Publicystyka - ngo.pl

Kontekst

Rząd przygotowuje zmiany w systemie podatkowym. Szuka oszczędności i nowych źródeł zasilania budżetu państwa. System ma być uproszczony i uszczelniony. Ministerstwo Finansów przygotowało, a Rada Ministrów (25 lipca 2003) zatwierdziła propozycje zmiany w ustawach o podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) oraz osób prawnych (CIT). Zaraz po wakacjach zajmie się nimi Parlament, tak żeby zdążyć z ich uchwaleniem w konstytucyjnym terminie umożliwiającym wprowadzenie nowych przepisów od następnego roku. Rząd może jeszcze do 15 września (czyli do czasu drugiego czytania ustaw) złożyć w Sejmie autopoprawki do własnych projektów. Poprawki te, jak spróbuję dowieść, są bezwzględnie konieczne.

Obydwa projekty ustaw zawierają wiele zmian o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania organizacji pozarządowych. Cześć z nich (nieliczna niestety) jest zmianami na lepsze. Cześć będzie jednak działać na ich niekorzyść. Zagrozić wręcz może ich egzystencji.

Wszystko „zaczęło się” od najbardziej radykalnej propozycji byłego Ministra Finansów prof. Grzegorza Kołodki. Sprowadzała się ona do zlikwidowania wszystkich ulg dostępnych dotychczas dla organizacji pozarządowych niejako „w zamian” za tzw. 1% na rzecz organizacji pożytku publicznego. Wydawało się, że ten niedobry pomysł zniknął z Ministerstwa Finansów wraz z jego autorem. Okazuje się jednak, że dzięki „kreatywnej” działalności legislacyjnej MF pomysł ten de facto nadal pozostaje aktualny.

Na liczne zagrożenia związane ze zmianami w ustawach podatkowych kilka tygodni temu po raz pierwszy zwróciło uwagę kilka warszawskich organizacji w otwartym liście do Wicepremiera Hausnera. Pod ich listem podpisało się do dziś kilkaset innych organizacji. List pozostał jak dotąd bez oficjalnej odpowiedzi, choć jak się wydaje odniósł pewien skutek.

Kilka dobrych wiadomości

Rząd odstąpił od pomysłu, żeby przekazywanie darowizn (zarówno od osób prywatnych, jak i przedsiębiorstw) możliwe było wyłącznie na rzecz organizacji pożytku publicznego. Zgodnie z obecnymi propozycjami darowizny takie mogą być przekazywane na rzecz szerszej grupy organizacji, a zatem „na rzecz organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego w sferze zadań publicznych”. Dzięki tej propozycji znika też obecny w obowiązujących przepisach problem braku klarowności w rozróżnieniu, kiedy możliwe jest skorzystanie z 10%, a kiedy 15% dochodu jako dopuszczalnego progu darowizn.

W przypadku przedsiębiorstw proponowany jest jeden – 15-procentowy próg. Innymi słowy przedsiębiorca może obniżyć o 15% dochód będący przedmiotem opodatkowania – przekazując darowizny na rzecz organizacji. To bez wątpienia dobra wiadomość.

Zła i bardzo zła wiadomość

Zła wiadomość to ta, że w przypadku darowizn od osób fizycznych MF proponuje, aby maksymalna kwota odliczana od podstawy opodatkowania wynosiła 350 zł. Innymi słowy zniknąć miałaby dotychczasowa zasada, zgodnie z którą wysokość możliwej do odpisania od podstawy opodatkowania darowizny stanowi odpowiednio 10% lub 15% dochodu. System ten był w Polsce stosowany od dawna i co do zasady (a zatem regulacji procentowej) jest zgodny z zasadniczym kanonem regulacji przyjmowanym w innych krajach. Nie jest on zresztą szczególnie szczodry (np. w USA można odliczyć nawet do 50% dochodu, a na Litwie nawet 100%. W Polsce dotyczy to jedynie darowizn przeznaczanych na Kościoły). Oczywiście można też wskazać kraje, gdzie sytuacja wygląda gorzej np. w Rumunii lub Macedonii darowizny od osób prywatnych w ogóle nie mogą być odliczane od podstawy opodatkowania. Pozostaje wybór: skąd czerpiemy inspiracje dla rozwiązań systemowych w Polsce. Przy tej okazji warto zauważyć, że w ogóle stosunkowo rzadkie jest regulowanie maksymalnej kwoty darowizn. W krajach Europy Środkowo-Wschodniej limit taki wprowadzili jedynie Węgrzy, ale wynosi on 330 dolarów, a zatem w przybliżeniu czterokrotnie więcej niż w propozycjach MF, a nawet ten limit jest powszechnie krytykowany jako zbyt niski. Zdarzają się natomiast limity… minimalnych kwot przeznaczonych na darowizny, które mogą być odliczane od podatku. Na Słowacji jest to równowartość ok. 100 zł, w Czechach ok. 135 zł, a w Wielkiej Brytanii ok. 1500 zł.

Skąd w ogóle pojawił się pomysł MF?

Wyjaśnienia, jakie dotychczas prezentuje Ministerstwo Finansów są moim zdaniem mało przekonujące - na przykład takie, że nie wiadomo, ile pieniędzy trafia do organizacji pozarządowych… a ich ograniczenie pozwoli ustalić tę wielkość (sic!). Jak sadzę jedynym podtekstem dla „ciekawości” MF musi być chyba obawa, że rozmiary filantropii… są zbyt duże. Pomijając już jednak to, po co MF taka wiedza, nie wierzę, że da się ją uzyskać w proponowany sposób. Jak bowiem można, podcinając korzenie filantropii, wiarygodnie określić jakie są jej rozmiary? Mam też powody przypuszczać, że rozmiary filantropii zawsze okażą się dla MF trudne do ustalenia i to z bardzo prostej przyczyny. Z badań, które od kilku lat prowadzi Stowarzyszenie Klon/Jawor wspólnie z SMG/KRC wynika, że ponad 95% spośród tych, którzy przekazują darowizny nie wspomina o nich w zeznaniu podatkowym i nie czerpie zatem z nich żadnych korzyści podatkowych. Tej kwoty na darmo poszukiwać będzie MF. Zapewne zresztą także wśród jego pracowników (i chwała im za to) często zdarzają się przypadki działań filantropijnych nie powiązanych z żadnymi korzyściami podatkowymi. Z badań wynika jednak także, że odliczenia od podstawy opodatkowania są tym częstsze, im większe są kwoty darowizn. Ośmielam się zatem przypuszczać, że wprowadzając próg 350 złotych MF nie zarejestruje mniejszych darowizn, ale niestety skutecznie wyeliminuje nieczęste, ale istotne kwotowo darowizny o większej wartości (kwoty powyżej 400 zł w zeszłym roku przekazało ok. 4% podatników). Mam obawy, że tak naprawdę właśnie o to MF chodzi, a tzw. ustalanie rozmiarów filantropii jest tylko maskaradą.
Na marginesie przypomnę, że Ministerstwo Finansów powodowane swą podejrzliwością całkiem niedawno wprowadziło obowiązek dokumentowania darowizn przelewami na konta bankowe. MF ma też dostęp do naszych PIT-ów i tym samym może kontrolować zasadność darowizn. Czy to za mało instrumentów kontroli i zabezpieczenia?

Jakie skutki przyniosłaby realizacja pomysłów MF?

Po pierwsze chciałem poznać wersję samego MF i w tym celu zapoznałem się z Komunikatem z posiedzenia Rady Ministrów z 25 lipca 2003. Dowiedziałem się z niego, że MF szacuje, iż co prawda budżet państwa „straci” na możliwości odpisów 1% na rzecz organizacji pożytku publicznego ok. 150 milionów złotych (nie znam podstaw tej kalkulacji i wydaje mi się ona przesadzona, szczególnie, że jeszcze nie ma takich organizacji), ale za to „zaoszczędzi” na opisywanym wyżej ogólnym ograniczeniu darowizn mniej więcej tyle samo tj. 140 mln złotych. W istocie zatem MF podtrzymuje pomysł, żeby, tzw. 1% zamienił (w sensie kwotowym) tradycyjne darowizny i z tego punktu widzenia oznacza to powrót do pomysłów ministra Kołodki. W praktyce, jak przypuszczam, budżet państwa na całej operacji jeszcze zarobi. Czy musi akurat na tym? Czy naprawdę tak trudno zobaczyć, że „nie opłaca się” za cenę doraźnego „dopinania” budżetu ograniczanie filantropii i dobrowolnego współuczestnictwa obywateli w finansowaniu wielu ważnych dla dobra publicznego działań?

Kilka lat temu w Wielkiej Brytanii zrobiono symulacje hipotetycznej sytuacji skasowania ulg filantropijnych. Wynikło z niej, że trzeba by ją kompensować podniesieniem ogólnej stopy opodatkowania o… 8%. W Polsce MF chce zaoszczędzić na organizacjach pozarządowych. Być może MF w to nie uwierzy, ale na Węgrzech, gdzie zasada alokacji 1% podatku na rzecz organizacji funkcjonuje od jakiegoś czasu, państwo zdecydowało się utworzyć ze swoich środków tzw. Narodowy Fundusz Obywatelski, wspierający działania obywatelskie, dokładnie równy co do wielkości kwocie, którą obywatele przeznaczają na organizacje pożytku publicznego.

Bardzo zła wiadomość

Co jeszcze znajdujemy w wyliczeniach MF? Otóż szacuje ono, że w Budżecie Państwa pojawi się 317 mln złotych wynikających z ograniczenia ulg przedmiotowych w podatku dochodowym. Tu natrafiamy na naprawdę złą wiadomość. Okazało się bowiem, że MF podtrzymuje pomysł zawężenia możliwości korzystania z ulg w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) wyłącznie do organizacji pożytku publicznego. Nie sposób dojść, dlaczego w przypadku darowizn MF uznało zasadność argumentów przeciwko takiemu zawężeniu, a w przypadku zwolnień z podatku dochodowego nie.

Dlaczego zawężenie takie jest groźne? Przede wszystkim dlatego, że obecnie oznaczałoby zawężenie do zbioru pustego. Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, która definiuje warunki uzyskania statusu pożytku publicznego została uchwalona kilka miesięcy temu, ale o status taki organizacje będą mogły ubiegać się dopiero od początku następnego roku. Do tej chwili zresztą brakuje szczegółowych procedur, w oparciu o które proces ten miałby się odbywać. Uzyskanie tego statusu wymagać będzie od niektórych organizacji zmian wewnętrznych procedur, złożenia wniosku do KRS, a to - jak wiadomo z doświadczenia - wymaga czasu. O status organizacji pożytku publicznego może chcieć ubiegać się nawet kilkadziesiąt tysięcy organizacji i nie wydaje się prawdopodobne, żeby KRS uporał się z tym w krótkim czasie. Myślę, że cały proces rejestracyjny dla tak dużej rzeszy organizacji może trwać nawet kilka lat, zaś wedle obecnych propozycji MF nowe regulacje podatkowe miałyby działać od 1 stycznia 2004. Zatem pierwszy i podstawowy problem polega na tym, że ustawy nie są skoordynowane w czasie.

Kto wie, może za kilka lat, kiedy przekonamy się jak działają mechanizmy funkcjonowania organizacji pożytku publicznego, można będzie w ogóle rozważać proponowane obecnie przez MF rozwiązanie. Na pewno nie teraz. Warto tu przypomnieć, że konsekwencje ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie są oczywiste także dla ustawodawcy, skoro Minister Gospodarki ma w 2005 złożyć w Sejmie sprawozdanie w tej właśnie sprawie. Może zatem poczekajmy trochę. Za okrutną ironię losu trzeba uznać fakt, że tak długo oczekiwana i tworzona (na ogół wbrew MF) ustawa, z którą związane są tak duże nadzieje i która ma sprzyjać rozwojowi inicjatyw obywatelskich miałaby teraz dostarczyć MF brzytwy do ich ograniczania.

A jak wyglądałby sektor organizacji pozarządowych po użyciu tej brzytwy? Na jakiś przynajmniej czas de facto wszystkie organizacje pozarządowe zostałyby objęte podatkiem dochodowym, a mówiąc precyzyjnej (bo podatkowi temu zawsze podlegały) środki, które przeznaczają na realizację celów statutowych nie mogłyby (jak dotychczas) być zwolnione z opodatkowania. Jakie byłyby tego praktyczne konsekwencje?

Wyobraźmy sobie, że z każdego otrzymanego na swoje programy grantu/dotacji organizacja odprowadzić musi zaliczkę na podatek dochodowy. Nawet, jeśli na koniec roku otrzymają jej zwrot, to przez ten czas będą musiały kredytować równe jej wartości wydatki (mówimy o instytucjach, z których ponad 40% ma budżet roczny poniżej 10 tys. złotych). Na koniec roku od wszystkich niewykorzystanych, a uzyskanych w danym roku przychodów zapłacić trzeba by podatek lub (a nie wiadomo czy to nie gorsze) „kombinować” jak „napompować” koszty. Skoro o kosztach mowa, to nie wiadomo, co MF i służby skarbowe zaakceptują jako koszty uzyskania przychodów, bowiem konstrukcja taka (tzn. przychód w powiązaniu z kosztami ich uzyskania) jest ogólnie rzecz biorąc mało adekwatna dla działalności organizacji non-profit. Ze swej istoty stosują inną logikę działania – chyba, że naprawdę MF chce je zamienić w przedsiębiorstwa. Wyobraźmy sobie też, co propozycje MF oznaczają dla tzw. organizacji grantodawczych (głównie fundacji) czyli takich, które wspierają finansowo działalność innych organizacji, instytucji i osób. Mogłyby one przeznaczyć na działalność grantodawczą bez opodatkowania tylko 15% rocznych dochodów. Od pozostałych 85% przekazanych dotacji musiałyby zapłacić podatek (nie jest bowiem jasne czy można potraktować przekazanie dotacji jako koszt uzyskania przychodu). Pozycja organizacji grantodawczych stałaby się, zgodnie z propozycją MF, taka sama jak przedsiębiorstw komercyjnych. Z jedną może różnicą - moglibyśmy na ich rzecz wpłacać i odpisywać od podatku darowizny. Pytanie tylko, po co - skoro i tak, jak się okazuje, organizacje te zapłacić będą musiały od nich podatek.

Jednocześnie w propozycji MF w dalszym ciągu ze zwolnień korzystać będą m.in. liczne parapubliczne instytucje np. programy administrowane przez BGK, dochody NFZ, dochody związków samorządowych, dochody kościelnych osób prawnych, a także dotacje np. takich programów jak SAPARD.

Proponowane przez MF rozwiązanie – twierdzę to z całą odpowiedzialnością - zagrozi finansowym podstawom egzystencji całego sektora pozarządowego.

W tej sytuacji trzeba zadać kilka podstawowych pytań. Kiedy MF odstąpi nareszcie od przekonania, że filantropia jest zagrożeniem dla budżetu państwa? Czy tak trudno zrozumieć, że kalkulacja Dobra Publicznego nie jest tym samym, co kreska rocznego bilansu budżetu państwa i że filantropia i samoorganizacja społeczna wpisuje się po stronie wpływów, a nie wydatków? Kiedy wreszcie MF (nawet jeśli stoją za tym dobre intencje naprawy finansów publicznych i ochrona Dobra Publicznego) przestanie niszczyć tych, których właśnie ze względu na owo dobro powinno chronić i wspomagać? Czy naprawdę mamy w Polsce za dużo osób i instytucji, które chcą działać na rzecz dobra wspólnego? Kiedy przestanie mnie obrażać zakładając, że każdą ulgę w systemie podatkowym zamierzam wykorzystać po to, żeby oszukiwać państwo? Mam tego dość i wcale nie chodzi tu o pieniądze. Mam dość państwa, które w stosunku do własnych obywateli stosuje zasadę „domniemania winy”, i które robi wszystko, żebym poniechał współodpowiedzialności za nie. Mam dość. Na serio.

Zamiast zakończenia

Wicepremier Hausner, promotor ustawy o działalności pożytku publicznego, wielokrotnie zapewniał, że nie godzi się na pomysł zastępowania dotychczasowych regulacji i ulg dla organizacji pozarządowych nowymi, adresowanymi do węższej grupy organizacji pożytku publicznego. Fundamentalnym założeniem ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie było pozostawienie „praw nabytych” organizacjom pozarządowym i możliwość skorzystania z dodatkowych przywilejów przez niektóre z nich „w zamian” za sprostanie wysokim standardom organizacji pożytku publicznego.

Ostatni raz potwierdził to na konferencji prasowej poświeconej ustawie o działalności pożytku publicznego. Odnosząc się do proponowanych wtedy pomysłów MF powiedział – „Nie jest zamiarem rządu podejmowanie jakichkolwiek działań, które by cofały to, co zostało uzgodnione i co pogorszyłoby sytuację organizacji pozarządowych”. Panie Premierze, trzymamy Pana za słowo.

Wicepremier Hausner bardzo serio traktuje składane przez siebie publiczne zobowiązania. Zobowiązań tych dotrzymuje. Wiele wskazuje na to, że to na nim obecnie spoczywa główny ciężar harmonizacji licznych strategicznych rządowych przedsięwzięć. Dotychczas dał się poznać jako sojusznik działań organizacji pozarządowych i zwolennik zwiększenia ich roli w życiu publicznym - zarówno jako instytucji realizujących ważne cele społeczne, jaki i partnerów w debatach tym sprawom poświęconych. Mamy prawo oczekiwać i oczekujemy, że spowoduje odstąpienie Rządu, czy mówiąc wprost MF, od opisanych wyżej groźnych propozycji.

Jedyną chyba dobrą stroną tej sytuacji jest to, że te zagrożenia skłonią, jak można mieć nadzieję, do wspólnych i zgodnych działań środowisko samych organizacji pozarządowych. Nie idzie bowiem tym razem o tę czy inną grupę organizacji, ale o cały sektor pozarządowy, którego finansowe podstawy działania zostały poważnie zagrożone. Konieczna jest intensywna praca nad przekonaniem rządu, a w szczególności MF do zmiany stanowiska. Czasu jest niewiele. Do 15 września 2003 możliwa jest autopoprawka rządu w stosunku do skierowanych już do Parlamentu projektów ustaw. To rozwiązanie byłoby najlepsze. Jeśli to się nie uda, do zmiany takiej przekonać trzeba Parlamentarzystów. Realnie rzecz biorąc jest to ostatnia szansa, bowiem bez względu na to, jaki będzie pogląd Prezydenta RP, nie można oczekiwać, żeby z powodu niekorzystnych dla sektora pozarządowego zapisów wstrzymał się od podpisania ustaw, od których zależy konstrukcja przyszłorocznego budżetu państwa.

Kampanię w powyższej sprawie prowadzić z pewnością będzie Forum Inicjatyw Pozarządowych i, jak można mieć nadzieję, także inne organizacje i ich porozumienia, które na ogół nie pozostawały bezczynne w podobnych sytuacjach. Nie zdejmuje to jednak odpowiedzialności z wielu tysięcy innych organizacji. Nikt za nich nie wygra tej batalii i bez ich aktywnego udziału rzecz nie może się chyba powieść. Prawie każda z nich jest w stanie zgodnymi z prawem metodami wyrażać swój sprzeciw wobec opisywanych tu propozycji legislacyjnych. Metod jest bardzo wiele. Warto zacząć od tych najprostszych, takich jak napisanie listu do przedstawicieli rządu lub parlamentarzystów z własnego okręgu wyborczego albo zainteresowanie całą sprawą mediów, które w tej sytuacji mogą okazać się bardzo ważnym sojusznikiem. Jedno jest pewne, cena za bezczynność w tej sytuacji może okazać się bardzo wysoka.