Publicystyka - ngo.pl

Wniosek Komisji

Wniosek dotyczący dyrektywy opiera się na konwencji Rady Europy; przyjęto w nim to samo kompleksowe podejście obejmujące zapobieganie, ściganie, ochronę pokrzywdzonych i monitorowanie. Ponadto główne elementy wniosku świadczące o jego wartości dodanej to:

• kroki na rzecz dostosowania kar do wagi przestępstwa;
• szersze, bardziej wiążące stosowanie zasady jurysdykcji eksterytorialnej, zobowiązującej państwa członkowskie do ścigania obywateli i rezydentów, którzy dopuścili się przestępstwa handlu ludźmi poza terytorium państwa członkowskiego;
• szerszy zakres przepisów dotyczących niestosowania kar wobec pokrzywdzonych za udział w działalności przestępczej, jeśli zastosowano wobec nich którykolwiek z nielegalnych środków stosowanych przez handlarzy (zgodnie z protokołem z Palermo);
• lepsza pomoc dla pokrzywdzonych, zwłaszcza w zakresie opieki medycznej, a także środki ochronne;
• zapewnienie ochrony w kraju pochodzenia w przypadku powrotu ofiar do tego kraju;
• szczególne środki ochrony dzieci, kobiet i innych bezbronnych grup będących ofiarami handlu ludźmi;
• włączenie do unijnego dorobku prawnego przepisów o podobnej treści, co jest korzystne ze względu na silniejsze zobowiązania, jakie tworzy porządek prawny UE, tj. natychmiastowe wejście w życie i monitorowanie wdrażania.

Uwagi szczegółowe

EKES z zadowoleniem przyjmuje kompleksowe, zintegrowane podejście zawarte w dyrektywie. Jako że handel ludźmi jest nowoczesną formą niewolnictwa i działalnością bardzo zyskowną dla zorganizowanych grup przestępczych, coraz powszechniejszą w Europie (według szacunków Europolu z 2009 r.), podejście UE w tej dziedzinie musi być ukierunkowane na prawa człowieka i mieć charakter kompleksowy oraz skupiać się na stosunkach zewnętrznych, polityce dotyczącej powrotu i reintegracji, sprawach społecznych, włączeniu społecznym, migracji i azylu.

EKES zauważa, że dyrektywa uwzględnia aktualne tendencje w ramach zjawiska handlu ludźmi, w związku z czym definicja tego pojęcia jest zgodna z przyjętymi standardami międzynarodowymi, takimi jak te wymienione w Protokole ONZ o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi, uzupełniającym Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, a także w Konwencji Rady Europy w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi.

Preambuła dyrektywy zawiera jasne zapisy określające, kogo powinno obejmować pojęcie osób szczególnie bezbronnych. Dzieci są bardziej bezbronne i istnieje większe ryzyko, iż padną ofiarą handlu ludźmi, należy więc poświęcić szczególną uwagę tej kategorii ofiar. EKES uważa, że należy w pierwszym rzędzie zabezpieczyć interesy dziecka, zgodnie z Konwencją ONZ o prawach dziecka oraz Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej.

Niemniej ważne jest, by definicja handlu ludźmi uwzględniała wszystkie typy ofiar, zarówno kobiety, jak i mężczyzn, uznając, że także oni mogą być bezbronni.

Wszystkie aspekty tego przestępczego procederu zostały uwzględnione. Definicja handlu ludźmi obejmuje różne kategorie ofiar i różne formy wyzysku, w tym żebractwo i wyzyskiwanie działalności przestępczej, dwie nowe dziedziny wymienione w proponowanej dyrektywie. Definicja obejmuje także handel ludźmi na potrzeby pobrania organów, stanowiący szczególnie poważne naruszenie integralności cielesnej i praw człowieka. EKES zdecydowanie popiera tak szeroką definicję przestępstw handlu ludźmi.

Zdaniem EKES-u państwa członkowskie powinny włączyć rozszerzoną definicję handlu ludźmi (a także szerszą terminologię dotyczącą zwalczania tego procederu) do prawa krajowego, tak aby stworzyć ramy umożliwiające zajęcie się tym złożonym i stale zmieniającym się zjawiskiem w rozmaitych jego formach. Należy na przykład uwzględnić także potencjalne formy tego procederu uprawiane z wykorzystaniem internetu i ogółu technologii informacyjnych.

Dyrektywa stanowi znaczący krok naprzód dzięki ustanowieniu jasnego poziomu kar i sankcji. Dokument ten ma zapewnić harmonizację poziomu sankcji w poszczególnych państwach członkowskich.

Komitet zdaje sobie sprawę z trudności napotkanych podczas opracowywania dyrektywy, jeżeli chodzi o ustanowienie jednolitego maksymalnego poziomu kar. Harmonizacja kar jest jednak ważna, ponieważ między państwami członkowskimi istnieją znaczące różnice: od trzech do dwudziestu lat więzienia za zwykłe przestępstwa oraz od dziesięciu lat do dożywocia za okoliczności obciążające. Mimo różnic między poszczególnymi systemami karnymi i strategiami w tym zakresie, zdaniem EKES-u właściwą odpowiedzią na coraz częstsze przypadki takich przestępstw jest polityka surowych, dotkliwych kar oraz stanowczych oskarżeń.

Na podstawie dostępnych obecnie danych oszacowano, że każdego roku kilkaset tysięcy ludzi stanowiących ofiary handlu napływa do UE lub pada ofiarą handlu wewnętrznego w UE. Ponadto w 2008 r. liczba spraw dotyczących handlu ludźmi wszczętych przez Eurojust wzrosła o ponad 10% w porównaniu z 2007 r. Obecnie handel ludźmi występuje w takiej lub innej formie we wszystkich 27 państwach członkowskich, a liczba takich przestępstw rośnie.

Poziom kar i sankcji stosowanych wobec osób czerpiących zyski z handlu ludźmi powinien odzwierciedlać wagę przestępstwa i zapewniać skuteczne działanie odstraszające. Proponowane kary powinny zatem zostać zaostrzone, ponieważ – zdaniem EKES-u – kara 5 lat więzienia nie jest adekwatna do wagi przestępstwa. Wyższe sankcje lepiej służyłyby celom dyrektywy. Należy odpowiednio dostosować kary związane z okolicznościami obciążającymi. Zwyczaj łagodzenia kar pozbawienia wolności w związku z dobrym sprawowaniem lub w ramach obchodów świąt narodowych itp. nie powinien mieć zastosowania do tego rodzaju przestępstw.

Inną kwestią, którą państwa członkowskie powinny uznać za sprawę najwyższej wagi, jest zapewnienie egzekwowania kar pozbawienia wolności. Ze względu na powagę procederu handlu ludźmi zwyczaj łagodzenia kar pozbawienia wolności i wypuszczania z zakładu karnego przed upływem okresu przewidzianego wyrokiem sądu jest w tym wypadku nie do przyjęcia.

Oprócz kar ustanowionych w dyrektywie państwa członkowskie powinny uwzględnić sankcje w formie zajęcia majątku, co ugodziłoby w ekonomiczne motywy takich działań, a także w formie zakazu opuszczania kraju oraz ograniczenia pewnych praw obywatelskich i politycznych. Dochodzenia w sprawie handlu ludźmi powinny obejmować także dochodzenia finansowe.

EKES podziela pogląd, że ofiary handlu ludźmi są w trudnej sytuacji i powinny być chronione przed powtórną wiktymizacją i dalszymi traumatycznymi przeżyciami podczas postępowania karnego. Muszą także mieć możliwość skutecznego korzystania ze swoich praw oraz uzyskania niezbędnej pomocy i wsparcia.

EKES w pełni zgadza się, że ofiary handlu ludźmi należy chronić przed ściganiem oraz karaniem za czyny przestępcze, które osoby te zmuszone były popełnić, będąc ofiarami handlu ludźmi (np. posługiwanie się fałszywymi dokumentami, prostytucja, nielegalna imigracja itp.). Ochrona ta jest konieczna, by zapobiegać dalszej wiktymizacji i zachęcać ofiary do występowania w roli świadków podczas postępowania karnego. Art. 7 brzmi: „Państwa członkowskie (…) przewidują możliwość nieścigania lub nienakładania kar na ofiary (…)”. EKES zaleca, by słowo „możliwość” zastąpić ostrzejszym terminem, aby nieściganie i niekaranie ofiar stało się regułą, a nie wyjątkiem.

Ofiary handlu ludźmi należy chronić przed powtórną wiktymizacją i dalszymi traumatycznymi przeżyciami podczas postępowania karnego. Dlatego wszystkim ofiarom należy zapewnić możliwość składania zeznań za osłoną lub w osobnym pomieszczeniu, tak by nie doszło do bezpośredniej konfrontacji z handlarzami lub sprawcami przestępstwa, co mogłoby być przyczyną stresu lub strachu.

Zdaniem EKES-u ofiarom handlu ludźmi należy zapewnić bezpłatną pomoc prawną wysokiej jakości, począwszy od chwili, kiedy dana osoba została uznana za ofiarę. Pomoc taka leży także w interesie państwa, ponieważ gwarantuje, że ofiara otrzyma konieczną ochronę tak szybko, jak to możliwe, oraz sprzyja jej dobrowolnemu udziałowi w dochodzeniach i postępowaniach karnych.

EKES uznaje za bardzo istotne, by ponownie przywołać zasadę non-refoulement w celu zagwarantowania, że ofiary nie zostaną odesłane do kraju pochodzenia, jeśli ich życie lub wolność mogą być zagrożone.

EKES uważa, że zasada jurysdykcji eksterytorialnej proponowana w dyrektywie mogłaby doprowadzić do konfliktów podczas wykonywania jurysdykcji w postępowaniach karnych.

Pomoc i wsparcie dla dzieci będących ofiarami handlu ludźmi powinny przede wszystkim polegać na umożliwieniu dzieciom powrotu do rodziny, jeżeli ich rodzina nie była zamieszana w handel ludźmi.

Aby w pełni skutecznie przywrócić ofiary handlu ludźmi społeczeństwu i zapobiec ich ponownemu włączeniu w obieg handlu, należy im zaproponować okres do namysłu, w trakcie którego mogłyby one korzystać – oprócz opieki medycznej – z kształcenia lub szkolenia zawodowego. Okres ten powinien przysługiwać niezależnie od tego, czy ofiara złoży zeznania przeciwko przestępcom i czy dobrowolnie powróci do kraju pochodzenia.

EKES podziela pogląd, że dalsze działania i decyzje dotyczące handlu ludźmi powinny obejmować działania zapobiegawcze, ochronę ofiar i pomoc dla nich oraz ściślejszą współpracę między wszystkimi podmiotami.

Państwa członkowskie powinny wziąć pod uwagę główne przyczyny leżące u źródła handlu ludźmi, takie jak ubóstwo i dysproporcje na świecie w zakresie praworządności. Nierównomierny rozkład dobrobytu, braki w edukacji, dyskryminacja, złe sprawowanie rządów, wysokie wskaźniki bezrobocia, niedostateczny system egzekwowania prawa, konflikty zbrojne i korupcja stwarzają sprzyjające warunki dla handlu ludźmi. Zwalczanie tych zjawisk powinno także doprowadzić do zmniejszenia liczby przypadków handlu ludźmi.

Nawet jeżeli zawarta w dyrektywie definicja osoby prawnej, którą można pociągnąć do odpowiedzialności za przestępstwa związane z handlem ludźmi, nie obejmuje państw ani podmiotów prawa publicznego wykonujących władzę publiczną, istotne jest, by państwa były zobowiązane do podejmowania wszelkich koniecznych starań na rzecz rozpoznania i wykorzenienia uczestnictwa lub współuczestnictwa podmiotów sektora publicznego w tym procederze. Urzędnicy publiczni zamieszani w taką nielegalną lub przestępczą działalność powinni być bez wyjątku ścigani i skazywani.

Państwa członkowskie powinny wziąć pod uwagę fakt, że handel ludźmi podlega także prawu podaży i popytu. W związku z tym należy podjąć kroki na rzecz zmniejszenia popytu, co pomogłoby ograniczyć handel ludźmi. Gdyby państwa członkowskie podjęły odpowiednie kroki mające na celu osłabienie popytu prowadzącego do jakichkolwiek form wykorzystywania oraz przyjęły środki zmniejszające ryzyko, że ludzie będą stawać się ofiarami handlu, byłby to znaczący krok w kierunku ograniczenia występowania tego procederu.

Handel ludźmi jest zarówno kwestią globalną, jak i problemem lokalnym. Zdaniem EKES-u polityka w zakresie egzekwowania prawa i ścigania może być skuteczna tylko pod warunkiem, że będzie istnieć szerokie partnerstwo obejmujące organizacje pozarządowe, stowarzyszenia pracodawców, sektor prywatny, związki zawodowe i władze wszystkich szczebli. Należy stworzyć otoczenie, które będzie wrogie dla handlarzy ludźmi.

Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie muszą podjąć działania obejmujące kampanie informacyjne i kampanie pogłębiające świadomość tych zjawisk, programy badawcze i edukacyjne, a w stosownych przypadkach we współpracy z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego. Celem tych działań ma być zmniejszanie ryzyka, że ludzie, zwłaszcza dzieci, padną ofiarą handlu. Zdaniem EKES-u jednorazowe kampanie nie są wystarczająco skuteczne, dlatego Komitet proponuje, by prowadzić ustawiczną kampanię edukacyjną na szczeblu europejskim.

EKES z zadowoleniem przyjmuje fakt, że dyrektywa uwzględnia współpracę z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego. Jest bardzo istotne, by organizacje te były zaangażowane w każdy etap procesu – od ustalenia ofiar do świadczenia pomocy.

Organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą odgrywać zasadniczą rolę w społecznej reintegracji potencjalnych ofiar i dlatego ich działalność może mieć pośrednie skutki prewencyjne i przyczyniać się do zapobiegania dalszej wiktymizacji i handlowi ludźmi. Państwa członkowskie powinny ściśle współpracować z organizacjami pozarządowymi w zakresie udzielania pomocy ofiarom. Przy współudziale organizacji pozarządowych państwa członkowskie mogłyby wspierać tworzenie infolinii i rozwój innych zasobów informacyjnych dla grup szczególnego zagrożenia, osób, które padły ofiarą handlu ludźmi, oraz dla ich rodzin.

EKES podkreśla, że Komisja Europejska opublikowała ukierunkowane zaproszenie do składania wniosków w ramach programu „Zapobieganie i zwalczanie przestępczości”, będącego częścią programu ogólnego „Bezpieczeństwo i ochrona wolności”. Zaproszenie to ma na celu intensyfikację polityki UE w dziedzinie zwalczania handlu ludźmi i powinno doprowadzić do ulepszenia pozalegislacyjnych środków na rzecz zwalczania handlu ludźmi. W związku z tym priorytety ustanowione na rok 2010 obejmują: zapobieganie, ochronę ofiar, ściganie przestępców oraz prowadzenie dochodzeń, koordynację i mechanizmy współpracy, a także gromadzenie wiarygodnych danych. Na program przeznaczono 4 miliony EUR i przewidziano sfinansowanie 12 projektów. Jest do dobry początek, lecz konieczne jest znaczące wsparcie dla organizacji pozarządowych zwalczających handel ludźmi, do czego powinny też zobowiązać się państwa członkowskie.

EKES uważa, że wprowadzenie w gospodarce samoregulacji (np. kodeksów postępowania), uczciwych praktyk handlowych i zarządzania łańcuchem dostaw mogłoby zagwarantować, że osoby będące przedmiotem handlu nie będą zmuszane do pracy, a tym samym nie będą brały udziału w wytwarzaniu produktów i świadczeniu usług przez dane przedsiębiorstwo. Bardzo pożądanymi sposobami zapobiegania temu zjawisku są także wytyczne dotyczące dobrych praktyk w zakresie zatrudniania pracowników migrujących oraz dwustronna współpraca między krajami wysyłającymi a przyjmującymi w zakresie monitorowania warunków zatrudnienia i pracy takich pracowników.

Jako że środki na rzecz zwalczania handlu ludźmi nie mogą ograniczać się do przyjęcia instrumentów prawnych i należy wdrożyć dodatkowe środki, niemające charakteru legislacyjnego, takie jak zbieranie i przekazywanie danych, współpraca, rozwój partnerstwa i wymiana najlepszych praktyk, EKES pragnie podkreślić, że konieczne jest przyjęcie jednolitego, spójnego podejścia na szczeblu europejskim.

EKES zgadza się z tezą, że brakuje porównywalnych danych dotyczących handlu ludźmi. Dlatego istnieje potrzeba gromadzenia w państwach członkowskich UE wysokiej jakości danych o tym zjawisku oraz zharmonizowania tego procesu, czemu posłuży ustanowienie sprawozdawców krajowych.

Wyznaczanie krajowych organów sprawozdawczych w tej dziedzinie powinno stać się regułą, zaś ich zakres kompetencji powinien zostać ściśle określony. Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie mają prawo wyznaczać krajowe organy sprawozdawcze lub ustanawiać równoważne mechanizmy. Zdaniem EKES-u należy wskazać tylko jeden rodzaj instytucji. Taki organ krajowy w każdym państwie członkowskim powinien zapewniać koordynację realizowanej polityki i działań podejmowanych na szczeblu regionalnym, a także pomiędzy państwami członkowskimi, tak aby uniknąć znacznych rozbieżności w obrębie UE.

Chociaż zwalczanie handlu ludźmi zostało uwzględnione w wielu porozumieniach między Unią Europejską a krajami trzecimi (na przykład w partnerstwie strategicznym między UE a Afryką oraz w Partnerstwie Wschodnim; stanowi też jeden z priorytetów układów o stabilizacji i stowarzyszeniu zawartych między Unią Europejską a Bałkanami Zachodnimi), EKES uważa, że powinno to stać się jednym z priorytetowych zadań tych porozumień. Należy podjąć kroki zmierzające do zawarcia przez UE podobnych porozumień z innymi krajami.

EKES oczekuje konsekwentnych, zadowalających i zdecydowanych działań w wyniku porozumienia osiągniętego między państwami członkowskimi w sprawie wyznaczenia europejskiego koordynatora ds. zwalczania handlu ludźmi na szczeblu UE.

Szacunkowe dane na temat handlu ludźmi na całym świecie

Liczba ofiar handlu ludźmi na świecie oscyluje stale wokół 2,45 mln osób (dane MOP)

• Według MOP są to ostrożne szacunki dotyczące liczby ofiar handlu ludźmi.
• Dane te opierają się na publikacjach oficjalnych źródeł w latach 1995–2004.

Każdego roku 800 tys. osób pada ofiarą transgranicznego handlu ludźmi (dane rządu USA z 2006 roku)

• Liczba ta dotyczy międzynarodowego przepływu ofiar handlu ludźmi, tzn. migrantów uznawanych za przekraczających granicę państwową lub uprawnionych do jej przekroczenia, którzy następnie padają ofiarą handlu ludźmi.

Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji (IOM) udzieliła pomocy 20 tys. ofiar handlu ludźmi od czasu, gdy podjęła się tego zadania ponad dziesięć lat temu.

Liczba ofiar pracy przymusowej, pracy niewolniczej, przymusowej pracy dzieci lub przymuszania do świadczenia usług seksualnych wynosi 12,3 mln osób (dane MOP z 2005 roku)

• Liczba ta odzwierciedla skalę pracy przymusowej na całym świecie.
• Szacuje się, że spośród wspomnianych 12,3 mln osób 2,45 mln to ofiary handlu ludźmi.