Przeglądarka Internet Explorer, której używasz, uniemożliwia skorzystanie z większości funkcji portalu ngo.pl.
Aby mieć dostęp do wszystkich funkcji portalu ngo.pl, zmień przeglądarkę na inną (np. Chrome, Firefox, Safari, Opera, Edge).
Publicystyka
Opinia EKES w sprawie przyszłości usług użyteczności publicznej (lipiec 2006)
Marzena Mendza-Drozd, Stowarzyszenie na rzecz FIP
Usługi użyteczności publicznej stanowią centralny element europejskiego modelu społecznego i odgrywają kluczową rolę we wzmacnianiu spójności społecznej i terytorialnej Unii.
Usługi użyteczności
publicznej, czy to o charakterze gospodarczym, czy
pozagospodarczym, zaspokajają podstawowe potrzeby, budują wśród
obywateli poczucie przynależności do wspólnoty, są obecne w naszym
codziennym życiu, dlatego też stanowią także aspekt tożsamości
kulturowej wszystkich krajów europejskich.
Organizacja usług
użyteczności publicznej różni się w zależności od kraju, regionu i
sektora. Definicja usług użyteczności publicznej może należeć do
władz krajowych, w oparciu o działalność społeczną i obywatelską i
w odniesieniu do niej. Ta różnorodność sytuacji stanowi wyzwanie
dla integracji europejskiej.
Rozróżnienie między
usługami użyteczności publicznej a usługami świadczonymi w ogólnym
interesie gospodarczym
W odróżnieniu od usług
świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, usługi użyteczności
publicznej jako takie nie są wymieniane w traktatach.
Usługi użyteczności
publicznej o charakterze pozagospodarczym nie są regulowane
konkretnymi przepisami wspólnotowymi i nie podlegają zasadom
dotyczącym rynku wewnętrznego, konkurencji i pomocy publicznej.
Niemniej wpisują się w szereg nieodzownych dla społeczeństwa celów
Unii Europejskiej (poszanowanie praw podstawowych, zwiększanie
dobrobytu obywateli, sprawiedliwość społeczna, spójność społeczna
itd.). Wynika z tego zatem, że Unia jest nie tylko zobowiązana do
podnoszenia poziomu i jakości warunków życia na swym obszarze, ale
ma również pewne obowiązki w odniesieniu do instrumentów służących
wdrażaniu praw podstawowych i spójności społecznej, mianowicie
usług użyteczności publicznej. Powinna zatem przynajmniej czuwać
nad tym, by takie usługi były powszechnie dostępne, po rozsądnej
cenie oraz by miały dobrą jakość.
Rozróżnienie między
charakterem gospodarczym a jego brakiem pozostaje nieprecyzyjne i
niepewne. Prawie wszystkie usługi użyteczności publicznej, nawet te
nie nastawione na przynoszenie dochodów lub realizowane na zasadzie
wolontariatu, posiadają określoną wartość ekonomiczną, chociaż nie
muszą podlegać z tego tytułu prawu konkurencji. Ponadto ta sama
usługa może mieć jednocześnie charakter komercyjny i niekomercyjny.
Podobnie usługa może posiadać charakter komercyjny, chociaż rynek
nie jest w stanie jej świadczyć zgodnie z logiką i zasadami
regulującymi usługi użyteczności publicznej.
Prowadzi to zatem do
powstawania niejasności i sprzeczności między konkurencją a
usługami użyteczności publicznej, których charakter gospodarczy lub
też jego brak pozostaje przedmiotem interpretacji i zmian w
orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, w
wyniku czego:
- sytuacja wielu podmiotów świadczących usługi publiczne, zwłaszcza prowadzących działalność społeczną lub w sektorach niekomercyjnych, albo też na szczeblu lokalnym, jest niestabilna,
- usługodawcy narażeni są na ryzyko sankcji ze strony Komisji lub Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości,
- obywatele/konsumenci obawiają się zniknięcia usług publicznych.
Ponadto, wśród samych
instytucji europejskich istnieją dwuznaczności terminologiczne. Dla
Komisji pojęcie usługi użyteczności publicznej obejmuje wszystkie
usługi użyteczności publicznej, niezależnie czy są komercyjne czy
też nie, podczas gdy Parlament Europejski odnosi tę definicję tylko
do usług użyteczności publicznej o charakterze pozagospodarczym.
Komitet wnosi zatem, by poszczególne instytucje podjęły działania
celem znalezienia wspólnego języka.
cd.
Wytyczne na
przyszłość
Należy zadać sobie pytanie,
jakie inicjatywy należy podjąć w Europie, aby osiągnąć wyważoną
kombinację mechanizmów rynkowych i zadań spoczywających na usługach
publicznych. Zainteresowane strony na wszystkich szczeblach –
władze krajowe, regionalne i lokalne, partnerzy społeczni,
organizacje konsumentów i ochrony środowiska, podmioty gospodarki
społecznej oraz organizacje działające na rzecz walki z
wykluczeniem społecznym itd. – mają wraz z prawodawcami i
usługodawcami do odegrania rolę w zapewnianiu funkcjonowania usług
użyteczności publicznej.
Należy zatem zagwarantować,
że na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym regulowania usług
użyteczności publicznej, wspomniani powyżej uczestnicy będą
włączeni we wszystkie etapy prac, to jest w organizowanie,
określanie zasad, nadzorowanie, wdrażanie norm jakości i kontrolę
opłacalności.
W odniesieniu do szczebla
europejskiego, ilekroć dyrektywy sektorowe wywołują skutki
społeczne w odniesieniu do warunków pracy i zatrudnienia,
inicjatywa prawodawcza Komisji Europejskiej musi zostać poprzedzona
przeprowadzeniem sformalizowanego europejskiego dialogu
społecznego. Nie powinno to jednak zwalniać Komisji z obowiązku
przeprowadzania analizy oddziaływania na funkcjonowanie usług
świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym każdego wniosku
mającego na celu zmianę instrumentu sektorowego prawa wspólnotowego
lub ustanowienie nowego instrumentu w dziedzinie usług świadczonych
w ogólnym interesie gospodarczym.
Tworzenie europejskiej
koncepcji usług użyteczności publicznej
Europa, do której aspirują
obywatele, jest wspólną przestrzenią życia, powiązaną z kwestiami
jakości życia, solidarności, zatrudnienia, tworzenia dóbr, które
nie są wyłącznie dobrami materialnymi. Usługi użyteczności
publicznej stanowią niezbędne narzędzie do osiągnięcia tego
celu.
Należy zatem ustanowić na
poziomie Wspólnoty podstawowe zasady, które miałyby zastosowanie do
wszystkich usług użyteczności publicznej i byłyby określone w
jednej dyrektywie ramowej, a w razie potrzeby w poszczególnych
dyrektywach sektorowych.
cd.
Cele usług użyteczności
publicznej
Usługi użyteczności
publicznej powinny:
- gwarantować prawo dostępu każdego mieszkańca do towarów i usług podstawowych (prawo do edukacji, zdrowia, bezpieczeństwa, zatrudnienia, energii, wody, transportu, komunikacji itp.),
- zapewniać spójność gospodarczą, społeczną i kulturową,
- czuwać nad sprawiedliwością i integracją społeczną, tworzyć więzy solidarności, promować ogólny interes wspólnoty,
- stwarzać warunki do zrównoważonego rozwoju.
Definicja interesu
ogólnego
Przede wszystkim należy
stworzyć ramy instytucjonalne jako solidną podstawę celem
osiągnięcia stabilności prawnej w odniesieniu do rozróżnienia
między usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym a
usługami użyteczności publicznej nie posiadającymi charakteru
gospodarczego.
Wobec trudności ze
sprecyzowaniem tego pojęcia w sposób wyczerpujący oraz ryzyka,
jakie niesie ze sobą podejście zbyt restrykcyjne, definicja powinna
skupiać się na szczególnym zadaniu przedmiotowych usług i na
wymogach (obowiązkach z tytułu świadczenia usług publicznych) na
nie nałożonych w celu wywiązania się z niego, które powinny być
precyzyjnie określone.
Rola krajowych władz
publicznych
Zgodnie z zasadą
pomocniczości każde państwo członkowskie powinno posiadać swobodę w
zakresie rozróżnienia między usługami świadczonymi w ogólnym
interesie gospodarczym a usługami użyteczności publicznej nie
posiadającymi charakteru gospodarczego. W przypadku oczywistego
błędu w ocenie, to Komisja powinna być uprawniona do podjęcia
działania.
Bez uszczerbku dla swobody
dokonywania wyboru przez władze krajowe Komitet uważa, że usługi
świadczone w interesie krajowym, regionalnym lub lokalnym powinny
obejmować usługi związane z obowiązkowym systemem szkolnictwa,
ochroną zdrowia i opieką społeczną, działalnością kulturalną,
charytatywną, niezależnie czy będą one miały charakter społeczny
czy też świadczone będą na zasadzie solidarności lub w oparciu o
darowizny, jak również usługi audiowizualne i usługi w zakresie
dostarczania wody i gospodarowania ściekami.
Jeżeli chodzi o inne usługi,
dyrektywa ramowa w sprawie usług użyteczności publicznej oraz
przepisy sektorowe powinny wyraźnie określać zasady i sposoby
regulowania uzupełniające powszechne prawo konkurencji.
Tak określone ramy prawne
powinny zatem gwarantować istnienie usług użyteczności publicznej,
swobodę określania i organizacji dla państw członkowskich lub
samorządów lokalnych, swobodę wyboru metod zarządzania i
finansowania, zasad i granic działania Wspólnoty, oceny wyników,
praw konsumentów i użytkowników oraz minimalnego zakresu zadań i
obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych.
Regulacje
Porównanie różnych systemów
regulacji w państwach członkowskich wykazuje, że żaden model nie
może zostać uznany za wzorcowy, gdyż zawsze jest powiązany z
kontekstem historycznym, instytucjami i tradycjami każdego kraju,
sytuacją w poszczególnych sektorach lub geograficzną oraz rozwojem
technologicznym konkretnego sektora. Chodzi zatem o pogodzenie
poszanowania różnorodności w sposobach regulacji związanych z
kontekstem historycznym, tradycjami i instytucjami oraz rodzajami
usług z precyzyjnymi celami wspólnotowymi oraz ograniczonymi
wspólnymi zasadami, aby otrzymać zróżnicowane wyniki i promować
większą skuteczność na szczeblu transeuropejskim, transgranicznym,
krajowym, regionalnym, gminnym lub lokalnym.
cd.
Ocena
Zmienny charakter usług
użyteczności publicznej, cele im przypisane i ich znaczenie w
realizacji strategii lizbońskiej sprawiają, że koniecznością staje
się przeprowadzanie regularnej oceny nie tylko w przypadku usług
świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym regulowanych na
poziomie wspólnotowym, lecz również usług użyteczności publicznej w
odniesieniu do celów Unii (poszanowanie praw podstawowych,
promowanie dobrobytu obywateli, sprawiedliwość społeczna, spójność
społeczna itp.).
Komitet nie podziela zatem
zdania Komisji, że usługi użyteczności publicznej nie posiadające
gospodarczego charakteru powinny zostać wyłączone z horyzontalnej
oceny wyników w zakresie usług użyteczności publicznej. Ocena taka
powinna służyć zwiększeniu skuteczności usług użyteczności
publicznej i ich dostosowaniu do zmian potrzeb obywateli i
przedsiębiorstw oraz dostarczać władzom publicznym informacje
pozwalające na dokonanie trafnych wyborów.
Komitet zakłada to, że
zobowiązanie podjęte przez Komisję w zakresie włączenia
społeczeństwa obywatelskiego do oceny horyzontalnej wyników usług
użyteczności publicznej, zwłaszcza poprzez wprowadzenie stałego
mechanizmu umożliwiającego monitorowanie opinii obywateli i zmiany
tych opinii nie pozostaje martwym zapisem i w konkretnych kwestiach
prowadzone będą konsultacje ad hoc z zainteresowanymi
stronami.
Taka metoda oceny powinna
uwzględniać nie tylko wyniki czysto gospodarcze, lecz również
oddziaływanie społeczne i wpływ na środowisko, a także zachowanie
interesu ogólnego w dłuższej perspektywie. Użytkownicy, do których
skierowane są usługi użyteczności publicznej o charakterze
gospodarczym i pozagospodarczym będą zatem dysponować środkami
pozwalającymi wyrazić ich potrzeby i aspiracje, zwłaszcza poprzez
uczestnictwo za pośrednictwem swoich przedstawicieli w
opracowywaniu metod oceny i analizy wyników.
Finansowanie
Pewność finansowania w
dłuższej perspektywie w odniesieniu do inwestycji i obowiązków
wynikających z tytułu świadczenia usług publicznych jest
zasadniczym elementem gwarancji powszechnego dostępu na całym
terytorium Unii do wysokiej jakości usług użyteczności publicznej
po przystępnych cenach.
Państwa członkowskie powinny
zatem zapewnić długoterminowe finansowanie inwestycji niezbędnych
do zachowania ciągłości i trwałości usług, jak również odpowiednie
rekompensaty wynikające z obowiązków związanych ze świadczeniem
usług publicznych lub usług powszechnych; zasady wspólnotowe
powinny zaś wspierać, a nie ograniczać takie zabezpieczenia
finansowania.
Państwa członkowskie powinny
mieć szeroki dostęp do różnych metod finansowania zadań i
obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych, takich jak
bezpośrednie rekompensaty z budżetu państwa lub władz regionalnych
i lokalnych, transfery finansowe oparte na solidarności społecznej
lub terytorialnej między sposobami wykorzystania czy też
użytkownikami, wkłady usługodawców i użytkowników, środki z tytułu
podatków, wyłączne prawa itp., łączone instrumenty finansowania
publicznego i prywatnego (partnerstwo publiczno-prywatne), przede
wszystkim w dziedzinie infrastruktury publicznej pozyskującej
dochody ze swojej eksploatacji.
Biorąc pod uwagę ograniczone możliwości finansowania w
niektórych nowych państwach członkowskich, Unia powinna im
udostępnić środki niezbędne do promowania rozwoju efektywnych usług
użyteczności publicznej o charakterze gospodarczym i
pozagospodarczym.
Teksty opublikowane na portalu prezentują wyłącznie poglądy ich Autorów i Autorek i nie należy ich utożsamiać z poglądami redakcji. Podobnie opinie, komentarze wyrażane w publikowanych artykułach nie odzwierciedlają poglądów redakcji i wydawcy, a mają charakter informacyjny.
