmy, że spośród 110 projektów umieszczonych w 2012 roku na platformie internetowej Rządowego Centrum Legislacji w wypadku prawie jednej czwartej z nich nie przedstawiono opisu problemu, który uzasadniałby interwencję legislacyjną – przytaczał dane Piotr Waglowski (dotyczy to np. jednej z nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego). Wobec 43% projektów badacze mieli zastrzeżenia do istniejących opisów. Jeśli nie wskazano problemu, to także nie analizowano przyczyn jego występowania. Ponad 70% projektów ustaw nie zawiera analizy ryzyka wprowadzenia regulacji. Połowa nie ma zapisanych celów, trzy czwarte – określonych mierzalnych ilościowych wskaźników ich osiągnięcia, a w większości nie wskazano ram czasowych realizacji. Czasem celem regulacji jest wprowadzenie unijnej dyrektywy, a argumentem zatym przemawiającym – uniknięcie unijnych kar. W przypadku implementacji dyrektyw unijnych do prawa polskiego praktycznie w ogóle nie analizuje się, jaki będzie wpływ tych regulacji na sytuację w Polsce.

– A dyrektywy to przecież tylko ramy. Ocena skutków regulacji mogłaby pomóc w wypracowaniu polskiego stanowiska – mówił Waglowski, który zwrócił także uwagę na konieczność uporządkowania stron rządowych w internecie, zwiększenie dostępności danych, oraz konieczność udostępniania dokumentów w formatach dostępnych niewidomym.

Lepiej wypadła ocena procesów prowadzenia konsultacji publicznych.

– Zauważamy zmiany na lepsze – oceniła Grażyna Kopińska. – Jedynie 3 na 110 projektów nie zostały poddane konsultacjom. W zasadzie wszyscy, którzy są zainteresowani mogą się wypowiedzieć. Ale ciągle jeszcze wiele jest do zrobienia.

Pośród spraw do poprawienia jest na przykład etap prac nad projektem, na którym przeprowadza się konsultacje. W 77% przypadków konsultacje ogłasza się, gdy jest już projekt aktu prawnego. Tymczasem im wcześniej włączy się głos partnerów społecznych w proces legislacyjny, tym lepiej dla efektu końcowego. Póki co jednak jedynie 4% ustaw było konsultowanych na poziomie samej idei, zanim przystąpiono do prac nad regulacjami, a w 16% konsultowano projekt założeń do ustawy.

– To jest dobra tendencja, pod warunkiem jednak, że konsultowany będzie także sam projekt ustawy, zwłaszcza, gdy w trakcie prac wprowadzono do niego zasadnicze zmiany – mówiła Kopińska. Zwracała także uwagę, że powinny zostać poprawione techniki prowadzenia konsultacji (obecnie są to najprostsze metody, czyli udostępnienie dokumentu na BIP-ie i na RCL-u oraz zaproszenie do wyrażania opinii), powinien być jasno określany cel konsultacji (w ponad 90% przypadków proszono jedynie o przesyłanie uwag, bez wskazywania na jakie pytania należałoby odpowiedzieć), czas na konsultacje powinien być zdecydowanie dłuższy niż 14 dni, a uczestnicy konsultacji powinni otrzymywać informację zwrotną (w 70% przypadków badacze nie znaleźli dokumentów, które by świadczyły o przekazaniu takiej informacji; a w trakcie wywiadów otrzymali informację, że np. Ministerstwo Zdrowia i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej z zasady nie udziela odpowiedzi).

– Dobrym wyjściem są zestawienia zbiorcze wszystkich nadesłanych uwag, pod warunkiem jednak, że są publikowane niezwłocznie i że zawierają rzeczywiste, merytoryczne odniesienie się do uwag – zauważyła Grażyna Kopińska.

Wśród rekomendacji zawartych w raporcie znalazły się także:

• ujednolicenie praktyki prowadzenia prac legislacyjnych we wszystkich ministerstwach;
• zalecenie, aby nigdy nie przechodzić do porządku dziennego nad zastrzeżeniami Rządowego Centrum Legislacji lub innej instytucji co do możliwości niekonstytucyjności zaproponowanych rozwiązań (a takie przypadki nie są odosobnione);
• ograniczenie do niezbędnego minimum stosowanie trybu szczególnego, pozwalającego skracać terminy lub rezygnować z niektórych etapów procesu legislacyjnego;
• przywrócenie obowiązku prowadzenia tzw. metryczki projektu, w której odnotowuje się każdą zmianę w projekcie i osobę za nią odpowiedzialną (decydującą o kształcie wprowadzanej zmiany);
• wzmocnienie merytoryczne departamentów analitycznych w resortach;
• stałe szkolenie urzędników ministerialnych opracowujących oceny skutków regulacji i uzasadnienia oraz prowadzących proces konsultacji publicznych;
• upowszechnienie platformy e-konsultacji (konsultacje.gov.pl);
• poświęcenia większej uwagi sposobom analizowania i przedstawiania społecznych (nie tylko ekonomicznych) skutków wprowadzanych interwencji prawnych w nowych, opracowywanych właśnie w Ministerstwie Gospodarki, Wytycznych do Oceny Skutków Regulacji;
• wzmocnienie głosu strony społecznej, zwłaszcza mniejszych organizacji lokalnych, w tym należałoby rozważyć tworzenie tematycznych struktur parasolowych, których zadaniem byłoby prowadzenie działalności rzeczniczej na poziomie krajowym. „Wyspecjalizowani pracownicy gromadziliby głosy organizacji członkowskich, opracowywali wspólną opinię i reprezentowali swoich członków na spotkaniach w ministerstwach. Mogłoby to być znacznie tańsze i skuteczniejsze rozwiązanie niż prowadzenie takich działań indywidualnie”.

Zdaniem autorów raportu przedstawione rekomendacje w większości nie wymagają zmian legislacyjnych, jednak uregulowanie procesu legislacyjnego jest konieczne na poziomie ustawowym, zwłaszcza ustanowienie w ustawie obowiązku prowadzenia konsultacji publicznych założeń i projektów ustaw.

Obecni podczas prezentacji przedstawiciele administracji rządowej, chwalili raport i dziękowali badaczom za wykonaną pracę.

– Nie jest to czcze czy dyplomatyczne podziękowanie – zapewniał wiceminister gospodarki Mariusz Haładyj, dodając, że praca Fundacji Batorego i Obywatelskiego Forum Legislacji jest środkiem nacisku i katalizatorem działań, które się później wydarzają w administracji rządowej.

Piotr Gryska, wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji, mówił, że raport może wpłynąć na poprawę praktyki.

– Obraz nie jest zadowalający, ale mam poczucie, że jest lepiej niż by było, gdybyśmy nie podjęli zmian w 2011 i 2013 roku – stwierdził z kolei Maciej Drozd, zastępca dyrektora Departamentu Analiz Strategicznych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (zmiany te, to m.in. programowanie prac rządu, opiniowanie ocen wpływu). I przytoczył dane, z których wynika, że przed 2013 rokiem resorty zgłaszały ponad 300 projektów ustaw rocznie, obecnie jest to mniej, 7% przedłożeń jest odrzucanych m.in. z powodu braku oceny skutków regulacji. Jednak ten „filtr” na poziomie rządu, może mieć efekt uboczny w postaci zwiększonej liczby tzw. projektów poselskich, czyli de facto projektów rządowych, które z różnych przyczyn postanowiono wprowadzić „szybszą”, sejmową ścieżką legislacyjną. Podstawową wadą takiego rozwiązania jest to, że proces legislacyjny w sejmie nie przewiduje np. organizowania konsultacji publicznych (jest jedynie możliwość zorganizowania wysłuchania publicznego – posłowie bardzo rzadko z niej korzystają), ani nie wymaga się oceny skutków regulacji. Ten temat szczególnie poruszył uczestników dyskusji po prezentacji raportu.

– Jak zmienić legislację, aby w projektach poselskich była konieczność oceny skutków regulacji – pytał Tomasz Kulisiewicz.

– Nie mam pomysłu, jak zmienić – odpowiadała Grażyna Kopińska. – Może trzeba lobbować na rzecz zmian w parlamencie. Kilka razy podejmowaliśmy ten temat z przedstawicielami administracji rządowej, ale oni tłumaczą, że rząd nie może narzucać suwerenowi sposobu pracy.