Publicystyka - ngo.pl

Ustawa ooś[1] dotyczy podstawowego prawa obywateli do życia w czystym i zdrowym środowisku. Reguluje procedurę realizacji inwestycji, które negatywnie oddziałują na środowisko, w tym elementy ważne dla dobrostanu człowieka jak woda, powietrze, klimat akustyczny i inne. Już sama nazwa ustawy  – o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – wskazuje, że dotyczy ona każdego z nas.

Nowelizacja miała stanowić odpowiedź polskiego rządu na tzw. uzasadnioną opinię Komisji Europejskiej, którą przedstawiono Polsce w związku z trwającą od 2016 r. przeciwko naszemu krajowi procedurą naruszenia prawa UE. Chodzi o uchybienie przez Polskę art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy EIA[2], czyli przepisów gwarantujących społeczeństwu dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.

Przygotowany przez resort środowiska projekt zmiany ustawy utrzymuje jednak niespójność z prawem UE w kluczowych obszarach – nadawaniu nieostatecznym decyzjom środowiskowym rygoru natychmiastowej wykonalności, a także w zakresie działania specustaw.

Od momentu opublikowania projektu nowelizacji organizacje pozarządowe, w tym Pracownia na rzecz Wszystkich Istot alarmowały, że projekt nie poprawi sytuacji obywateli i przyrody, a wiele zmian jest jedynie przypudrowaniem zgłaszanych od dekady problemów. Niestety, na etapie prac Sejmu całkowicie pominięto stronę społeczną. Projekt nie został poddany wymaganym konsultacjom. Posłowie rządzącej większości nie zgodzili się na wysłuchanie publiczne, nie zaakceptowali także ważnych dla społeczeństwa i ochrony środowiska przyrodniczego poprawek.

Problemy z wadliwością projektu ustawy ooś dostrzegli dopiero senatorowie, którzy zaaprobowali większość poprawek zgłoszonych przez NGO, choć nie obyło się bez zamieszania z pomyłkowym uchwaleniem niekonstytucyjnej poprawki autorstwa Senatora PiS, zakładającej „kaganiec” na organizacje ekologiczne. Przepadły one jednak wszystkie 30 marca br. podczas głosowania w Sejmie.

Jednym z głównych problemów związanych z dostępem do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska jest nagminna praktyka wydawania pozwoleń na budowę na podstawie nieostatecznych decyzji środowiskowych. Generalną zasadą jest, że o pozwolenie na budowę można ubiegać się jedynie na podstawie ostatecznej decyzji środowiskowej. Ale zapis ten można łatwo obejść poprzez nałożenie na decyzję środowiskową klauzuli natychmiastowej wykonalności.

Powoduje to dwie doniosłe konsekwencje – taka decyzja pomimo że nieostateczna, staje się wykonalna i można na jej podstawie ubiegać się o kolejną decyzję, czyli pozwolenie na budowę. Po wtóre, zaskarżenie decyzji środowiskowej z rygorem natychmiastowej wykonalności nie zatrzymuje procesu – w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie zażalenia inwestor nie tylko może otrzymać pozwolenie na budowę, ale i zrealizować inwestycję. Społeczeństwo nie mogło w żaden sposób zatrzymać takich inwestycji, nawet jeżeli łamały prawo i niszczyły przyrodę.

W Polsce na podstawie decyzji z klauzulą natychmiastowej wykonalności buduje się wszystkie rządowe inwestycje, tj. przekop Mierzei Wiślanej czy budowa drogi S7 pod Krakowem, gdzie zniszczono stanowiska skrajnie zagrożonego chomika europejskiego. Znane są też przypadki, w których taką klauzulę nadawano np. inwestycji narciarskiej czy ścieżce rowerowej.

Zamiast znieść lub zawęzić katalog sytuacji, w której można skorzystać z tej wyjątkowej ścieżki, nowelizacja dopuszcza możliwość zawieszenia wykonania takich decyzji, a więc utrwala szkodliwą praktykę. Nadal więc decyzjom nieostatecznym będzie nadawany rygor natychmiastowej wykonalności, z tą różnicą, że organ może (ale nie musi, bo w nowelizacji nie określono terminu w którym miałby to uczynić oraz nie może tego zrobić także z urzędu, a tylko na wniosek) zawiesić ich wykonanie. Nawet jednak ten zapis jest wybiórczy. Wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej ma skutek zawieszający dla procedury inwestycyjnej jedynie w zakresie, w jakim odnosi się do konkretnych działań objętych tą decyzją – nie wstrzymuje on wydawania pozwolenia w ogóle, a więc pozwala na kontynuowanie innych działań, których skutki dla środowiska mogą być nieodwracalne.

Dodatkowo zmieniona ustawa nie obejmuje wielu decyzji, tj. decyzji o warunkach zabudowy, decyzji lokalizacyjnych wydawanych na podstawie ustaw szczególnych, pozwolenia na budowę obiektu jądrowego. Nadal więc społeczeństwo zostało pozbawione możliwości skutecznej reakcji na najważniejszym, bo najwcześniejszym etapie wydawania zgód i pozwoleń.

Kolejnym kluczowym problemem z dostępem do wymiaru sprawiedliwości jest wydawanie pozwoleń na budowę na podstawie specustaw. Ponownie jak w przypadku rygorów, prawo, które miało służyć jako wyjątek, z biegiem czasu stało się regułą. Mamy specustawę kolejową, przesyłową, a nawet na potrzeby budowy muzeum na Westerplatte. Najstarszym super prawem jest specustawa drogowa, która powstała, aby przyspieszyć i ułatwić budowę dróg na Euro 2012 r., ale po zrealizowaniu konkretnej listy projektów drogowych miała zostać uchylona. Tymczasem dekadę później nadal budujemy drogi na podstawie prawa, które narusza przepisy dyrektywy EIA i jest sprzeczne z Konstytucją RP.

Podstawowym problemem jest sytuacja, w której sądy w Polsce nie mogą uchylić pozwolenia na budowę dla dróg ani stwierdzić ich nieważności, nawet jeżeli decyzje te są wadliwe i bezprawne.

Nadal bowiem w praktyce uniemożliwiono społeczeństwu skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Zastosowano tutaj następujący wybieg – jedynym momentem, w którym sąd mógłby uchylić pozwolenie na budowę drogi byłaby niezgodność tego pozwolenia z decyzją środowiskową bądź uzgodnieniem regionalnej dyrekcji ochrony środowiska (RDOŚ) wydanym w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Problem w tym, że takie uzgodnienie jest 1:1 przepisywane do pozwolenia na budowę, niezgodność nigdy więc nie zaistnieje. To, co jest natomiast kluczowym problemem, czyli wadliwość postanowień RDOŚ, nie zostało rozwiązane w nowelizacji.

Organ do którego trafia odwołanie od takiego uzgodnienia nie jest w stanie rozpatrzyć zarzutów merytorycznie, ponieważ jako organ budowlany nie ma odpowiednich, środowiskowych kompetencji. Zgodnie z nowelizacją inwestycja będzie więc dalej prowadzona, pomimo rażących wad i nieprawidłowości procedury dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko.

Nowelizacja dopuszcza więc sytuacje, w których pozwolenia na budowę obarczone wadami nie mogą być skutecznie zaskarżone i uchylone. Jest to niezgodne z dyrektywą OOŚ oraz ogólnymi zasadami UE dotyczącymi prawa do skutecznego środka odwoławczego.

Dla przykładu negatywnych skutków nowego prawa można posłużyć się planowaną drogą S16 przez Mazury. Droga będzie oddziaływać na szereg obszarów Natura 2000, w tym na najważniejszą ostoję żółwia błotnego w Polsce. Dokumenty inwestora nie diagnozują jednak znaczącego negatywnego oddziaływania i dopuszczają do realizacji wariant najbardziej szkodliwy środowiskowo jako wariant preferowany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, pomimo istnienia mniej szkodliwych alternatyw.

Wybrany do realizacji przebieg inwestycji jest szkodliwy dla populacji żółwia błotnego. Inwestor nie udowodnił, że budowa i eksploatacja nie zniszczy tej bezcennej w skali kraju i Europy populacji. Niewątpliwie to właśnie ten wariant zostanie wybrany do realizacji przez organ ochrony środowiska, ponieważ zgodnie z prawem jest on związany wnioskiem inwestora. Może on także odmówić wydania decyzji środowiskowej, ale po zgodzie RDOŚ na przekop Mierzei Wiślanej jasne jest, że są to organy upolitycznione, kierujące się innymi niż merytorycznymi przesłankami w procesie podejmowania decyzji o inwestycji. Na bazie znowelizowanej ustawy ooś, w której jedyną możliwością uchylenia pozwolenia na budowę jest jego niezgodność z dokumentacją ooś, nie będziemy w stanie zatrzymać tego szkodliwego przedsięwzięcia. Obie decyzje będą bowiem ze sobą zgodne, cóż z tego, że obie wadliwe prawnie.

Takich przykładów można mnożyć. Podczas budowy drogi S7 pod Skarżyskiem-Kamienną drogowcy i wynajęci przez nich „specjaliści”, a także kielecki RDOŚ zapewniali, że droga nie zniszczy jednej z najważniejszych w Polsce populacji chronionego motyla, pomimo dostarczenia przez Pracownię na rzecz Wszystkich Istot niebudzących wątpliwości ekspertyz wskazujących na pewną dewastację środowiska. Pozytywne uzgodnienie RDOŚ umożliwiło drogowcom budowę drogi. Po oddaniu inwestycji do ruchu okazało się (co było do przewidzenia), że populacja cennego motyla została zniszczona, a wystarczyło nieco skorygować przebieg drogi, by pogodzić interesy przyrody i ludzi. Takich przykładów można mnożyć i tak będzie wyglądać przyszłość budowy dróg przez tereny przyrodniczo cenne, w której budowa S16 na Mazurach i przez Biebrzański Parku Narodowy to dopiero początek.

Nowelizacja zostanie teraz podpisana przez Prezydenta i wejdzie w życie po 14 dniach.

[1] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

[2] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko