Publicystyka - ngo.pl

Program „Aktywny Maluch 2022–2029” został ogłoszony jako strategiczne narzędzie polityki rodzinnej państwa. Jego głównym celem miało być zwiększenie dostępności opieki instytucjonalnej nad dziećmi do lat trzech, wyrównanie szans rodziców na łączenie życia zawodowego i rodzinnego oraz rozwój nowych miejsc w żłobkach i klubach dziecięcych. W zamyśle miał to być program uniwersalny, otwarty dla wszystkich podmiotów – samorządów, organizacji społecznych i przedsiębiorców – którzy od ponad dekady wspólnie budują system opieki nad najmłodszymi.

Praktyka wdrażania programu pokazuje jednak obraz daleki od tych założeń. W największym stopniu skorzystały gminy, które nie dość, że otrzymały możliwość refinansowania kosztów kilkakrotnie wyższych niż ngo i przedsiębiorcy, to w ostatniej edycji wprowadzono wręcz mechanizm refinansowania miejsc utworzonych w 2023 roku. Sektor niepubliczny – odpowiadający dotąd za ponad 70% miejsc opieki w Polsce – nie miał możliwości skorzystania z tak szerokiego wsparcia. W konsekwencji program nie przyczynia się w wystarczającym stopniu do powstawania nowych miejsc, lecz utrwala przewagę instytucji samorządowych i ogranicza różnorodność oferty, z której mogą korzystać rodzice, a także prowadzi w praktyce do transferu znacznej części środków publicznych do gmin.

Jednocześnie w funkcjonowaniu programu dostrzegalne są poważne problemy natury prawnej. Regulamin wprowadza warunki, których nie przewiduje ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3, naruszając konstytucyjne zasady równości i legalizmu, a także unijne standardy subsydiarności, przejrzystości i jednolitości procedur. Towarzyszy temu brak jasnych i jednolitych zasad realizacji, występujących już od momentu zawarcia umowy, zabezpieczenia jej realizacji aż do końcowego rozliczenia.

Wszystko to sprawia, że program, zamiast stabilizować i rozwijać system opieki, staje się źródłem niepewności i destabilizacji dla całej branży. Niniejszy artykuł pokazuje kluczowe aspekty, w których praktyka odbiega od pierwotnych założeń i jakie konsekwencje ma to dla organizacji, przedsiębiorców oraz – co najważniejsze – dla rodziców i dzieci.

Założeniem ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 było równe traktowanie wszystkich podmiotów – jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych i przedsiębiorców. Jednak w praktyce realizacja programu „Aktywny Maluch 2022–2029” pokazuje zupełnie inny kierunek. Największymi beneficjentami stały się gminy, które uzyskały priorytet w dostępie do środków.

Ostatnia edycja programu wprost przewidziała możliwość refinansowania kosztów miejsc utworzonych w latach poprzednich – ale wyłącznie w placówkach samorządowych. Oznacza to, że środki z nowej perspektywy finansowej Unii Europejskiej (w tym z Krajowego Planu Odbudowy) nie zostały w całości przeznaczone na tworzenie nowych miejsc, lecz w dużej mierze na pokrycie kosztów istniejących żłobków prowadzonych przez gminy. W praktyce utrwaliło to istniejące nierówności, ponieważ placówki prywatne i społeczne nie otrzymały analogicznej możliwości wsparcia bieżących kosztów.

Tymczasem jeszcze rok temu ponad 70% miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w Polsce znajdowało się w rękach podmiotów prywatnych i NGO – wynika to zarówno z danych Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, jak i corocznych raportów NIK oraz sprawozdań z realizacji ustawy. To właśnie te podmioty odpowiadały w największym stopniu za dynamiczny rozwój sektora po 2011 r., kiedy weszła w życie tzw. „ustawa żłobkowa”.

Dane przedstawione w raporcie Najwyższej Izby Kontroli z 2020 r. („Tworzenie i funkcjonowanie instytucji opieki nad dziećmi do lat 3”) wskazują jednoznacznie, że bez wkładu podmiotów niepublicznych nie udałoby się osiągnąć obecnej liczby miejsc opieki. To przedsiębiorcy i organizacje społeczne tworzyli większość nowych placówek, szczególnie w mniejszych gminach, gdzie samorządy nie były w stanie lub nie chciały inwestować w opiekę instytucjonalną.

Preferencyjne traktowanie gmin w ramach obecnego programu sprawia, że NGO i przedsiębiorcy zostali faktycznie wypchnięci z systemu. Nie tylko znaleźli się na dalszym planie w rankingu aplikacji, ale też nie mogą skorzystać z instrumentów analogicznych do tych, które udostępniono samorządom. Różnica ta jest tym bardziej uderzająca, że to właśnie sektor niepubliczny obsługiwał – i nadal obsługuje – większość rodziców.

W konsekwencji środki, które miały służyć zwiększaniu liczby miejsc, w praktyce utrwalają dominację gminnych instytucji, ograniczając równocześnie szanse na rozwój oferty różnorodnych form opieki – żłobków, klubów dziecięcych czy inicjatyw społecznych. Dla rodziców oznacza to mniejszą dostępność usług w regionach, gdzie to właśnie NGO i przedsiębiorcy są głównymi dostawcami opieki.

Wykluczenie organizacji pozarządowych i przedsiębiorców z programu „Aktywny Maluch 2022–2029” ma charakter wielowymiarowy i obejmuje nie tylko dodatkowe zapisy regulaminowe, lecz także konstrukcję całego konkursu i praktykę jego prowadzenia. W konsekwencji równość podmiotów, o której mowa w ustawie o opiece nad dziećmi do lat 3, pozostaje deklaracją, a w praktyce tworzy się system, w którym duża część sektora niepublicznego została pozbawiona realnego dostępu do wsparcia.

Pierwszym i najbardziej widocznym wymiarem jest wykluczenie normatywne. Regulamin konkursu wprowadził przesłanki nieznane ustawie – takie jak powiązania osobowe lub kapitałowe z innym beneficjentem, wobec którego toczy się postępowanie, czy bliżej nieokreślona „ocena wiarygodności”. Tymczasem zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 jedyną podstawą wykluczenia jest wpis do rejestru prowadzonego na podstawie ustawy o finansach publicznych. Każde rozszerzenie tej listy w akcie niższego rzędu stanowi naruszenie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz działania ultra vires przez administrację.

Drugim obszarem jest wykluczenie systemowe, które wynika z samej konstrukcji programu. Ostatnia edycja przewiduje wprost możliwość refinansowania kosztów miejsc już istniejących – ale tylko w placówkach samorządowych. Takie rozwiązanie nie tylko utrwala przewagę gmin, lecz także faktycznie eliminuje NGO i przedsiębiorców z dostępu do istotnej części środków. Należy przypomnieć, że jeszcze w 2023 r. ponad 70% wszystkich miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w Polsce było prowadzonych przez podmioty prywatne i organizacje pozarządowe, co potwierdzają dane MRiPS oraz raporty Najwyższej Izby Kontroli. Preferowanie jednej grupy podmiotów, która odpowiada jedynie za mniejszość miejsc opieki, godzi w zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) i stoi w sprzeczności z art. 73 rozporządzenia 2021/1060/UE, wymagającego przejrzystych i niedyskryminacyjnych zasad wyboru projektów.

Trzecim aspektem jest wykluczenie proceduralne. W praktyce ocena wniosków NGO i przedsiębiorców była znacznie bardziej rygorystyczna, często odrzucano je z powodów czysto formalnych – brak jednego załącznika, drobna nieścisłość w tabeli budżetowej, pomyłka w oznaczeniu kosztu. W wielu przypadkach nie stosowano procedury uzupełnienia braków, mimo że kodeks postępowania administracyjnego (art. 64 § 2 k.p.a.) nakłada taki obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 kwietnia 2023 r., sygn. III SA/Wr 244/22) podkreśla się, że eliminowanie uczestników bez dania im szansy poprawy narusza zasadę zaufania do administracji.

Czwartym wymiarem jest wykluczenie informacyjne. Organizacje pozarządowe i przedsiębiorcy zgłaszali, że informacje publikowane przez instytucje zarządzające były niejednoznaczne i różniły się w zależności od województwa. Brak jednolitej interpretacji kryteriów oceny i wymagań dokumentacyjnych sprawiał, że niektórzy wnioskodawcy działali w warunkach całkowitej niepewności, co samo w sobie stanowi naruszenie zasady przejrzystości finansowania publicznego.

Piątym elementem, często pomijanym w debacie, jest wykluczenie ekonomiczne. Konstrukcja programu zakładała konieczność wniesienia określonego wkładu własnego, którego nie były w stanie zapewnić mniejsze NGO czy przedsiębiorcy działający lokalnie. Samorządy dysponujące własnymi budżetami i majątkiem mogły to zrobić bez większych trudności, co w praktyce oznaczało, że mniejsze podmioty zostały odcięte od wsparcia już na etapie przygotowania wniosku.

Wszystkie te mechanizmy – normatywne, systemowe, proceduralne, informacyjne i ekonomiczne – składają się na spójny obraz programu, w którym równość traktowana jest wybiórczo. NGO i przedsiębiorcy zostali odsunięci nie jednym ruchem, lecz poprzez zestaw barier, które w połączeniu prowadzą do ich faktycznego wykluczenia z dostępu do środków publicznych. To pokazuje, że problem nie polega na jednostkowych błędach w konkursie, ale na całej logice programu, która utrwala przewagę gmin kosztem podmiotów, które dotąd odpowiadały za większość realnych miejsc opieki.

Najważniejszym problemem programu „Aktywny Maluch 2022–2029” jest jego niezgodność z obowiązującym porządkiem prawnym. Regulamin konkursu, zamiast pełnić funkcję technicznego uzupełnienia ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, wprowadził szereg nowych przesłanek i obowiązków, które nie mają podstawy ustawowej. Tymczasem art. 7 Konstytucji RP nakazuje organom państwa działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a art. 2 i art. 32 Konstytucji gwarantują zasadę państwa prawa, ochronę zaufania obywateli oraz równość wszystkich podmiotów wobec prawa. Przyznanie gminom preferencyjnych warunków oraz tworzenie dodatkowych kryteriów wykluczających dla NGO i przedsiębiorców jest naruszeniem tych zasad.

Równie istotne są przepisy unijne. Rozporządzenie 2021/1060/UE (art. 73) wyraźnie zobowiązuje państwa członkowskie do stosowania jednolitych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych procedur wyboru projektów. Tymczasem w programie Maluch brakowało jednolitego wzoru umowy, a poszczególne województwa stosowały własne rozwiązania – różne formy zabezpieczeń, odmienne wymagania wobec beneficjentów, rozbieżne interpretacje kwalifikowalności wydatków. W praktyce oznaczało to, że dostęp do środków publicznych zależał od miejsca złożenia wniosku i lokalnych decyzji urzędników, a nie od jednolitych standardów wynikających z prawa.

Drugim zasadniczym problemem była uznaniowość w praktyce stosowania programu. W poszczególnych województwach stosowano odmienne wzory umów, co prowadziło do zróżnicowania obowiązków i ryzyk nakładanych na beneficjentów. Istotne rozbieżności występowały również w zakresie kwalifikowalności wydatków – koszty uznane w jednym regionie za dopuszczalne, w innym były traktowane jako niekwalifikowalne. Szczególnie problematyczna była kwestia zabezpieczeń: w niektórych województwach wymagano weksli, w innych gwarancji bankowych, a w jeszcze innych poręczeń osób fizycznych. Co istotne, beneficjenci nie mieli wiedzy o tych wymaganiach na etapie aplikowania, co pozbawiało ich elementarnej pewności prawa i narażało na arbitralne decyzje administracji.

W rezultacie program Maluch w obecnym kształcie nie spełnia elementarnych wymogów konstytucyjnych i unijnych dotyczących równości, przejrzystości i przewidywalności. Nie tylko narusza zasady praworządności, ale także utrwala nierówności między gminami a sektorem społecznym i prywatnym.

Choć program „Aktywny Maluch 2022–2029” został ogłoszony jako narzędzie wspierające rodziny w godzeniu życia zawodowego i prywatnego, jego praktyczna realizacja prowadzi do skutków odwrotnych od deklarowanych. Niezgodność programu z przepisami prawa krajowego i europejskiego, a także arbitralność w stosowaniu zasad, przekładają się bezpośrednio na sytuację rodziców i dzieci.

Najważniejszym skutkiem jest utrzymanie nierówności w dostępie do usług opieki. Zgodnie z danymi Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, jeszcze w 2023 r. ponad 70% miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 było prowadzonych przez podmioty niepubliczne – organizacje pozarządowe i przedsiębiorców. Tymczasem konstrukcja programu faworyzuje gminy, umożliwiając im refinansowanie kosztów istniejących miejsc, z wyłączeniem sektora prywatnego i społecznego. W konsekwencji środki nie trafiają do tych podmiotów, które dotychczas odpowiadały za większość realnego rozwoju sieci opieki. Rodzice w wielu gminach, gdzie opieka była oparta głównie na inicjatywach niepublicznych, zostali pozbawieni szansy na powstanie nowych miejsc.

Drugim skutkiem jest ograniczenie różnorodności oferty opiekuńczej. Placówki prowadzone przez NGO i przedsiębiorców charakteryzują się większą elastycznością – oferują nietypowe godziny pracy, mniejsze grupy czy programy edukacyjne dopasowane do lokalnych potrzeb. Uprzywilejowanie instytucji samorządowych oznacza homogenizację rynku, w którym dominować będą duże placówki publiczne. Rodzice tracą możliwość wyboru formy opieki odpowiadającej ich sytuacji życiowej i zawodowej.

Realizacja programu już skutkuje likwidacją wielu placówek prowadzonych przez NGO i przedsiębiorców. Niekontrolowany i nieprzemyślany sposób dystrybucji środków prowadzi do utraty płynności finansowej i upadłości wielu placówek, które istniały na rynku od lat. Nie są w stanie poradzić sobie z konkurencją, która z uwagi na dofinansowanie, może proponować nowe, doposażone wnętrza czy niższe opłaty za pobyt. Z pewnością nie prowadzi to do tworzenia nowych miejsc, tylko swoistej ich "wymiany". 

Nie można też pominąć skutków pośrednich. Arbitralne i niejednolite zasady konkursu zniechęciły wielu potencjalnych beneficjentów z sektora NGO i przedsiębiorców do aplikowania o środki. Oznacza to zmarnowany potencjał rozwoju, który mógłby realnie poprawić sytuację rodzin. Brak jednolitych reguł i przejrzystych procedur sprawia, że zaufanie do instytucji publicznych spada, a rodzice i opiekunowie tracą wiarę w stabilność systemu wsparcia.

W rezultacie, zamiast wzmacniać bezpieczeństwo i komfort rodziców, program w obecnym kształcie prowadzi do dalszego utrwalania barier w dostępie do opieki. Dzieci i ich rodzice stają się ofiarami wadliwego systemu prawnego i administracyjnego, który zamiast wyrównywać szanse – pogłębia nierówności.

Program „Aktywny Maluch 2022–2029” w obecnym kształcie nie realizuje celów, które zostały mu przypisane. Zamiast zwiększać liczbę dostępnych miejsc opieki i wspierać różnorodność podmiotów, utrwala istniejące nierówności i marginalizuje sektor, który dotychczas odpowiadał za większość realnego rozwoju – organizacje pozarządowe i przedsiębiorców. Realizacja programu prowadzi do destabilizacji rynku, który dopiero od kilku lat zaczął się rozwijać.

Analiza wykazała dwa podstawowe źródła problemów. Pierwszym jest niezgodność programu z obowiązującym prawem: z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP), zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), a także z przepisami prawa unijnego, w szczególności art. 73 rozporządzenia 2021/1060/UE, który wymaga przejrzystych i jednolitych zasad wyboru projektów. Drugim problemem jest uznaniowość w praktyce: brak jednolitego wzoru umowy, różnice w kwalifikacji wydatków, dowolnie stosowane formy zabezpieczeń oraz niejednolite procedury w poszczególnych województwach. W efekcie beneficjenci zostali pozbawieni elementarnej pewności prawa, a dostęp do środków publicznych uzależniono od miejsca złożenia wniosku i decyzji urzędników, a nie od obiektywnych kryteriów.

Konsekwencje tych zjawisk ponoszą przede wszystkim rodzice i dzieci – zamiast poszerzenia dostępu do opieki, obserwujemy utrzymywanie kolejek, ograniczony wybór form opieki i homogenizację rynku na korzyść dużych placówek publicznych. Tymczasem to właśnie różnorodność oferty i współpraca wszystkich sektorów – publicznego, społecznego i prywatnego – daje największą szansę na skuteczne wsparcie rodzin.

Dlatego konieczne są korekty systemowe. Program powinien zostać dostosowany do obowiązujących standardów prawa krajowego i europejskiego: usunięcie pozaprawnych kryteriów wykluczających, ujednolicenie umów i zasad kwalifikacji wydatków, zapewnienie przejrzystych i jednolitych reguł dla wszystkich beneficjentów. Równie istotny jest jednak dialog – partnerska rozmowa administracji z organizacjami pozarządowymi i przedsiębiorcami, którzy w praktyce tworzą większość miejsc opieki w Polsce. Tylko otwarta współpraca wszystkich stron może przywrócić zaufanie do programu i sprawić, że „Aktywny Maluch” stanie się realnym wsparciem dla rodziców, a nie źródłem nowych podziałów.