Publicystyka - ngo.pl

Szacunki są niepokojące. Zgodnie z raportem FAO w 2009 r. po raz pierwszy liczba osób cierpiących z powodu głodu przekroczy miliard, co oznacza wzrost ogółem o 11%. Spowoduje to ogromny kryzys humanitarny i może zniwelować wszystkie sukcesy osiągnięte w latach 80. i 90. Bank Światowy drastycznie obniżył wszystkie swoje szacunki, utrzymując, że w 2009 r. możliwe jest skurczenie się gospodarki światowej o około 3% i jednoczesne zmniejszenie światowego handlu o 10% oraz załamanie się międzynarodowych przepływów prywatnego kapitału. Ponadto według MOP 50 mln osób może stracić swoją pracę w 2009 r., a liczba ubogich pracowników może wzrosnąć do 200 mln.

Kryzys finansowy i gospodarczy wywołuje cztery poważne konsekwencje:

• spadek wielkości obrotów w handlu światowym wraz z drastycznym zmniejszeniem się wpływów z eksportu oraz niedoborem środków finansowych krajów rozwijających się;
• zmniejszenie się przepływów prywatnego kapitału inwestycyjnego, najbardziej znaczących do krajów o średnim poziomie dochodów i do krajów, w których trwa realizacja ważnych inwestycji w zakresie infrastruktury;
• znaczny spadek przekazów pieniężnych migrantów – w niektórych afrykańskich krajach rozwijających się stanowią one nawet 30% PKB;
• pewne zmniejszenie ODA (oficjalnej pomocy rozwojowej) przez wielu dwustronnych donatorów w 2009 i 2010 r.

Wśród konsekwencji powiązanych ze sobą poważnych trudności należy wymienić w szczególności:

• zahamowanie tempa wzrostu lub poważne kurczenie się gospodarek lokalnych;
• szybki wzrost bezrobocia, ubóstwa, głodu, przede wszystkim na obszarach miejskich, powodujący poważne konsekwencje dla najsłabszych grup, w szczególności kobiet i dzieci;
• zmniejszenie się wpływów z podatków, powodujące poważne skutki dla stanu budżetów publicznych, które, przede wszystkim w Afryce, były w ostatnim dziesięcioleciu przedmiotem znaczących działań w zakresie konsolidacji budżetowej;
• idące za tym zagrożenie planów inwestycji publicznych, w szczególności w odniesieniu do utrzymania i infrastruktury;
• poważne problemy z dostępem do dóbr i usług dla wielu kręgów społeczeństwa, związane także z ograniczeniem i tak już słabych systemów ochrony i opieki socjalnej;
• zmniejszenie wpływów z turystyki;
• rosnące problemy z dostępem do kredytu i inwestycji, w szczególności dla sektora prywatnego;
• bardzo negatywny wpływ na możliwość osiągnięcia milenijnych celów rozwoju (MCR), poważnie zresztą zagrożonych od co najmniej dwóch lat po częściowych sukcesach osiągniętych w latach 2000–2005;
• niebezpieczeństwo braku odpowiednich środków do zaradzenia skutkom zmian klimatu.

Kryzys mógłby ponadto wywołać dodatkowe przepływy migracyjne zarówno wewnątrz poszczególnych krajów i na szczeblu regionalnym, jak i w kierunku krajów najbogatszych. Wszystkie powyższe czynniki, a także wzrost już istniejących napięć, w szczególności na granicach UE, mogą spowodować dalszą niepokojącą utratę istotnych zasobów ludzkich w wielu ubogich krajach.

Odpowiedź Komisji

Komisja Europejska jako pierwsza podjęła konkretne decyzje w ramach zobowiązania wobec państw grupy G20.

Analizowany komunikat jest jedną z najbardziej pozytywnych decyzji ramowych zaproponowanych do tej pory przez wspólnotę międzynarodową w celu udzielenia pomocy najuboższym krajom w pokonywaniu kryzysu. Oprócz potwierdzenia konieczności wypełnienia zobowiązań podjętych w ramach ODA i uruchomienia nowych środków przeznaczonych na rozwój (na przykład za pomocą ambitnej propozycji, zgodnie z którą każde euro pomocy powinno uruchomić 5 euro w ramach transferów poza ODA), w komunikacie podkreśla się także znaczenie szybszego wykorzystania lub wcześniejszego wypłacenia pomocy  oraz przyjęcia bardziej elastycznych mechanizmów przede wszystkim w sektorze infrastruktury i finansów. Komisja zobowiązuje się ponadto do przyśpieszenia działań w zakresie wsparcia budżetowego, rozważając także, w wyjątkowych przypadkach, środki pomocy makroekonomicznej dla krajów objętych europejską polityką sąsiedztwa (EPS).

W komunikacie stwierdza się, że koszt takiej nieefektywnej pomocy jest bardzo wysoki, i sugeruje się konieczność przeprowadzenia zasadniczych reform wewnątrz międzynarodowego systemu ODA. Ze swej strony Komisja zwraca się do państw członkowskich o promowanie wspólnych i skoordynowanych strategii w odpowiedzi na kryzys. UE, pełniąca funkcję największego światowego donatora, powinna jednocześnie wpierać reformę systemu pomocy na szczeblu międzynarodowym.

W komunikacie poświęca się nieco uwagi środkom na rzecz sektora społecznego i zatrudnienia, obejmujących zarówno mechanizmy wsparcia wydatków na cele socjalne, jak i wkład na rzecz budowy infrastruktury krajowej lub regionalnej. Komisja ponownie obiecuje także zaangażowanie w rewitalizację rolnictwa i rozwój gospodarki proekologicznej, zarówno przez innowacyjne formy finansowania na rzecz przeciwdziałania zmianom klimatycznym, jak i wsparcie transferu technologii przyjaznych dla środowiska i technologii zrównoważonych.

Rada Unii Europejskiej przyjęła najważniejsze zalecenia zawarte w komunikacie, potwierdzając znaczenie wypełnienia przez państwa członkowskie swoich zobowiązań i wzywając „państwa członkowskie, Komisję, Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) do skoordynowanego działania.

Najbardziej oczywistym ograniczeniem przyjętego przez UE zestawu decyzji jest jednak to, że nie przewiduje się w nim żadnych dodatkowych środków oprócz 100 mln EUR rocznie przyznanych funduszowi powierniczemu UE na rzecz infrastruktury w Afryce.

Zagrożona oficjalna pomoc rozwojowa

Według danych przekazanych przez Komitet Pomocy Rozwojowej (DAC) OECD w roku 2008 wartość oficjalnej pomocy rozwojowej (ODA) osiągnęła najwyższy w historii poziom. Wyniosła ona prawie 120 mld USD, co oznacza wzrost o 10% w kategoriach realnych i odpowiada 0,30% całkowitego PKB krajów OECD. W ubiegłym roku wzrosła także liczba dwustronnych programów, po znacznym spadku w latach 2006–2008.

Istnieje poważna wątpliwość dotycząca rzeczywistej możliwości zapewnienia przez UE dalszych podwyżek, szacowanych na 20 mld EUR, koniecznych do osiągnięcia celu 0,56% PKB w 2010 r. W swoim sprawozdaniu Aid Watch na 2008 r. europejska platforma organizacji pozarządowych Concord przewidywała zmniejszenie pomocy o 27 mld USD w latach 2009‑2010. W tym samym sprawozdaniu zauważa się ponadto, że należy dokonać przeglądu danych liczbowych UE, ponieważ zawierają one kategorie wydatków, które nie powinny być włączone do ODA. Według platformy Concord, odejmując te kwoty, w 2008 r. osiągnięto jedynie 0,34% PKB, czyli znacząco mniej niż wynosi cel do 2010 r. (0,56%).

Także według sprawozdania Banku Światowego na temat sytuacji na świecie w 2009 r. (Global Monitoring Report) mimo wzrostu zanotowanego w 2008 r. i zobowiązań podjętych już przez niektórych ważnych donatorów, perspektywa osiągnięcia celów zwiększenia pomocy przyjętych w Gleneagles (130 mld USD rocznie do 2010 r.) staje się w obecnej sytuacji całkowicie nierealna.

Coraz więcej osób uważa, że niezbędne są nowe środki, o wiele większe od przewidzianych w zobowiązaniach podjętych w Gleneagles. W UNDP podkreśla się, że nie chodzi jedynie o wywiązanie się z podjętych zobowiązań, ale także o znaczne zwiększenie kwoty pomocy.

Ponadto, jeżeli nie uwzględni się zamierzeń przedstawionych przez UE, sprawozdanie OECD pokazuje, że w przypadku większości dwustronnych donatorów kryzys powoduje coraz większy rozdźwięk między zobowiązaniami a koncentracją środków, a często także dalsze opóźnienia i przekładanie terminów wypłat. Pomoc pochodząca z krajów spoza DAC zyskuje coraz bardziej na znaczeniu, ale jej całkowita wielkość jest daleka od poziomu, który mógłby poważnie wpłynąć na ogólne tendencje.

Mimo że dostępne są bardzo niepełne dane, można na ich podstawie stwierdzić pozytywne tendencje w odniesieniu do pomocy prywatnych donatorów, która w 2007 r. zamknęła się sumą 18,6 mld USD, i wzrosła o 25% w porównaniu z 2006 r. Jedyne dane wewnętrzne dostępne w Stanach Zjednoczonych, ale nie przekazane OECD, pokazują, że wielkość przepływów od prywatnych donatorów wyniosła 37 mld USD w 2007 r., zaś wiele najważniejszych fundacji, jak na przykład Gates Foundation, ogłosiło na 2009 r. wzrost nawet o 20%.

Skuteczność pomocy i walka z korupcją

W dobie kryzysu ogromne znaczenie zyskuje zwiększenie skuteczności pomocy. Straty gospodarcze spowodowane brakiem przewidywalności wypłat, fragmentaryzacją działań i brakiem koordynacji donatorów są już w pełni widoczne. W związku z tym niezbędne jest szybkie wdrożenie postanowień przewidzianych w deklaracji paryskiej z 2005 r. i planie działania z Akry przyjętym w 2008 r., a także szczególne uwzględnienie decyzji podjętych już w UE, wśród których można wyróżnić: podział zadań między państwa członkowskie i Komisję, lepsze wykorzystywanie planowania w poszczególnych krajach, przewidywalność pomocy i większą odpowiedzialność za wyniki, w tym mniejsze obwarowanie warunkami.

Na szczeblu OECD podkreślono, że postępy w poprawie jakości pomocy są obecnie niewystarczające. Każdego roku 225 dwustronnych i 242 wielostronnych organizacji na całym świecie finansuje setki tysięcy działań. Na świecie istnieje na przykład ponad 90 funduszy na rzecz zdrowia, każdego roku Światowa Organizacja Zdrowia musi uzasadnić swoje działania 4600 donatorom oraz dostarczyć im około 1400 sprawozdań. Rząd kraju rozwijającego się musi rocznie przyjąć około 200 misji oficjalnych donatorów i ustosunkować się do nich, nie wspominając o setkach innych różnych misji donatorów prywatnych. Ponadto ostatnie badanie monitorujące OECD pokazuje, że średnio jedynie 45% pomocy przekazuje się w ustalonym terminie.

W związku z tym do osiągnięcia celów określonych na forum międzynarodowym niezbędne jest przyśpieszenie działań. Przede wszystkim potrzebna jest odpowiednia wola polityczna 27 rządów państw członkowskich UE:

• w przejrzystym stosowaniu 12 wskaźników przewidzianych w deklaracji paryskiej;
• w stosowaniu kodeksów postępowania UE;
• w bardziej ogólnym poszukiwaniu spójności między politykami, w szczególności jeśli chodzi o polityki handlu i rozwoju.
• do zdecydowanego zainwestowania w kompleksową reformę systemu międzynarodowej pomocy, w wyniku której podmioty niepaństwowe zyskają większe znaczenie i podjęte zostaną nowe działania wielostronne.

W ramach takiego podejścia należy także uwzględnić ogromną ilość środków, które w wielu krajach rozwijających się pochłania zjawisko korupcji i nielegalnego wyprowadzania kapitału, ze szczególnym uwzględnieniem inwestycji związanych z eksploatacją surowców i szeroko zakrojonymi działaniami w zakresie infrastruktury. Według sprawozdania z 2008 r. na temat korupcji na świecie, przygotowanego przez organizację Transparency International, koszty związane z korupcją osiągnęły kwotę 50 mld USD, co odpowiada prawie połowie całkowitej wielkości światowej ODA i inwestycjom niezbędnym do realizacji celów w zakresie zapewnienia wody pitnej i poprawy stanu higieny publicznej. Zdecydowana poprawa zarządzania, w szczególności w odniesieniu do identyfikowalności pomocy, oraz systemy bardziej precyzyjnych warunków udzielania pomocy muszą otrzymać najwyższy priorytet w ramach wszystkich zobowiązań UE na szczeblu wielostronnym. W komunikacie nie porusza się, niestety, powyższych kwestii.

Rola podmiotów prywatnych i społeczeństwa obywatelskiego

Znaczenie podmiotów niepaństwowych – które w umowie z Kotonu określa się jako sektor prywatny, partnerów gospodarczych i społecznych, a w szczególności związki zawodowe i społeczeństwo obywatelskie we wszystkich swoich formach zostało już powszechnie uznane. Zaskakujące jest to, że analizowany komunikat nie zawiera żadnego odwołania do ich roli w pokonywaniu kryzysu, tym bardziej, że są to jedyne podmioty wykazujące zdolność uruchomienia dodatkowych środków. Ponadto w wielu ubogich krajach skutki kryzysu odbijają się w bardzo negatywny sposób na sektorze prywatnym i osłabiają zdolność działania partnerów społecznych i różnych organizacji społeczeństwa obywatelskiego, mających przecież zasadnicze znaczenie dla zapewnienia zrównoważonych skutków rozwoju perspektywie długoterminowej.

Europejski Trybunał Obrachunkowy opublikował w dniu 18 maja 2009 r. swój raport specjalny na temat zarządzania przez Komisję udziałem podmiotów niepaństwowych we współpracy WE na rzecz rozwoju. W raporcie tym, mimo wyrazów dużego uznania za rosnące inwestycje środków wspólnotowych dokonywane za pośrednictwem podmiotów niepaństwowych, Trybunał poddaje krytyce trzy główne obszary:

• niewielki udział podmiotów niepaństwowych w procesie współpracy: udział ten sprowadza się często do roli wykonawców projektów lub usługodawców, z którymi konsultacje przeprowadza się jednorazowo i zbyt późno;
• niewystarczające działania w dziedzinie zwiększania możliwości, w których ponadto uprzywilejowane są systemy komunikacji i udziału wykluczające w rzeczywistości przeważającą część średnich i małych organizacji oraz organizacji poza obszarami miejskimi;
• wiele uchybień w systemach monitorowania i realizacji procedur, które często są zbyt skomplikowane i zbyt mało zrozumiałe dla wielu organizacji i niekiedy nie dostarczają odpowiednich danych na temat postępów w realizacji inicjatyw i ich skutków końcowych.

Istotne kwestie podjęte przez Trybunał prowadzą do mocnego podkreślenia uwag przedstawianych przez EKES od wielu lat, związanych z koniecznością potwierdzenia priorytetowego znaczenia inwestowania w podmioty niepaństwowe, zarówno przez wzmocnienie wszystkich procedur, które umożliwią faktyczne zwiększenie ich udziału, jak i podwojenie, aż do osiągnięcia poziomu 20%, wysokości środków przekazywanych bezpośrednio przez podmioty niepaństwowe.

Poprawa systemu pomocy i nowe instrumenty finansowania

Obecnie dostrzega się wyraźnie konieczność dokonania głębokiej reformy międzynarodowych instytucji finansowych, przede wszystkim Banku Światowego i MFW.

Istotnie paradoksem jest fakt, iż w obliczu kryzysu z całkowitej kwoty 1100 mld USD ustalonej podczas szczytu państw grupy G20, który odbył się w Londynie w 2009 r., 82% pożyczek udzielonych przez MFW otrzymały kraje z obszaru europejskiego, jedynie 1,6% kraje afrykańskie, a niewiele ponad 20 mld USD kraje najuboższe.

UE musi dołożyć starań, aby spowodować radykalną zmianę powyższych relacji, począwszy od poważniejszego wzięcia pod uwagę i urzeczywistnienia propozycji Banku Światowego dotyczącej nowego specjalnego funduszu służącego ochronie najuboższych, który zostanie przeznaczony przede wszystkim na finansowanie bezpieczeństwa żywnościowego, ochrony socjalnej i rozwoju społecznego, a także wypracowania specjalnych zasad współpracy między Bankiem Światowym i wyspecjalizowanymi agencjami Organizacji Narodów Zjednoczonych. Równie niezbędne jest podjęcie działań w celu emisji przez MFW nowych specjalnych praw ciągnienia w kwocie co najmniej 250 mld USD, przeznaczonych w szczególności na zapewnienie płynności finansowana rozwoju.

UE musi także odgrywać rolę siły napędowej, aby w ramach finansowania handlu i w związku z szybkim wznowieniem dauhańskiej rundy negocjacji umieszczono w centrum potrzeby krajów rozwijających się i przewidziano szczególne środki wspierające i ochronne na rzecz krajów najuboższych i bezpieczeństwa żywnościowego.

Można ubolewać, że do tej pory nie poczyniono znaczącego postępu. Należy poszerzyć zakres najnowszych inicjatyw i decyzji, takich jak na przykład: Międzynarodowy Mechanizm Finansowania Szczepień (INF-Im) utworzony w listopadzie 2006 r. w celu finansowania szczepień w krajach ubogich; programy wspierania rynku (advanced market commitment) ustanowione w tym samym okresie; podjęta podczas szczytu G8 w Aquili inicjatywa zmniejszenia o 50% w ciągu pięciu lat kosztów przekazów pieniężnych imigrantów do ich krajów pochodzenia, co mogłoby spowodować ich zwiększenie o 13–15 mld USD rocznie. EKES popiera propozycję rozpoczęcia w końcu debaty na temat nałożenia dobrowolnego opodatkowania w wysokości 0,005% na międzynarodowe transakcje finansowe („podatek Tobina”), podjętej ostatnio podczas szczytu G20 w Pittsburghu przez rządy Francji i Niemiec. Takie nowe sposoby finansowania, które muszą jednak pozostać wyłącznie uzupełnieniem zobowiązań w ramach ODA, powinny być w wyraźniejszy sposób powiązane z osiąganiem poszczególnych milenijnych celów rozwoju, pilnymi potrzebami dotyczącymi zmian klimatu i kosztami, które ubogie kraje będą musiały ponieść w nadchodzących latach.

Rozważenie reformy międzynarodowego systemu pomocy, które ponownie proponuje Komisja w swoim wniosku, jest obecnie wyjątkowo pilne, a UE może odegrać rolę przywódcy w tej dziedzinie, przynajmniej w odniesieniu do następujących kwestii:

• utworzenie międzynarodowego systemu wczesnego ostrzegania, za pomocą którego można będzie monitorować w nadchodzących latach wpływ kryzysu na warunki życia ludności i perspektywy rozwoju w celu ukierunkowania pomocy i inwestycji;
• utworzenie rzeczywistego systemu odpowiedzialności za monitorowanie postępów i mierzenie skuteczności własnych działań, zgodnie z decyzją podjętą podczas szczytu G8;
• rozszerzenie inwestycji w zakresie stabilizowania obszarów objętych konfliktem, rozwój instytucjonalny i zarządzanie sytuacjami kryzysowymi, a także zwiększenie możliwości programowania i działania na szczeblu lokalnym i regionalnym; rozwijanie budowy uniwersalnych systemów ochrony socjalnej i planowanie odpowiednich inwestycji w celu podejmowania nowych wyzwań związanych z bezpieczeństwem żywnościowym i zmianami klimatu;
• zwiększenie możliwości dostępu do mikrokredytów w celu wspierania inicjatyw w dziedzinie przedsiębiorczości, które nie mogą być sfinansowane w ramach zwykłych systemów kredytowych.

Uznanie bezpieczeństwa żywnościowego i ekologicznego wzrostu gospodarczego za dwa cele strategicznej inwestycji długoterminowej może stanowić ważny kierunek nowych działań w zakresie ożywienia systemu pomocy i inwestycji, dla których kryzys jest jeszcze ważniejszym uzasadnieniem i które mogą także spowodować zarówno bardziej skoordynowane zaangażowanie środków i kompetencji pochodzących z krajów o gospodarkach wschodzących, jak i stanowić konkretną szansę na partnerstwo gospodarcze dla Europy i obszaru OECD.

W odniesieniu do UE przedstawia się dwie następujące uwagi:

• pierwsza dotyczy dokładnej oceny tworzenia w ostatnich latach instrumentu pomocy budżetowej, z uwzględnieniem możliwości dokładniejszego ukierunkowania takiej pomocy na zobowiązania w poszczególnych sektorach, takich jak zdrowie, godna praca, edukacja i szkolenia, infrastruktura, usługi socjalne i przyjazny dla środowiska wzrost gospodarczy, zgodnie z założeniami samego PE.
• druga dotyczy podziału kompetencji wśród nowych komisarzy, w szczególności powierzenia komisarzowi ds. rozwoju bezpośredniej kontroli nad Biurem Współpracy EuropeAid, sprawowanej obecnie przez komisarza ds. stosunków zewnętrznych.

Obszar rozwoju wymaga bardziej niż jakakolwiek inna dziedzina, aby UE kształtowała coraz bardziej jednolitą opinię i coraz bardziej zwiększała swoje możliwości jednomyślnego i skoordynowanego działania razem z państwami członkowskimi. Wobec zmiany sytuacji podmiotów działających na arenie międzynarodowej potwierdza się prawdziwość stwierdzenia, że rozwój krajów najuboższych, a w szczególności Afryki, ma strategiczne znaczenie także dla przyszłego rozwoju Europy.

Zacieśnienie międzynarodowej współpracy w zakresie zwalczania korupcji i oszustw podatkowych stało się w wyniku kryzysu powszechnie uznanym celem, w szczególności w odniesieniu do walki z rajami podatkowymi. W wyniku oszustw podatkowych kraje rozwijające się tracą od 300 do 500 mld USD, w tym 285 mld w ramach szarej strefy, zaś 160 mld w wyniku oszustw podatkowych popełnianych przez wiele korporacji międzynarodowych działających w tych krajach. EKES uznaje pilną potrzebę radykalnej zmiany w tym sektorze, której dokonanie jest obecnie bardziej realistyczne.