Opinia EKES w sprawie przemocy wśród młodzieży na obszarach miejskich [lipiec 2009]

Choć o zjawisku przemocy wśród młodzieży szeroko informują media krajowe, to należy podkreślić, że ogólnie dane statystyczne dotyczące przestępczości nieletnich nie wykazują w Europie znacznego wzrostu, lecz pozostają zasadniczo na stałym poziomie. Celem niniejszej opinii jest naświetlenie omawianej problematyki oraz sformułowanie zaleceń dotyczących przemocy wśród młodzieży.

W trakcie rozwoju historycznego każdy porządek prawny na obszarze Europy ukształtował własny model wymiaru sprawiedliwości dla nieletnich, co wyjaśnia różnorodność modeli normatywnych i rozwiązań stosowanych wobec przemocy nieletnich i młodzieży. W istocie, systemy wymiaru sprawiedliwości dla młodzieży funkcjonujące w państwach członkowskich UE znacznie się różnią, jeśli chodzi o takie aspekty, jak polityka ochrony społecznej, zapobieganie, minimalny wiek odpowiedzialności karnej, procedury, stosowane środki lub kary, dostępne zasoby itd.

Zalecenia zawarte w niniejszej opinii opierają się na dwóch głównych założeniach. Pierwsze z nich to konieczność zapobiegania omawianemu zjawisku. Zachowania będące przejawem przemocy lub zachowania antyspołeczne mają często swe źródło w konfiguracji i strukturze miejskiej, a także w ubożeniu i marginalizacji ludności. Ponadto, choć młodzi ludzie są uczestnikami aktów przemocy w takim kontekście, to są oni również ofiarami otaczającego ich świata. W związku z tym refleksja nad zbiorową przemocą nieletnich i młodzieży oraz nad zapobieganiem jej nie może się sprowadzać do represji i karania za popełnione czyny. Drugie założenie mówi o tym, że nie należy podchodzić do tego zjawiska wyłącznie z perspektywy krajowej ze względu na ścisłe powiązania występujące na obszarze europejskim na płaszczyźnie gospodarki, wartości, zachowań społecznych i komunikacji.

Reklama

Zjawiska przemocy i przestępczości nieletnich istnieją od wielu lat w krajach europejskich w podobnej formie. Dotąd były one ogólnie postrzegane jako patologia społeczna. Natomiast obecnie określa się je raczej jako element braku bezpieczeństwa.

Zagadnienie przemocy zbiorowej jest od około dwudziestu lat szczególnie szeroko omawiane i najbardziej marginalne dzielnice są obserwowane i analizowane przez badaczy (socjologów, etnologów, geografów, prawników, politologów itp.). Choć czynniki powodujące te zaburzenia w życiu miasta są dobrze znane (bezrobocie, niepewność jutra, rozkład rodziny, porzucanie nauki, niepowodzenia szkolne, dyskryminacja itd.), to stan rzeczy się pogorszył, a podejmowane środki uległy w ostatnich latach radykalizacji. W rzeczy samej, kryzys uwydatnił problemy gospodarcze i społeczne, doprowadził do zdeklasowania młodego pokolenia w porównaniu z pokoleniem rodziców oraz zahamował procesy awansu społecznego i spowodował wzrost indywidualizmu. Prowadzi to do przejawów i poczucia niesprawiedliwości i zamykania się w sobie, czego najwidoczniejszym zbiorowym wyrazem staje się manifestowanie sprzeciwu wobec władz.

Z braku oficjalnej i prawnej definicji, termin zbiorowej przemocy był często używany na określenie różnorodnych gwałtownych wydarzeń w miejscach publicznych, bądź to przybierających formę agresji związanej z dyskryminacją etniczną i rasową między grupami ludności, także w postaci konfliktów między rywalizującymi bandami, bądź też wyrażających się w stosunku ludności do instytucji, na przykład młodzieży do sił porządkowych.

Zjawiska te występowały w ostatnich latach coraz częściej na kontynencie europejskim, we Francji, Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Holandii, Danii, Belgii, Grecji itd., jednak nigdy nie były traktowane przez rządy krajowe i instytucje europejskie jako całościowy problem, ale raczej jako pojedyncze wydarzenia w skali lokalnej.

Dlatego też w niniejszej opinii zaleca się koordynację działań na szczeblu lokalnym, regionalnym i europejskim oraz wzywa w tym celu do zastosowania rozwiązań wspólnotowych za pośrednictwem odrębnych programów w ramach polityki na rzecz rodziny, młodzieży, kształcenia i szkolenia, zatrudnienia, zapobiegania przestępczości oraz koordynacji sądowej. Te konkretne rozwiązania powinny wpisywać się w strategię odnowy miast, dostosowywania usług publicznych i walki z wszelkimi formami dyskryminacji oraz w odnowę relacji między państwem a obywatelami, zwłaszcza za pośrednictwem sił porządkowych, nauczania postaw obywatelskich, przekazywania wartości etycznych i społecznych, wykorzystania środków masowego przekazu oraz udzielania rodzicom pomocy w kształceniu ich dzieci.

Cechy i przyczyny zbiorowej przemocy wśród nieletnich na obszarach miejskich

Propozycja definicji

Nie istnieje wspólna, uzgodniona definicja zbiorowej przemocy nieletnich i młodych dorosłych na obszarach miejskich.

W celu określenia elementów minimalnej i całościowej definicji, w dalszym ciągu dokumentu mówić będziemy o tych przejawach przemocy jako o gwałtownych zachowaniach występujących w obszarze miejskim, służących również niektórym kategoriom ludności za środek wyrazu. Motywy uczestników są różne: przejawy dyskryminacji społecznej, konflikty z siłami porządkowymi, nienawiść rasowa, konflikty na tle religijnym itp. Pozwalają one w pewien sposób dostrzec braki i niedoskonałość służb społecznych, które dzięki działaniom w zakresie ochrony społecznej powinny zapobiegać tego rodzaju przemocy. Definicja tu używana ma na celu opisanie zbiorowej przemocy, do której dochodzi w miejscach publicznych, i której wyrazem są ataki skierowane przeciw mieszkańcom należącym do określonej grupy etnicznej lub przeciw siłom policyjnym, a także niszczenie i grabież, w tym podpalanie budynków publicznych i pojazdów itp.

Należy zauważyć, że nasilenie aktów przemocy (niszczenie i dewastacja, pobicia i napady, kradzieże z użyciem siły, gwałty itp.) nie jest wyłącznie powodowane przez młodzież; to nasze czasy charakteryzują się nasileniem przemocy. Niemniej wiek osób dopuszczających się aktów przemocy w miastach jest istotnym czynnikiem dla zrozumienia tego zjawiska i poszukiwania rozwiązań; udział nieletnich i młodych dorosłych jest tu bowiem znaczny. Przykładowo, w czasie wydarzeń w 2005 r. we Francji statystyki policyjne wykazały, iż na 640 osób zamkniętych w więzieniu 100 było nieletnich. W trosce o podejście zapobiegawcze należy poświęcić szczególną uwagę trwałym rozwiązaniom skierowanym do młodych pokoleń, które są siłą napędową zmian i rozwoju.

Obecna analiza i opis

Każde państwo rozwinęło własną metodologię celem rejestrowania i opisania zbiorowej przemocy na obszarach miejskich. Od wielu lat, a szczególnie po wydarzeniach w roku 2005, we Francji określa się wskaźniki przemocy na obszarach miejskich oparte na ocenie poziomu przemocy w zagrożonych dzielnicach w wyniku badań ilościowych i jakościowych oraz badań poświęconych ofiarom. Wskaźniki te oraz ich odpowiedniki w innych krajach europejskich są jeszcze zbyt świeże, by mówić o precyzyjnych informacjach co do nasilenia przemocy w miastach. Ponadto trzeba mieć w tym wypadku na uwadze problemy ze źródłami i z gromadzeniem danych.

Przypomnieć tu należy, iż – jak wskazano w definicji zjawiska – wyrazy zbiorowej przemocy wpisują się w szczególny kontekst krajowy; posiadają one jednak cechy wspólne w skali Europy. Biorąc pod uwagę wydarzenia, do których doszło w ostatnich latach w wielu krajach europejskich, możemy wyróżnić typowe schematy przebiegu tych wydarzeń:

Starcia na tle społecznym i politycznym. Do przemocy zbiorowej dochodzi w reakcji na dyskryminację i wykluczenie społeczne, ekonomiczne i geograficzne; przybiera ona formy gwałtownych działań wobec sił porządkowych lub przedstawicieli państwa, których uważa się za odpowiedzialnych za te problemy społeczne. Protest przeciwko systemowi i sytuacjom uznawanym za niesprawiedliwe prowadzi do konfrontacji z siłami bezpieczeństwa, instytucjami publicznymi reprezentującymi państwo i społeczeństwem, określanym jako represyjne.
Zjawisko utraty kontroli. Chodzi tu o masowe wydarzenia o charakterze politycznym, sportowym lub kulturalnym, których przebieg wymyka się spod kontroli nie tylko organizatorów, ale także sił porządku publicznego. Przemoc w trakcie meczów piłkarskich lub spotkań w rodzaju „rave party” czy też utrata kontroli w czasie demonstracji publicznych to przykłady tego zjawiska. Do czynników takich jak liczba uczestników i ogólny brak kontroli dochodzi udział wandali, czyli osobników dążących do zwielokrotnienia szkód materialnych.
Konflikty między bandami używającymi przemocy. Z definicji band nie wynika w żadnym wypadku, iż używają one przemocy; są one tworem zastępczym wobec rodziny i najbliższego otoczenia młodych ludzi, dającym poczucie przynależności do grupy i odpowiadającym w pewnym sensie konkretnie na wątpliwości wieku młodzieńczego. W szczególnym wypadku band używających przemocy odchylenie polega na działaniach przestępczych grupy nieletnich lub młodych dorosłych, którzy uciekają się do siły lub zastraszenia i organizują w miarę regularnie starcia lub działania przestępcze z użyciem przemocy. Bandy takie walczą ze sobą w środowisku miejskim, tak na ulicach, jak i centrach handlowych, w celu kontrolowania pewnego terytorium lub nielegalnego handlu albo też walczą z władzami uosobionymi przez policjantów, strażników i służby ochrony, jak ma to miejsce np. w północnej części Paryża lub południowej części Londynu, gdzie dochodzi regularnie do walk między rywalizującymi ze sobą grupami. W Hiszpanii pojawiły się bandy latynoskie (zwane „maras” lub „pandillas”, takie jak Latin Kings czy Ñetas). Zjawisko band pozwala młodzieży na zapewnienie sobie wzajemnego bezpieczeństwa we wrogim świecie, wobec „innych” z ulicy lub sąsiedniej dzielnicy. Obecnie członkowie tych band rekrutują się spośród najbardziej opuszczonych grup społecznych niektórych przedmieść, a ich przemoc związana jest z niepowodzeniami, niepewnością jutra itp. Właściwe rozwiązania wobec band używających przemocy są istotne również ze względu na niebezpieczeństwo wykorzystania ich przez przestępczość zorganizowaną.
Starcia na tle etnicznym i religijnym. Ten rodzaj przemocy ma przede wszystkim charakter etniczny; główni sprawcy i ofiary aktów przemocy pochodzą z określonej wspólnoty etnicznej, wyznaniowej lub podobnej. Do tego rodzaju starć doszło w wielu krajach europejskich, np. w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Włoszech, Holandii, Danii, Belgii itd. Ważną rolę odegrał tam wymiar migracyjny i religijny, a także wielka złożoność różnych czynników.

Gwałtowne wydarzenia na obszarze miast mają liczne przyczyny, występujące w większym lub mniejszym stopniu jednocześnie, w zależności od rodzaju wydarzenia:

ubóstwo, niepewność jutra, bezrobocie
dostęp do broni i substancji zabronionych
urbanistyka
stosunki z siłami porządkowymi
media (które mają często skłonność do skupiania się na zjawiskach negatywnych, co może prowadzić do jeszcze większego naznaczenia mieszkańców tzw. trudnych dzielnic i podsycania przemocy wskutek zbyt szerokiego oddźwięku medialnego omawianych zjawisk).

Rodzaje działań wobec problemu o charakterze ponadnarodowym

Na terenie Europy akty przemocy są szczególnie groźne, tak z punktu widzenia politycznego, gdyż podważają zdolność państwa do zagwarantowania przestrzegania umowy społecznej i ochrony obywateli, jak i z punktu widzenia społecznego, gdyż są wyrazem głębokich różnic społecznych i problemu integracji. W związku z tym państwo musi znaleźć jasną odpowiedź na problem zbiorowej przemocy w miastach.

Należy tu jednak uwzględnić fakt, iż rozwiązania znacznie się różnią w zależności od kraju; w niektórych wypadkach opierają się raczej na represji, w innych na zapobieganiu. Dlatego też konieczny jest stały wysiłek w zakresie oceny, w skali europejskiej, działań publicznych mających na celu rozwiązanie omawianego problemu oraz dążenie do uzyskania bardziej przydatnych i lepiej porównywalnych danych statystycznych w tej dziedzinie (dane dotyczące przestępczości nie mogą być analizowane wyłącznie pod kątem liczby złożonych skarg, ale również z uwzględnieniem odsetka spraw wyjaśnionych). Należy opracować wspólne wskaźniki i na szczeblu krajowym wspierać raczej udostępnianie rejestrów policyjnych i sądowych niż bardziej lub mniej subiektywnych analiz dotyczących ofiar.

Reakcja państwa na omawiany problem przybiera zazwyczaj jedną z poniższych form:

Inicjatywy polegające na „pozytywnej dyskryminacji” na rzecz trudnych dzielnic, takie jak priorytetowe strefy kształcenia i strefy przygotowania do podjęcia pierwszej pracy we Francji czy przykład Berlina, gdzie młodzi wolontariusze i funkcjonariusze policji organizują wspólne regularne patrole, by zapobiegać sytuacjom mogącym prowadzić do aktów przemocy na obszarze miejskim.
Większa obecność policji i wzmożony monitoring w strefach zagrożenia, takich jak szkoły i miejsca rozrywek, choć środki te nie mogą same rozwiązać problemu. Może to powodować negatywne nacechowanie takich miejsc i powodować wśród młodzieży poczucie pozostawania pod stałą kontrolą i podlegania działaniom represyjnym.
Polityka renowacji miast, bardziej lub mniej intensywna w zależności od kraju; we Francji głównie za pośrednictwem Agencji Odnowy Miast, w Niemczech – poprzez prace podjęte w trakcie ponownego zjednoczenia kraju.

Również skuteczna polityka spójności terytorialnej może przyczynić się do zapobiegania sytuacjom, w których na obszarach miejskich dochodzi do koncentracji czynników sprzyjających gwałtownym zachowaniom wśród młodzieży. Celem jest ponowne włączenie dzielnic do miasta i ich odnowa, tak by tworzyć warunki rozwoju dla ludności lokalnej oraz sprzyjać funkcji społecznej, gospodarczej i kulturalnej przestrzeni publicznej. Tym pracom renowacyjnym w miastach muszą jednak towarzyszyć zdecydowane strategie w zakresie kształcenia, szkolenia zawodowego i dostępu do zatrudnienia, bez których żadna trwała poprawa nie będzie możliwa.

Przemoc wśród młodzieży ma swe korzenie w pewnym braku spójności społecznej, związanym z kryzysem poczucia obywatelskiego w miastach. Przestrzeń publiczna, w ramach której bardzo różni obywatele żyją razem, wymaga przestrzegania wspólnych zasad mających na celu ochronę wolności jednostki. Jednak w metropoliach zamieszkują wspólnie, na kruchych podstawach, grupy ludności o wielorakich kodach i różnej kulturze, a tym samym obce sobie, co może prowadzić do nadwątlenia więzi społecznych i poczucia solidarności. Konieczne jest podejście międzyinstytucjonalne i wieloaspektowe, by wdrożyć skuteczne środki zapobiegawcze, użyteczne dla wszystkich pośrednio lub bezpośrednio zainteresowanych stron: policji, wymiaru sprawiedliwości, służb społecznych, sektora mieszkalnictwa, zatrudnienia czy kształcenia. Władze lokalne mają szczególną rolę do odegrania w tym względzie, gdyż ich kompetencje obejmują m.in. kształtowanie przestrzeni miejskiej i świadczenie usług dla obywateli.

W Europie przemoc nieletnich w miastach wyraża się w różnych sytuacjach i z różnym natężeniem, jednak analiza tego zjawiska oraz proponowanych rozwiązań wpisuje się w szerszy kontekst prawny i regulacyjny w skali Unii Europejskiej. Obecnie badania i oceny zapobiegania przestępczości nieletnich wymagają współpracy interdyscyplinarnej i międzyinstytucjonalnej agencji rządowych oraz, jeśli chodzi o aspekt praktyczny, specjalistów działających bezpośrednio w terenie (służb społecznych, policji, sądów, środowisk zawodowych itp.).

W sytuacji gdy przestępczość nieletnich w Europie pozostaje zasadniczo na niezmienionym poziomie, choć gwałtowność popełnianych czynów wzrasta, niektóre programy lokalne realizowane w poszczególnych krajach Unii Europejskiej dowodzą znaczenia zapobiegania i całościowych strategii społecznych na rzecz młodzieży w miastach. W wypadku programu na rzecz bezpieczeństwa w dzielnicach Birmingham głównymi celami były: ograniczenie różnych form przemocy i przestępczości, poprawa jakości życia obywateli i zachęcenie wszystkich społeczności do aktywnego udziału w ich własnej integracji społecznej.

Wzmocnienie społeczeństwa europejskiego, które byłoby zorganizowane i solidarne dzięki wspieraniu innowacyjnych projektów o wymiarze społecznym i integracyjnym przez Unię Europejską, gwarantuje poprawę bezpieczeństwa i sprzyja zrównoważonemu rozwojowi miast. Tytułem przykładu, programy URBAN są wspólnotową inicjatywą w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) na rzecz zrównoważonego rozwoju miast i dzielnic znajdujących się w kryzysowej sytuacji; wpływają one na znaczną poprawę sytuacji w zakresie zapobiegania przemocy wśród nieletnich i przestępczości ogólnie.

Ponadto większy udział obywateli w procesie podejmowania decyzji na szczeblu lokalnym, wymiany doświadczeń i sprawdzonych rozwiązań pozwala na rozwijanie pojęcia „zarządzania sprawami miejskimi”, które polega na przeprowadzeniu szeregu analiz celem reorganizacji i poprawy usług publicznych, opracowaniu i wdrożeniu nowych struktur zarządzania miastem, zastosowaniu stałych wskaźników oceny zarządzania lokalnego, przeprowadzaniu adresowanych do obywateli kampanii informacyjnych i kampanii zmierzających do poprawy dostępu do informacji, bez jednoczesnego ulegania negatywnym stereotypom i sprowadzania zainteresowanych do statusu ofiary.

Istnieją też inne inicjatywy, jak europejski pakt na rzecz młodzieży, który ma na celu poprawę kształcenia, mobilności, integracji zawodowej i włączenia społecznego młodych Europejczyków, przy jednoczesnym ułatwianiu godzenia życia zawodowego i rodzinnego.

Aktywny i obywatelski udział młodzieży jest z reguły wspierany przez olbrzymią pracę stowarzyszeń, które działają na co dzień w terenie, wpisując się w ten sposób w strategie europejskie, krajowe i lokalne na rzecz rozwoju i walki z wykluczeniem społecznym.

Propozycje działań europejskich wobec przemocy wśród młodzieży na obszarach miejskich

Z treści niniejszej opinii z inicjatywy własnej wynikają następujące wytyczne lub kierunki działań:

Reakcje na przemoc zbiorową, zarówno przestępczość, jak zachowania aspołeczne i inne niekulturalne zachowania nieletnich, powinny być wielorakie. Powinny one być stałym przedmiotem oceny, tak aby można je było nieustannie doskonalić, wzmacniając stale aspekt edukacyjny i kształceniowy, a także udział nieletnich w ich własnym rozwoju i przygotowaniu przyszłości.
Różne strategie zapobiegawcze i strategie zawierające rozwiązania alternatywne powinny być promowane w ramach jasnej i trwałej polityki europejskiej, opartej na priorytetach określonych na szczeblu Unii Europejskiej celem sprzyjania rozwiązywaniu problemu przemocy wśród młodzieży na obszarach miejskich, w miarę możliwości bez udziału wymiaru sprawiedliwości.
Zarówno na szczeblu europejskim, jak i krajowym należy zapewnić szczególne miejsce strukturom socjalnym dla młodzieży. Wiele organizmów, tak stowarzyszeń, jak i instytucji publicznych, odgrywa decydującą rolę w życiu młodych ludzi, szczególnie poprzez proponowanie im zajęć, które pozwalają uniknąć bezczynności i, w rezultacie, ewentualnego wejścia w świat przestępczy. W związku z tym rola szkół i stowarzyszeń powinna być odpowiednio uwzględniona i wspierana, szczególnie poprzez finansowanie ze środków publicznych.
Należy zharmonizować europejskie i międzynarodowe zasady dotyczące przemocy i przestępczości nieletnich poprzez ustalenie minimalnych norm, które powinny być przestrzegane w ramach prawodawstwa krajowego, i używać tych zasad jako wskaźników gwarantowania praw nieletnich. Biorąc pod uwagę multidyscyplinarny charakter resortów i organów rządowych zaangażowanych w zarządzanie europejskimi obszarami miejskimi, należy wdrożyć inicjatywy i ustanowić wzory najlepszych rozwiązań, które mogłoby oceniać i analizować np. europejskie obserwatorium przestępczości wśród nieletnich, tak by można było dysponować wiarygodnymi i porównywalnymi danymi statystycznymi dotyczącymi przemocy wśród młodzieży na obszarach miejskich.
Kary i środki nakładane przez sądy krajowe powinny uwzględniać nadrzędny interes nieletniego, zgodnie z jego wiekiem, dojrzałością psychiczną, warunkami fizycznymi, stopniem rozwoju i możliwościami. Powinny one być zawsze dostosowane do warunków indywidualnych.
Instytucje europejskie powinny wspierać strategie na rzecz renowacji miast powiązane z trwałą polityką społeczną, celem lepszego rozplanowania i zagospodarowania przestrzeni, tak aby unikać wykluczenia i ułatwić integrację najsłabszych grup ludności w miastach.
Władze powinny udostępniać instytucjom wystarczające zasoby na ochronę i integrację nieletnich, zapewniając im odpowiednie środki i personel, tak aby prowadzone działania miały istotny wpływ na życie nieletnich.
Zapewnić należy odpowiednią selekcję i dostosowane szkolenie – w miarę możliwości z uwzględnieniem europejskich norm odniesienia – podmiotów społecznych, prawnych oraz sił policyjnych; muszą one być stale aktualizowane w ramach współpracy multidyscyplinarnej między wieloma instytucjami na płaszczyźnie wymiany ponadnarodowej. Chodzi tu głównie o nawiązanie dialogu i stosunków między siłami porządkowymi a młodzieżą.
Instytucje europejskie i państwa członkowskie powinny potraktować rok 2010, ogłoszony Europejskim Rokiem Walki z Ubóstwem i Wykluczeniem Społecznym, jako okazję do wykazania, w jakim stopniu uważają ochronę praw nieletnich, którzy weszli w konflikt z prawem, oraz zapobieganie przemocy na obszarach miejskich za priorytet w walce z wykluczeniem społecznym.
Instytucje europejskie powinny stworzyć linię finansowania celem ochrony nieletnich przed wykluczeniem społecznym na najbardziej zmarginalizowanych obszarach miejskich, aby wspierać innowacyjne projekty w zakresie wzmacniania spójności społecznej społeczeństwa obywatelskiego, a tym samym sprzyjać duchowi inicjatywy i przedsiębiorczości wśród młodzieży.
Wdrożenie wspólnych kryteriów i sprawdzonych rozwiązań powinno dotyczyć zapobiegania, opieki nad nieletnimi, którzy weszli w konflikt z prawem, oraz ich ponownej integracji.

Publicystyka - ngo.pl