Publicystyka - ngo.pl

Muszę przyznać, że nie spodziewałem się takiego zainteresowania tematem. Liczba komentarzy była, z jednej strony, miłym gestem wobec autora, ale z drugiej strony chyba próbą wyrażenia przekonania, że w sposobie funkcjonowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki trzeba coś zmienić. Tylko nikt nie wie do końca, jak tę zmianę przeprowadzić.

Większość komentarzy, mimo pozytywnego nastawienia, niosła jednak pesymistyczny przekaz: „nic się nie da zmienić”. A może jednak zmiana jest możliwa, zmiana większa niż tylko nazwy priorytetów, programów oraz dokumentów i drobne przypudrowanie całego systemu, na co się zapowiada?

Założenia do nowych programów operacyjnych mają być gotowe do końca tego roku, a więc to ostatnia szansa na zgłaszanie propozycji.

Zanim skupię się na szczegółach, dodam, że nie jestem bezkrytycznym wyznawcą zasady zapłaty za rezultat i sam widzę jej ograniczenia. Nie mam także mocy, aby zmienić i wprowadzić te zasady w życie. Traktuję te propozycje jako element dyskusji i subiektywny glos, który – niepozbawiony osądów, uogólnień – jest moim indywidualnym spojrzeniem na problem i opisuje jedynie pewien element rzeczywistości. Tak jak wspomniałem w pierwszym tekście, zmiany są możliwie jedynie w wyniku szeroko zakrojonej dyskusji.

Ta sprawa wzbudza największe zainteresowanie. W krajach, gdzie funkcjonuje w różnych obszarach płacenie za rezultat, po pierwsze sytuacja organizacji jest inna, po drugie istnieje system, który pozwala na finansowanie działań organizacji do czasu uzyskania wynagrodzenia. Jak można rozwiązać problem istniejący w Polsce? Wyjść jest co najmniej kilka.

1. liczymy na to, że organizacje same wygenerują środki na przetrwanie do osiągniecia rezultatów;
2. organizacja dostaje zaliczkę na początku realizacji projektu, by sfinansować swoje wydatki do osiągnięcia rezultatu;
3. rozwijamy w Polsce system finansowania zwrotnego organizacji np. w formie banku, systemu kredytów lub/i obligacji społecznych.

Ta kwestia jest bardziej skomplikowana, ponieważ wymaga świadomości po stronie osób/instytucji programujących, co naprawdę chcą osiągnąć. Poza tym brak jest dobrego systemu monitoringu rezultatów. Trudności i wyzwania można odszukać zarówno na etapie projektowania wskaźników (sytuacja „przed”) jak i ich ewaluacji (sytuacja „po”).

Co do sytuacji „przed”:

• Zaplanowanie wskaźników wymaga jasnego przekazu, przede wszystkim ze strony polityków, w jakim kierunku ma zmierzać rozwój naszego kraju. Tutaj mamy pewne pozytywne sygnały. Powstała Strategia Polska 2030 oraz finalizowane są prace na strategiami zintegrowanymi.

• Już w obecnym PO KL dla działania 7.2.2 planowane rezultaty zostały w miarę jasno określone (44 ośrodki wsparcia oraz 6000 osób zatrudnionych w podmiotach ES w wyniku wsparcia EFS).

• Można dodać jeszcze kwestię szacowania wskaźników bazowych (tych, do których odnoszona będzie sytuacja, jaką chcemy osiągnąć w wyniku programu). Należałoby w tym celu dokonać dokładnej ewaluacji rezultatów i oddziaływania EFS w obecnym okresie programowania. Aktualnie, w kilku aspektach dotyczących realizacji projektów, zabrakło chyba rzetelnej diagnozy i konsultacji w regionach.

Podsumowując: mamy już pewne doświadczenia i jest na czym się oprzeć – na pewno sytuacja jest dużo lepsza niż w 2006 roku, kiedy planowaliśmy obecną perspektywę.

Natomiast, co do sytuacji „po”, rozwiązań jest kilka. np.:

• Przeprowadza się zewnętrzne badanie, które pokazuje zrealizowanie rezultatu;

• Organizacja składa oświadczenie, że rezultat został zrealizowany (skoro zamiast zaświadczeń maja być oświadczenia, to czemu nie w PO KL?).

• Obowiązuje upublicznianie wniosku i produktów we wspólnej bazie. Dzięki temu powstaje społecznościowy system kontroli rezultatów.

Pierwsze rozwiązanie można by zastosować w przypadku większych projektów (zresztą tak jest już teraz), a drugie – w mniejszych, gdzie nie ma sensu wydawać dodatkowych środków na ewaluację. Natomiast trzecie rozwiązanie jest, jak myślę, dobrym pomysłem dla wszystkich projektów. Istnieje jeszcze pytanie, na jakim etapie ewaluacja powinna być przeprowadzana, ale to spróbujemy przeanalizować na podstawie naszego przykładu.

Samorząd województwa w 2012 roku zidentyfikował, że w jednym z podregionów (np. w radomskim) jest duże długotrwałe bezrobocie i nie ma żadnego działającego ośrodka wsparcia ekonomii społecznej (OWES). W związku z tym postanowił ogłosić konkurs na:

Zgłaszają się organizacje, które oczywiście mają doświadczenie i zaplecze, żeby przeprowadzić projekt odpowiadający na założenia takiego konkursu, działają w tym regonie i znają się na tej „robocie”. Zostanie wybrany tylko jeden projekt do realizacji, więc rywalizacja jest ostra.

Po złożeniu projektów mamy 3 propozycje od 3 różnych podmiotów. Do realizacji wybrany został jeden, który miał największe doświadczenie i napisał najlepszy projekt (kwestia oceny projektów jest także dużym problemem, ale to bardzo rozległy wątek , który zajmę się później). Wygrał projekt Stowarzyszenia „Razem dla ES” realizowany w partnerstwie z podmiotem prywatnym (firma szkoleniowa) oraz jednostką samorządu (OPS w Radomiu).

Rozliczenie ma nastąpić zgodnie z zasadą płacenia za rezultat, po osiągnięciu podstawowych rezultatów projektu zgodnie z wynegocjowana umową:

1. Utworzenie ośrodka wsparcia ekonomii społecznej – oświadczenie;
2. Prowadzenie ośrodka ekonomii społecznej przez 2 lata – raport z prowadzenia ośrodka na koniec projektu;
3. Utworzenie 30 miejsc pracy w sektorze ES przy wsparciu EFS – umowy o pracę;
4. Utrzymanie co najmniej 70% z utworzonych 30 miejsc pracy w sektorze ES przez okres 12 miesięcy) – badania zewnętrzne przeprowadzone 12 miesięcy po zakończeniu wsparcia dla danego uczestnika/czki;

Do tych rezultatów wnioskodawca zaproponował wskaźniki, co było także elementem oceny projekty i sukcesu w porównaniu z innymi projektami. Komisja oceny projektów uznała je za najlepsze (najsensowniejsze). W umowie na realizację projektu przypisano do każdego rezultatu odpowiednią kwotę, czyli powstaje „cennik” rezultatów:

Na początek Stowarzyszenie dostaje zaliczkę – 20% środków, czyli 1 mln zł. Zatrudnia ludzi i bierze się do utworzenia OWES, co zajmuje około 3 miesiące (dostosowanie biura, zainstalowanie sprzętu, rekrutacja i wstępne przeszkolenie kadry). Organizacja działa w tym regionie od pewnego czasu, ma więc już na wstępie potrzebne zasoby; przeprowadza jedynie reorganizację i zatrudnia dwie dodatkowe osoby.

Po 3 miesiącach stowarzyszenie składa oświadczenie o utworzeniu ośrodka i otrzymuje na tej podstawie 200 000 zł, jako zapłatę za pierwszy rezultat. Na utworzenie OWES organizacja wydała 200 000 zł z zaliczki, więc nadal posiada 1 mln na realizację działań. Ten milion wystarcza na realizację projektu bez problemu przez 6 miesięcy, z możliwością pokrycia wszystkich niezbędnych kosztów. W międzyczasie stowarzyszenie uzyskuje kredyt na realizację projektu w ramach finansowania wyprzedzającego na podstawie umowy z Instytucją Pośredniczącą oraz weksla lub innego zabezpieczenia.

Po zakończeniu projektu stowarzyszenie zgłasza się do Instytucji Pośredniczącej, która zleca firmie ewaluacyjnej zbadanie, czy raport pokrywa się z rzeczywistością i czy uczestnicy i uczestniczki projektu utrzymali pracę przez co najmniej 12 miesięcy. Jeśli wskaźniki są zrealizowane, następuje zapłata i spłata kredytu.

Budżet szczegółowy został ustalony na etapie negocjacji i w każdej chwili można przeprowadzić kontrolę wydatków. Na zakończenie projektu stowarzyszenie składa tylko zestawienie wydatków – nie jest konieczne składanie całej dokumentacji finansowej (jest ona do wglądu w siedzibie organizacji).

W tym wariancie realizujemy projekt standardowo, czyli zatrudniamy zespół, dostajemy zaliczkę tak jak obecnie (20%), a potem okresowo składamy wnioski o płatność zgodne z harmonogramem. Różnica polega na tym, że ostatnia transza, tj. ok 20% wartości kontraktu, wypłacana jest po dostarczeniu końcowego raportu ze wskazaniem konkretnych rezultatów, jakie zostały zrealizowane. Instytucja pośrednicząca dokonuje wyliczenia wskaźników rezultatu na podstawie rezultatów zakładanych na początku, rezultatów osiągniętych oraz procentowo w stosunku do tego, co zostało założone nas początku realizacji projektu.

Zatem, w analizowanym przypadku udało się zrealizować więcej niż zakładano i otrzymujemy dodatkowo 513 tys. zł z tytułu wyższego wskaźnika zatrudnienia. Oczywiście możliwa jest także sytuacji odwrotna, kiedy nie osiągniemy zakładanych rezultatów wtedy proporcjonalnie ostania płatność powinna być pomniejszona.

Ten wariant jest najbardziej zaawansowaną metodą wprowadzenia płacenia za rezultat. W tym przypadku realizacja projektu po podpisaniu umowy jest całkowicie na barkach organizacji, która nie dostaje żadnej zaliczki, a zapłatę otrzymuje dopiero po zrealizowaniu rezultatu. W związku z tym organizacja polega w trakcie realizacji projektu całkowicie na własnych środkach lub środkach pożyczonych na realizację projektu, przy czym może uzyskać preferencyjny kredyt, podobnie jak w programie dla wsi i rolnictwa.

Zatem podobnie jak w pierwszym wariancie zaczynamy realizację działań; po utworzeniu ośrodka i złożeniu oświadczenia dostajemy 200 tys. zł za zrealizowanie pierwszego rezultatu; zatrudniamy cały personel i realizujemy projekt ze swoich środków; po zrealizowaniu rezultatów, składamy raport z działania ośrodka oraz drugi z realizacji wskaźników w obszarze zatrudnienia. Po ocenie poszczególnych wskaźników dostajemy pieniądze zgodnie z zakładanym budżetem i spłacamy kredyt.

Składane raporty mają charakter wyłącznie merytoryczny. Nie ma potrzeby negocjować (a później wielokrotnie renegocjować) budżetu – wydatki dostosowywane są do konkretnych potrzeb i mają na celu nie utrzymanie procesu a realizację rezultatu (za który stowarzyszenie otrzyma z góry ustaloną zapłatę). Nie musimy przedstawiać żadnej dokumentacji finansowej, wszystko jest dostępne w siedzibie organizacji dla potencjalnych kontroli, którymi obejmowanych jest losowo 5–10% projektów.

W tym przypadku także dostajemy nagrodę za zrealizowanie dodatkowych rezultatów zgodnie z wyliczeniem powyżej. Nagrodą pomoże nam pokryć koszty kredytu lub inne, związane z dodatkowymi rezultatami, które zrealizowaliśmy.

Każdy z opisanych scenariuszy składa się z poszczególnych elementów (bloków), które można rożnie układać; w tym koszyku z narzędziami mamy na pewno nagrodę/karę, zaliczki, płacenie za rezultat, do tego dochodzi kwestia wsparcia realizacji (kredytów) oraz wzmożonego wsparcia ze strony IP na etapie negocjacji wniosku, gdzie IP musi wykazać się także wiedzą i doświadczeniem merytorycznym w realizacji projektów. Zapewne można ułożyć te klocki jeszcze inaczej, niż to opisałem. Każde rozwiązanie ma też swoje plusy i minusy zarówno dla strony programującej jak i realizatorów poszczególnych projektów.

Ważnym elementem wszystkich trzech wariantów jest możliwość dobierania konkretnych instrumentów do zaplanowanej grupy docelowej. Nie jesteśmy z góry ograniczeni katalogiem działań, jakie trzeba podjąć. Mamy zadanie do zrealizowania a dobrane metody zależą tylko od sytuacji konkretnej osoby, z która pracujemy. Ta cecha zasady PbR jest moim zdaniem najważniejsza.

Zaproponowane rozwiązania przesuwają ryzyko w stronę realizatorów, ale także wymagają wzajemnego zaufania i, powiedziałbym, poważnego traktowania. Obecnie po podpisaniu umowy w zasadzie nikt nic nie ryzykuje, realizując projekt. Nowe zasady będą wymagały odpowiedzialności i profesjonalizacji po obydwu stronach. Może po tylu latach realizacji projektów począwszy od PHARE możemy już w niektórych przypadkach spróbować tak działać?