Przeglądarka Internet Explorer, której używasz, uniemożliwia skorzystanie z większości funkcji portalu ngo.pl.
Aby mieć dostęp do wszystkich funkcji portalu ngo.pl, zmień przeglądarkę na inną (np. Chrome, Firefox, Safari, Opera, Edge).
Publicystyka
Opinia EKES w sprawie postępowania z wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi (maj 2011)
oprac. Marzena Mendza-Drozd, Członkini EKES
Kwestia bezpieczeństwa jądrowego jest obecnie przedmiotem znacznego zainteresowania i zaniepokojenia w związku z wpływem trzęsienia ziemi i tsunami na cztery reaktory w Fukushimie w północnej Japonii. Bezpieczne warunki obsługi oraz środki ostrożności dla europejskich elektrowni jądrowych są przedmiotem dyrektywy o bezpieczeństwie jądrowym (zob. punkt 5.6) oraz działań władz krajowych państw członkowskich.
W dniu 21 marca państwa członkowskie postanowiły usprawnić współpracę swoich organów nadzoru jądrowego i zwrócić się do Europejskiej Grupy ds. Bezpieczeństwa Jądrowego (ENSREG) o określenie metod wykonania proponowanych testów warunków skrajnych (wszechstronna ocena ryzyka i bezpieczeństwa) dla wszystkich elektrowni jądrowych w UE. Ze względu na poważne obawy społeczne związane ze zdarzeniem w Fukushimie oraz pilny charakter sprawy i konieczność zapewnienia przejrzystości, Komitet będzie w pełni angażował się w dialog ze społeczeństwem obywatelskim w tej sprawie i w podobnych kwestiach, w szczególności poprzez aktywną zmianę kierunku prac istniejącej w ramach ENEF (Europejskiego Forum Energii Jądrowej) Grupy Roboczej ds. Przejrzystości, której EKES obecnie przewodniczy oraz zaangażowanie w prace grup roboczych ds. możliwości i zagrożeń.
Z technicznego punktu widzenia należy dokładnie przeanalizować zarówno zdarzenie w Fukushimie, jak i jego ewentualny bezpośredni wpływ na dyrektywę o odpadach radioaktywnych, o której mowa w niniejszej opinii. Jednak zdarzenie to ze zrozumiałych względów zwiększyło obawy społeczne oraz świadomość kwestii bezpieczeństwa jądrowego. Komitet uważa więc, że może to odegrać rolę w toczącej się dyskusji.
W listopadzie 2010 r. w UE czynnych było 143 elektrowni jądrowych (reaktorów) w 14 państwach członkowskich. Ponadto istnieje wiele zamkniętych elektrowni oraz innych zakładów jądrowych, jak np. zakłady utylizacji zużytego paliwa jądrowego, które nadal produkują odpady promieniotwórcze. Każdego roku UE produkuje przeciętnie 280 metrów sześciennych odpadów wysokoaktywnych, 3600 ton metali ciężkich z wypalonego paliwa oraz 5100 metrów sześciennych długożyciowych odpadów promieniotwórczych, dla których nie istnieją żadne możliwości składowania (Szóste sprawozdanie o sytuacji w zakresie gospodarowania odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym w Unii Europejskiej, SEK(2008) 2416). Ponadto powstają odpady o mniejszej aktywności, które w dużej części są składowane rutynowo. Odpady wysokoaktywne są bardzo radioaktywne, zawierają długożyciowe radionuklidy i wydzielają znaczne ilości ciepła. Stanowią 10% wytwarzanych odpadów promieniotwórczych, są promieniotwórcze w około 99% oraz zawierają produkty powstałe w wyniku rozszczepienia i wypalone paliwo.
Odpady te powstają z przerobu zużytego paliwa jądrowego, z wypalonego paliwa przeznaczonego do bezpośredniego składowania, z regularnego funkcjonowania elektrowni jądrowych oraz ich likwidacji. Planuje się budowę nowych elektrowni jądrowych, także w państwach członkowskich, które nie mają doświadczenia w wytwarzaniu energii jądrowej. Jeśli nie będziemy zarządzać powstałymi w ten sposób odpadami, stanowiącymi w niektórych wypadkach zagrożenie na dziesiątki tysiącleci, ani ich nadzorować, wynikną z tego niezwykle poważne problemy dla zdrowia i bezpieczeństwa. Odpady promieniotwórcze zawierają izotopy pierwiastków podlegających radioaktywnemu rozkładowi i wydzielają promieniowanie jonizujące, które może być szkodliwe dla ludzi i środowiska.
Decyzje podejmowane obecnie będą miały konsekwencje tysiące lat później. Dyrektywa koncentruje się przede wszystkim na postępowaniu z odpadami powstałymi w wyniku cyklu paliwowego, lecz uwzględniono również odpady promieniotwórcze wytwarzane przez badania, medycynę i przemysł. Ze względu na zwiększoną produkcję energii z elektrowni jądrowych, w latach 2000 2005 ilość wysokoaktywnych odpadów rosła o 1,5% rocznie. Likwidacja starszych elektrowni zwiększa jeszcze ten odsetek. Pod koniec 2004 r. w Europie składowano 220 000 metrów sześciennych długożyciowych odpadów o niskiej i średniej aktywności, 7000 metrów sześciennych wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych oraz 38 000 ton metali ciężkich z wypalonego paliwa (Dane te są niepotwierdzone, ponieważ w państwach prowadzących przerób, np. w Wielkiej Brytanii i Francji, wypalone paliwo jądrowe oraz przetworzony pluton i uran nie są obecnie klasyfikowane jako odpady promieniotwórcze, co uzasadnia się tym, iż wypalone paliwo stanowi materiał nadający się do recyklingu, a przetworzony uran i pluton mogą zostać wykorzystane do produkcji nowego paliwa).
Od momentu uruchomienia pierwszej komercyjnej elektrowni jądrowej minęły 54 lata. Od tego czasu trwa nieustanna dyskusja nad postępowaniem z odpadami. Wszyscy zgadzają się co do tego, że tymczasowe przechowywanie długoterminowe jest odpowiednie dla pierwszego etapu jakiegokolwiek rozwiązania. Obecnie nadal nie ma w UE ostatecznych składowisk odpadów promieniotwórczych o wysokiej aktywności, chociaż Szwecja, Finlandia i Francja planują ich uruchomienie do 2025 r. Celem jest zaprojektowanie i zbudowanie zakładów, które zagwarantują bezpieczeństwo w długiej perspektywie dzięki pasywnym układom bezpieczeństwa zapewnionym przez bariery inżynierskie i stabilne bariery geologiczne, bez polegania na monitoringu, interwencji ludzkiej i kontrolach instytucjonalnych po zamknięciu zakładu. W większości państw nie wprowadzono ostatecznej polityki postępowania z wypalonym paliwem lub nadal jej nie wdrożono. Istnieją tylko rozwiązania zapewniające wydłużenie do 100 lat bezpiecznego okresu składowania.
93% obywateli europejskich dostrzega naglącą potrzebę znalezienia rozwiązania problemu postępowania z odpadami promieniotwórczymi; nie chcą pozostawić tej kwestii przyszłym pokoleniom. Większość obywateli UE we wszystkich państwach członkowskich zgadza się, że UE powinna ujednolicić normy i mieć możliwość monitorowania praktyk krajowych.
Obecne przepisy UE uznano za nieodpowiednie. W dyrektywie Rady 2009/71/Euratom ustanowiono wspólnotowe ramy bezpieczeństwa jądrowego obiektów jądrowych. Wszystkie 27 państw członkowskich poparło te postanowienia, a omawiana dyrektywa w sprawie postępowania z odpadami radioaktywnymi (COM(2010) 618) jest ich logicznym następstwem.
Koszyk energetyczny każdego państwa członkowskiego oraz decyzja w sprawie korzystania z energii jądrowej należą do kompetencji państwowych i nie są przedmiotem omawianej dyrektywy. Niemniej jednak odpady promieniotwórcze są nierozłącznie związane z wykorzystaniem energii jądrowej, powstają w dużych ilościach i stanowią potencjalnie poważne zagrożenie w skali międzynarodowej w długiej perspektywie. Nawet jeśli zamknięto by elektrownie jądrowe, to i tak musielibyśmy poradzić sobie jakoś z odpadami, które już istnieją. W interesie obywateli UE odpady promieniotwórcze powinny być składowane w możliwie najbezpieczniejszy sposób. W tym kontekście Komisja zaproponowała omawianą dyrektywę ustanawiającą wspólnotowe ramy w celu zapewnienia odpowiedzialnego postępowania z wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi.
Komitet ostatnio zajmował się tym zagadnieniem w opinii z 2003 r., w której podkreślił potrzebę pilnych działań w świetle rozszerzenia i znaczenia zasady „zanieczyszczający płaci”. Zaproponowana dyrektywa, która była przedmiotem opinii z 2003 r., nie została przyjęta, gdyż państwa członkowskie uznały niektóre postanowienia za zbyt nakazowe i zażądały czasu na przemyślenia.
Streszczenie przedłożonej dyrektywy
Państwa członkowskie są zobowiązane do opracowania i przedstawienia, nie później niż w terminie czterech lat od wejścia w życie dyrektywy, krajowych programów, w których wskazane zostaną miejsca składowania odpadów oraz plany postępowania z nimi i ich składowania.
Powstaną prawnie wiążące i możliwe do wyegzekwowania ramy mające na celu zapewnienie, że wszystkie państwa członkowskie będą przestrzegać wspólnych norm opracowanych przez Międzynarodową Agencję Energii Atomowej na wszystkich etapach postępowania z wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi, aż do ostatecznego składowania.
W krajowych programach muszą znaleźć się rejestry odpadów promieniotwórczych, plany postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym od ich wytworzenia aż do składowania, plany w odniesieniu do okresu po zamknięciu składowiska odpadów, działalność badawczo-rozwojowa, ramy czasowe wdrażania i główne etapy realizacji, jak również opis wszystkich działań, które są niezbędne do wdrożenia rozwiązań w zakresie składowania, oceny kosztów i finansowania wybranych programów. W dyrektywie nie wyrażono preferencji dla żadnej konkretnej formy składowania.
Przedłożona dyrektywa zawiera artykuł poświęcony przejrzystości, który ma zagwarantować informowanie społeczeństwa i jego faktyczne uczestnictwo w procesie decyzyjnym dotyczącym pewnych aspektów postępowania z odpadami promieniotwórczymi.
Państwa członkowskie przedstawią Komisji sprawozdanie z wdrażania tych postanowień, a następnie Komisja przedstawi Radzie i Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z poczynionych postępów. Państwa członkowskie zorganizują również międzynarodową ocenę wzajemną swoich programów krajowych, a jej wyniki zostaną przekazane państwom członkowskim i Komisji.
Uwagi ogólne
W niniejszej opinii Komitet zajmuje się przede wszystkim praktycznym i palącym problemem istnienia i ciągłego wytwarzania odpadów promieniotwórczych. Zdecydowana większość tych odpadów (ponad 90%) powstaje w wyniku działalności związanej z wytwarzaniem energii. Możliwość wyboru energii jądrowej w ramach koszyka energetycznego – bądź zwiększenia jej udziału – leży w gestii państw członkowskich, lecz długofalowe konsekwencje powstałych w ten sposób odpadów mogą mieć konsekwencje nie tylko poza granicami danego kraju, ale także dla całych pokoleń.
Nastawienie opinii publicznej do energii jądrowej w krajach, które posiadają elektrownie jądrowe, byłoby znacznie bardziej pozytywne, jeśli udałoby się ją przekonać, iż dysponujemy bezpiecznymi i trwałymi rozwiązaniami w zakresie postępowania z odpadami promieniotwórczymi (Stanowisko w sprawie odpadów promieniotwórczych. Badanie Eurobarometru, czerwiec 2008 r.). Główne przeszkody to w tym wypadku długookresowe zagrożenie odpadami wysokoaktywnymi, wątpliwości co do bezpieczeństwa składowania w głębokich warstwach geologicznych, co do tego, czy myśl o zagrożeniu związanym z takimi składowiskami przetrwa w zbiorowej pamięci przyszłych pokoleń, oraz niepewność co do możliwości innych metod składowania.
Ze względu na powolne postępy w niektórych państwach członkowskich w zakresie długofalowego postępowania z odpadami promieniotwórczymi, przedłożona dyrektywa, która wiele lat znajdowała się w stadium przygotowań, powinna zachęcać do kompleksowego opracowywania krajowych programów zarządzania. Dostępne są obecnie przykłady udanej metodologii i można wykorzystać je jako punkt odniesienia. Przedłożona dyrektywa ma na celu nadanie prawnie wiążącego charakteru kluczowym aspektom norm przyjętych w ramach Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej i zapewnienie możliwości ich egzekwowania w prawie UE. Komitet z zadowoleniem przyjmuje to podejście.
Unia dysponuje już obszernym prawodawstwem w dziedzinie odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Mimo że w dyrektywie jasno stwierdzono, że nie opiera się ona na wspomnianych przepisach, lecz ma inną podstawę prawną (rozdział 3 Traktatu Euratom), należy skorzystać z okazji i w motywach przedłożonej dyrektywy poprzeć zasady zapisane w istniejącym dorobku prawnym dotyczącym odpadów niebezpiecznych.
Podejście „zanieczyszczający płaci” wiąże się z wymogiem zapewnienia, iż propozycje w zakresie postępowania z odpadami będą odpowiednio finansowane i zabezpieczone, z należytym uwzględnieniem odpowiedzialności podmiotów wytwarzających odpady promieniotwórcze. W rezultacie mogą się pojawić problemy w zakresie skośnego subsydiowania i konkurencji na rynku energii. Komitet zaleca więc, by w dyrektywie jednoznacznie potwierdzono zastosowanie zasady „zanieczyszczający płaci” (w tym przypadku przedsiębiorstwo wytwarzające odpady radioaktywne w wyniku obsługi reaktorów jądrowych), z wyjątkiem przypadków siły wyższej, kiedy państwo będzie zmuszone interweniować.
Komitet odnotowuje, że dyrektywa obejmuje jedynie odpady promieniotwórcze produkowane w wyniku działalności cywilnej. W niektórych krajach udostępniono znaczne zasoby w celu rozwiązania problemu odpadów promieniotwórczych pochodzących z działalności wojskowej. Oczywiście wyłania się kwestia wpływu na bezpieczeństwo wspólnych programów wojskowo-cywilnych, jednak z uwagi na fakt, że postępowanie z odpadami promieniotwórczymi pochodzącymi z działalności wojskowej może pochłonąć znaczne zasoby technologiczne i finansowe, jak też możliwości niektórych państw członkowskich w zakresie unieszkodliwiania, należy rozważyć ściślejsze powiązania z omawianą dyrektywą.
Uwagi szczegółowe
Odpady promieniotwórcze zostały wyraźnie wykluczone z dyrektyw UE w sprawie odpadów, lecz dyrektywy te zawierają wiele cennych zasad, które powinny zostać wzięte pod uwagę. Komitet proponuje, by w motywach omawianej dyrektywy podkreślono, że uzupełnia ona dyrektywę w sprawie odpadów niebezpiecznych (91/689/EWG) i nawiązuje do niej.
Komitet sugeruje, by „zatwierdzone uwolnienia” zostały objęte art. 2, który aktualnie ich nie uwzględnia. Obecnie uregulowania dotyczące tych uwolnień nie są spójne na całym terytorium UE, a ze względu na różnice w interpretacji są one źródłem sporów między państwami członkowskimi (np. spór między Wielką Brytanią a Irlandią dotyczący uwolnień do Morza Irlandzkiego).
Komitet zawsze popierał zapobieganie powstawaniu odpadów, do czego wzywała Unia i co zostało priorytetowo potraktowane w dyrektywie w sprawie odpadów (2006/12/WE). Podobnie jak w wypadku licznych gałęzi przemysłu, wytwarzanie energii jądrowej łączy się z powstawaniem znacznych ilości niebezpiecznych odpadów. Państwa członkowskie nie są obecnie zgodne co do dostępności zrównoważonych pod względem gospodarczym, społecznym i ekologicznym rozwiązań alternatywnych dla energii jądrowej, a więc również nieuniknionej konieczności produkowania odpadów promieniotwórczych. Aby sprostać tej problematyce, i ze względu na przekonanie większości członków Komitetu, że energia jądrowa będzie miała do odegrania swoją rolę w procesie przechodzenia Europy na gospodarkę niskoemisyjną, proponujemy, by w dyrektywie dążono do wyeliminowania odpadów promieniotwórczych u ich źródła, zanim nie zostaną opracowane lepsze i trwalsze rozwiązania.
W art. 3 ust. 3 zdefiniowano „składowanie” jako umieszczenie wypalonego paliwa jądrowego lub odpadów promieniotwórczych w licencjonowanym obiekcie bez zamiaru ponownego ich wydobycia. Komitet zdaje sobie sprawę z rozbieżnych stanowisk w kwestii odwracalności i odzyskiwania odpadów. Sądzi, że przy opracowywaniu koncepcji składowania nie należy wykluczać odwracalności i odzyskiwania, które są zgodne z postanowieniami odnośnej analizy bezpieczeństwa.
W art. 4 ust. 3 wymaga się, by odpady promieniotwórcze były składowane w państwie członkowskim, w którym zostały wytworzone, chyba że zawarto porozumienia pomiędzy państwami członkowskimi w sprawie wspólnego wykorzystania składowisk odpadów w jednym z nich. Komitet zaleca, by szeroko korzystano z tej możliwości, aby zrobić jak najlepszy użytek ze szczególnie odpowiednich składowisk odpadów. Z zadowoleniem przyjmuje to jednoznaczne podejście zarówno do postępowania z odpadami promieniotwórczymi powstałymi wyłącznie wewnątrz UE, jak i do możliwości budowy wspólnych zakładów. Zauważono, że nie wyklucza to przeniesienia odpadów pochodzących z przerobu wypalonego paliwa do krajów pochodzenia spoza Unii. Aby uniknąć wątpliwości, sugeruje się dokładne wyjaśnienie tej kwestii w uzasadnieniu bądź w motywach.
Komitet zastanawia się, czy przeprowadzanie przez państwa członkowskie raz na 10 lat samooceny swoich ram krajowych oraz międzynarodowa ocena wzajemna (art. 16) pozwalają na pełną konsolidację wiedzy i sprawdzonych rozwiązań. Należy także zadać sobie pytanie, czy konsekwentnie przestrzegane będą zasady obiektywizmu, wiarygodności i niezależnej analizy. Państwa członkowskie poniosą znaczne koszty związane ze sprawozdawczością i podobnymi działaniami. Komitet sądzi, że we właściwym czasie należy utworzyć Radę ds. Kontroli, która nadzorowałaby postępowanie z odpadami promieniotwórczymi w UE. Nie tylko polepszyłoby to standardy sprawozdawczości i sprawdzone rozwiązania, lecz także posłużyło jako skuteczny mechanizm podziału kosztów i wzmocniło dyrektywę o bezpieczeństwie jądrowym.
Komitet zdecydowanie pozytywnie ustosunkowuje się do zamiaru Komisji dalszego wspierania badań nad składowaniem odpadów promieniotwórczych w warstwach geologicznych oraz koordynowania badań w całej UE. Podkreśla, że programy te powinny być odpowiednio i szeroko promowane oraz wzywa państwa członkowskie do zajęcia się tym zagadnieniem w krajowych programach badań oraz poprzez badania prowadzone w ramach współpracy w kontekście programów ramowych w zakresie badań i rozwoju Komisji Europejskiej.
W listopadzie 2010 r. w UE czynnych było 143 elektrowni jądrowych (reaktorów) w 14 państwach członkowskich. Ponadto istnieje wiele zamkniętych elektrowni oraz innych zakładów jądrowych, jak np. zakłady utylizacji zużytego paliwa jądrowego, które nadal produkują odpady promieniotwórcze. Każdego roku UE produkuje przeciętnie 280 metrów sześciennych odpadów wysokoaktywnych, 3600 ton metali ciężkich z wypalonego paliwa oraz 5100 metrów sześciennych długożyciowych odpadów promieniotwórczych, dla których nie istnieją żadne możliwości składowania (Szóste sprawozdanie o sytuacji w zakresie gospodarowania odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym w Unii Europejskiej, SEK(2008) 2416). Ponadto powstają odpady o mniejszej aktywności, które w dużej części są składowane rutynowo. Odpady wysokoaktywne są bardzo radioaktywne, zawierają długożyciowe radionuklidy i wydzielają znaczne ilości ciepła. Stanowią 10% wytwarzanych odpadów promieniotwórczych, są promieniotwórcze w około 99% oraz zawierają produkty powstałe w wyniku rozszczepienia i wypalone paliwo.
Odpady te powstają z przerobu zużytego paliwa jądrowego, z wypalonego paliwa przeznaczonego do bezpośredniego składowania, z regularnego funkcjonowania elektrowni jądrowych oraz ich likwidacji. Planuje się budowę nowych elektrowni jądrowych, także w państwach członkowskich, które nie mają doświadczenia w wytwarzaniu energii jądrowej. Jeśli nie będziemy zarządzać powstałymi w ten sposób odpadami, stanowiącymi w niektórych wypadkach zagrożenie na dziesiątki tysiącleci, ani ich nadzorować, wynikną z tego niezwykle poważne problemy dla zdrowia i bezpieczeństwa. Odpady promieniotwórcze zawierają izotopy pierwiastków podlegających radioaktywnemu rozkładowi i wydzielają promieniowanie jonizujące, które może być szkodliwe dla ludzi i środowiska.
Decyzje podejmowane obecnie będą miały konsekwencje tysiące lat później. Dyrektywa koncentruje się przede wszystkim na postępowaniu z odpadami powstałymi w wyniku cyklu paliwowego, lecz uwzględniono również odpady promieniotwórcze wytwarzane przez badania, medycynę i przemysł. Ze względu na zwiększoną produkcję energii z elektrowni jądrowych, w latach 2000 2005 ilość wysokoaktywnych odpadów rosła o 1,5% rocznie. Likwidacja starszych elektrowni zwiększa jeszcze ten odsetek. Pod koniec 2004 r. w Europie składowano 220 000 metrów sześciennych długożyciowych odpadów o niskiej i średniej aktywności, 7000 metrów sześciennych wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych oraz 38 000 ton metali ciężkich z wypalonego paliwa (Dane te są niepotwierdzone, ponieważ w państwach prowadzących przerób, np. w Wielkiej Brytanii i Francji, wypalone paliwo jądrowe oraz przetworzony pluton i uran nie są obecnie klasyfikowane jako odpady promieniotwórcze, co uzasadnia się tym, iż wypalone paliwo stanowi materiał nadający się do recyklingu, a przetworzony uran i pluton mogą zostać wykorzystane do produkcji nowego paliwa).
Od momentu uruchomienia pierwszej komercyjnej elektrowni jądrowej minęły 54 lata. Od tego czasu trwa nieustanna dyskusja nad postępowaniem z odpadami. Wszyscy zgadzają się co do tego, że tymczasowe przechowywanie długoterminowe jest odpowiednie dla pierwszego etapu jakiegokolwiek rozwiązania. Obecnie nadal nie ma w UE ostatecznych składowisk odpadów promieniotwórczych o wysokiej aktywności, chociaż Szwecja, Finlandia i Francja planują ich uruchomienie do 2025 r. Celem jest zaprojektowanie i zbudowanie zakładów, które zagwarantują bezpieczeństwo w długiej perspektywie dzięki pasywnym układom bezpieczeństwa zapewnionym przez bariery inżynierskie i stabilne bariery geologiczne, bez polegania na monitoringu, interwencji ludzkiej i kontrolach instytucjonalnych po zamknięciu zakładu. W większości państw nie wprowadzono ostatecznej polityki postępowania z wypalonym paliwem lub nadal jej nie wdrożono. Istnieją tylko rozwiązania zapewniające wydłużenie do 100 lat bezpiecznego okresu składowania.
93% obywateli europejskich dostrzega naglącą potrzebę znalezienia rozwiązania problemu postępowania z odpadami promieniotwórczymi; nie chcą pozostawić tej kwestii przyszłym pokoleniom. Większość obywateli UE we wszystkich państwach członkowskich zgadza się, że UE powinna ujednolicić normy i mieć możliwość monitorowania praktyk krajowych.
Obecne przepisy UE uznano za nieodpowiednie. W dyrektywie Rady 2009/71/Euratom ustanowiono wspólnotowe ramy bezpieczeństwa jądrowego obiektów jądrowych. Wszystkie 27 państw członkowskich poparło te postanowienia, a omawiana dyrektywa w sprawie postępowania z odpadami radioaktywnymi (COM(2010) 618) jest ich logicznym następstwem.
Koszyk energetyczny każdego państwa członkowskiego oraz decyzja w sprawie korzystania z energii jądrowej należą do kompetencji państwowych i nie są przedmiotem omawianej dyrektywy. Niemniej jednak odpady promieniotwórcze są nierozłącznie związane z wykorzystaniem energii jądrowej, powstają w dużych ilościach i stanowią potencjalnie poważne zagrożenie w skali międzynarodowej w długiej perspektywie. Nawet jeśli zamknięto by elektrownie jądrowe, to i tak musielibyśmy poradzić sobie jakoś z odpadami, które już istnieją. W interesie obywateli UE odpady promieniotwórcze powinny być składowane w możliwie najbezpieczniejszy sposób. W tym kontekście Komisja zaproponowała omawianą dyrektywę ustanawiającą wspólnotowe ramy w celu zapewnienia odpowiedzialnego postępowania z wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi.
Komitet ostatnio zajmował się tym zagadnieniem w opinii z 2003 r., w której podkreślił potrzebę pilnych działań w świetle rozszerzenia i znaczenia zasady „zanieczyszczający płaci”. Zaproponowana dyrektywa, która była przedmiotem opinii z 2003 r., nie została przyjęta, gdyż państwa członkowskie uznały niektóre postanowienia za zbyt nakazowe i zażądały czasu na przemyślenia.
Streszczenie przedłożonej dyrektywy
Państwa członkowskie są zobowiązane do opracowania i przedstawienia, nie później niż w terminie czterech lat od wejścia w życie dyrektywy, krajowych programów, w których wskazane zostaną miejsca składowania odpadów oraz plany postępowania z nimi i ich składowania.
Powstaną prawnie wiążące i możliwe do wyegzekwowania ramy mające na celu zapewnienie, że wszystkie państwa członkowskie będą przestrzegać wspólnych norm opracowanych przez Międzynarodową Agencję Energii Atomowej na wszystkich etapach postępowania z wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi, aż do ostatecznego składowania.
W krajowych programach muszą znaleźć się rejestry odpadów promieniotwórczych, plany postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym od ich wytworzenia aż do składowania, plany w odniesieniu do okresu po zamknięciu składowiska odpadów, działalność badawczo-rozwojowa, ramy czasowe wdrażania i główne etapy realizacji, jak również opis wszystkich działań, które są niezbędne do wdrożenia rozwiązań w zakresie składowania, oceny kosztów i finansowania wybranych programów. W dyrektywie nie wyrażono preferencji dla żadnej konkretnej formy składowania.
Przedłożona dyrektywa zawiera artykuł poświęcony przejrzystości, który ma zagwarantować informowanie społeczeństwa i jego faktyczne uczestnictwo w procesie decyzyjnym dotyczącym pewnych aspektów postępowania z odpadami promieniotwórczymi.
Państwa członkowskie przedstawią Komisji sprawozdanie z wdrażania tych postanowień, a następnie Komisja przedstawi Radzie i Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z poczynionych postępów. Państwa członkowskie zorganizują również międzynarodową ocenę wzajemną swoich programów krajowych, a jej wyniki zostaną przekazane państwom członkowskim i Komisji.
Uwagi ogólne
W niniejszej opinii Komitet zajmuje się przede wszystkim praktycznym i palącym problemem istnienia i ciągłego wytwarzania odpadów promieniotwórczych. Zdecydowana większość tych odpadów (ponad 90%) powstaje w wyniku działalności związanej z wytwarzaniem energii. Możliwość wyboru energii jądrowej w ramach koszyka energetycznego – bądź zwiększenia jej udziału – leży w gestii państw członkowskich, lecz długofalowe konsekwencje powstałych w ten sposób odpadów mogą mieć konsekwencje nie tylko poza granicami danego kraju, ale także dla całych pokoleń.
Nastawienie opinii publicznej do energii jądrowej w krajach, które posiadają elektrownie jądrowe, byłoby znacznie bardziej pozytywne, jeśli udałoby się ją przekonać, iż dysponujemy bezpiecznymi i trwałymi rozwiązaniami w zakresie postępowania z odpadami promieniotwórczymi (Stanowisko w sprawie odpadów promieniotwórczych. Badanie Eurobarometru, czerwiec 2008 r.). Główne przeszkody to w tym wypadku długookresowe zagrożenie odpadami wysokoaktywnymi, wątpliwości co do bezpieczeństwa składowania w głębokich warstwach geologicznych, co do tego, czy myśl o zagrożeniu związanym z takimi składowiskami przetrwa w zbiorowej pamięci przyszłych pokoleń, oraz niepewność co do możliwości innych metod składowania.
Ze względu na powolne postępy w niektórych państwach członkowskich w zakresie długofalowego postępowania z odpadami promieniotwórczymi, przedłożona dyrektywa, która wiele lat znajdowała się w stadium przygotowań, powinna zachęcać do kompleksowego opracowywania krajowych programów zarządzania. Dostępne są obecnie przykłady udanej metodologii i można wykorzystać je jako punkt odniesienia. Przedłożona dyrektywa ma na celu nadanie prawnie wiążącego charakteru kluczowym aspektom norm przyjętych w ramach Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej i zapewnienie możliwości ich egzekwowania w prawie UE. Komitet z zadowoleniem przyjmuje to podejście.
Unia dysponuje już obszernym prawodawstwem w dziedzinie odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Mimo że w dyrektywie jasno stwierdzono, że nie opiera się ona na wspomnianych przepisach, lecz ma inną podstawę prawną (rozdział 3 Traktatu Euratom), należy skorzystać z okazji i w motywach przedłożonej dyrektywy poprzeć zasady zapisane w istniejącym dorobku prawnym dotyczącym odpadów niebezpiecznych.
Podejście „zanieczyszczający płaci” wiąże się z wymogiem zapewnienia, iż propozycje w zakresie postępowania z odpadami będą odpowiednio finansowane i zabezpieczone, z należytym uwzględnieniem odpowiedzialności podmiotów wytwarzających odpady promieniotwórcze. W rezultacie mogą się pojawić problemy w zakresie skośnego subsydiowania i konkurencji na rynku energii. Komitet zaleca więc, by w dyrektywie jednoznacznie potwierdzono zastosowanie zasady „zanieczyszczający płaci” (w tym przypadku przedsiębiorstwo wytwarzające odpady radioaktywne w wyniku obsługi reaktorów jądrowych), z wyjątkiem przypadków siły wyższej, kiedy państwo będzie zmuszone interweniować.
Komitet odnotowuje, że dyrektywa obejmuje jedynie odpady promieniotwórcze produkowane w wyniku działalności cywilnej. W niektórych krajach udostępniono znaczne zasoby w celu rozwiązania problemu odpadów promieniotwórczych pochodzących z działalności wojskowej. Oczywiście wyłania się kwestia wpływu na bezpieczeństwo wspólnych programów wojskowo-cywilnych, jednak z uwagi na fakt, że postępowanie z odpadami promieniotwórczymi pochodzącymi z działalności wojskowej może pochłonąć znaczne zasoby technologiczne i finansowe, jak też możliwości niektórych państw członkowskich w zakresie unieszkodliwiania, należy rozważyć ściślejsze powiązania z omawianą dyrektywą.
Uwagi szczegółowe
Odpady promieniotwórcze zostały wyraźnie wykluczone z dyrektyw UE w sprawie odpadów, lecz dyrektywy te zawierają wiele cennych zasad, które powinny zostać wzięte pod uwagę. Komitet proponuje, by w motywach omawianej dyrektywy podkreślono, że uzupełnia ona dyrektywę w sprawie odpadów niebezpiecznych (91/689/EWG) i nawiązuje do niej.
Komitet sugeruje, by „zatwierdzone uwolnienia” zostały objęte art. 2, który aktualnie ich nie uwzględnia. Obecnie uregulowania dotyczące tych uwolnień nie są spójne na całym terytorium UE, a ze względu na różnice w interpretacji są one źródłem sporów między państwami członkowskimi (np. spór między Wielką Brytanią a Irlandią dotyczący uwolnień do Morza Irlandzkiego).
Komitet zawsze popierał zapobieganie powstawaniu odpadów, do czego wzywała Unia i co zostało priorytetowo potraktowane w dyrektywie w sprawie odpadów (2006/12/WE). Podobnie jak w wypadku licznych gałęzi przemysłu, wytwarzanie energii jądrowej łączy się z powstawaniem znacznych ilości niebezpiecznych odpadów. Państwa członkowskie nie są obecnie zgodne co do dostępności zrównoważonych pod względem gospodarczym, społecznym i ekologicznym rozwiązań alternatywnych dla energii jądrowej, a więc również nieuniknionej konieczności produkowania odpadów promieniotwórczych. Aby sprostać tej problematyce, i ze względu na przekonanie większości członków Komitetu, że energia jądrowa będzie miała do odegrania swoją rolę w procesie przechodzenia Europy na gospodarkę niskoemisyjną, proponujemy, by w dyrektywie dążono do wyeliminowania odpadów promieniotwórczych u ich źródła, zanim nie zostaną opracowane lepsze i trwalsze rozwiązania.
W art. 3 ust. 3 zdefiniowano „składowanie” jako umieszczenie wypalonego paliwa jądrowego lub odpadów promieniotwórczych w licencjonowanym obiekcie bez zamiaru ponownego ich wydobycia. Komitet zdaje sobie sprawę z rozbieżnych stanowisk w kwestii odwracalności i odzyskiwania odpadów. Sądzi, że przy opracowywaniu koncepcji składowania nie należy wykluczać odwracalności i odzyskiwania, które są zgodne z postanowieniami odnośnej analizy bezpieczeństwa.
W art. 4 ust. 3 wymaga się, by odpady promieniotwórcze były składowane w państwie członkowskim, w którym zostały wytworzone, chyba że zawarto porozumienia pomiędzy państwami członkowskimi w sprawie wspólnego wykorzystania składowisk odpadów w jednym z nich. Komitet zaleca, by szeroko korzystano z tej możliwości, aby zrobić jak najlepszy użytek ze szczególnie odpowiednich składowisk odpadów. Z zadowoleniem przyjmuje to jednoznaczne podejście zarówno do postępowania z odpadami promieniotwórczymi powstałymi wyłącznie wewnątrz UE, jak i do możliwości budowy wspólnych zakładów. Zauważono, że nie wyklucza to przeniesienia odpadów pochodzących z przerobu wypalonego paliwa do krajów pochodzenia spoza Unii. Aby uniknąć wątpliwości, sugeruje się dokładne wyjaśnienie tej kwestii w uzasadnieniu bądź w motywach.
Komitet zastanawia się, czy przeprowadzanie przez państwa członkowskie raz na 10 lat samooceny swoich ram krajowych oraz międzynarodowa ocena wzajemna (art. 16) pozwalają na pełną konsolidację wiedzy i sprawdzonych rozwiązań. Należy także zadać sobie pytanie, czy konsekwentnie przestrzegane będą zasady obiektywizmu, wiarygodności i niezależnej analizy. Państwa członkowskie poniosą znaczne koszty związane ze sprawozdawczością i podobnymi działaniami. Komitet sądzi, że we właściwym czasie należy utworzyć Radę ds. Kontroli, która nadzorowałaby postępowanie z odpadami promieniotwórczymi w UE. Nie tylko polepszyłoby to standardy sprawozdawczości i sprawdzone rozwiązania, lecz także posłużyło jako skuteczny mechanizm podziału kosztów i wzmocniło dyrektywę o bezpieczeństwie jądrowym.
Komitet zdecydowanie pozytywnie ustosunkowuje się do zamiaru Komisji dalszego wspierania badań nad składowaniem odpadów promieniotwórczych w warstwach geologicznych oraz koordynowania badań w całej UE. Podkreśla, że programy te powinny być odpowiednio i szeroko promowane oraz wzywa państwa członkowskie do zajęcia się tym zagadnieniem w krajowych programach badań oraz poprzez badania prowadzone w ramach współpracy w kontekście programów ramowych w zakresie badań i rozwoju Komisji Europejskiej.
Teksty opublikowane na portalu prezentują wyłącznie poglądy ich Autorów i Autorek i nie należy ich utożsamiać z poglądami redakcji. Podobnie opinie, komentarze wyrażane w publikowanych artykułach nie odzwierciedlają poglądów redakcji i wydawcy, a mają charakter informacyjny.
