Publicystyka - ngo.pl

Trzonem duńskiego systemu flexicurity jest
elastyczność rynku pracy, osiągana przy pomocy elementów
zapewniających bezpieczeństwo socjalne oraz aktywną politykę
zatrudnienia i kształcenia, przy czym taki układ wydaje się
faktycznie korzystny dla konkurencyjności Danii. Wraz z innymi
cechami charakterystycznymi społeczeństwa duńskiego umożliwiło to
powstanie w Danii silnego i elastycznego rynku pracy, dzięki
któremu kraj ten będzie mógł stawić czoła przyszłym wyzwaniom.
Wysoki poziom zatrudnienia, wysokie zasiłki dla bezrobotnych i
optymistyczne nastawienie sprawiają, że wszyscy, pracodawcy i
pracownicy, akceptują elementy niepewności i wady związane z tym
systemem.

Kluczem do zrozumienia duńskiego systemu
„flexicurity” jest założenie, że elastyczność i bezpieczeństwo
niekoniecznie muszą się nawzajem wykluczać.

W obliczu globalizmu i faktu przenoszenia miejsc
pracy za granicę flexicurity zapewnia ludziom wysoki poziom
bezpieczeństwa gospodarczego i społecznego poprzez zmianę
paradygmatów „pewność zatrudnienia zamiast pewności miejsca pracy”
oraz „nowe szanse osobiste dzięki gotowości do zmian przy
ograniczonym ryzyku”. Prawdą jest, że istnieje ryzyko utraty miejsc
pracy, jednak jeśli już do tego dojdzie, sieć bezpieczeństwa
socjalnego zapewnia w krótkim okresie bezrobotnym środki
umożliwiające przetrwanie, natomiast w długim okresie ich szanse na
znalezienie nowej pracy wzrastają dzięki aktywnej polityce rynku
pracy w połączeniu z wysokim poziomem zatrudnienia.

W duńskim systemie flexicurity bezpieczeństwo
zatrudnienia poszczególnych pracowników jest niskie, co oznacza
możliwość kilkakrotnej utraty pracy w trakcie kariery zawodowej.
Pomimo tego, zabezpieczenia stanowiące integralny element systemu
flexicurity – dzięki wysokim zasiłkom dla bezrobotnych
finansowanych ze środków publicznych i podatków płaconych przez
całe społeczeństwo oraz dzięki ochronie zatrudnienia – sprawiają,
iż Duńczycy czują się bezpieczni.

Mówiąc ogólnie, za duńskim systemem flexicurity
kryje się pomysł połączenia elastyczności i bezpieczeństwa
zatrudnienia przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa
socjalnego i konkurencyjności. Duński system flexicurity łączy w
sobie stosunkowo wysoki poziom świadczeń dla bezrobotnych (i
pozostałych transferów społecznych) z elastycznością wynikającą z
liberalnych uregulowań dotyczących ochrony przed zwolnieniem, jak
na przykład krótki okres wypowiedzenia. Oprócz bezpieczeństwa
socjalnego oraz dużej mobilności kładzie się nacisk na aktywną
politykę rynku pracy, która zapewnia faktyczną dostępność
bezrobotnych dla rynku pracy oraz zachęca ich do zdobywania
kwalifikacji niezbędnych do podjęcia danej pracy. Dla duńskiego
rynku pracy charakterystyczne jest zatem „wspieranie i wymaganie”;
to drugie przybiera na przykład formę obowiązkowej aktywizacji, na
którą składają się wysokiej jakości oferty podnoszenia
kwalifikacji. Aktywna polityka na rynku pracy jest instrumentem
niezbędnym dla funkcjonowania rynku pracy z wysokim poziomem
świadczeń dla bezrobotnych. Aktywna polityka rynku pracy jest
niezbędna, o ile rynek ten ma funkcjonować skutecznie przy wysokim
poziomie zasiłków dla bezrobotnych.

Duńskiego systemu flexicurity nie można jednak
rozpatrywać w oderwaniu od warunków ramowych państwa socjalnego i
wysoko rozwiniętego systemu organizacyjnego. Dotyczy to,
przykładowo, kluczowej roli partnerów społecznych w podejmowaniu
decyzji politycznych oraz realizacji polityki rynku pracy i
polityki kształcenia zawodowego, rozbudowanego systemu opieki
społecznej finansowanego ze środków publicznych, poziomu
kwalifikacji społeczeństwa, a także kombinacji środków polityki
makroekonomicznej stosowanej w ostatnim dziesięcioleciu.

Jedną z głównych ról w procesie kształtowania
duńskiego systemu flexicurity odegrali partnerzy społeczni, którzy
zostali włączeni zarówno w procesy decyzyjne, jak i w realizację
polityki kształcenia zawodowego i reform strukturalnych rynku
pracy. W wielu dziedzinach podstawą rozwoju są umowy pomiędzy
partnerami społecznymi, jak ma to miejsce np. przy wprowadzaniu
prywatnych emerytur w oparciu o rynek pracy. Rola partnerów
społecznych jest wynikiem, z jednej strony, historycznego rozwoju,
z drugiej zaś ich wysokiego stopnia zorganizowania. Dzięki wkładowi
partnerów społecznych możliwe było opracowanie twórczych rozwiązań,
które spotkały się z powszechną akceptacją. Jednakże znaczny udział
partnerów społecznych i innych przedstawicieli społeczeństwa
obywatelskiego wymaga również, aby byli oni przygotowani na zmiany
i podjęcie współpracy, jak również nieortodoksyjnego podejścia
otwartego na nowe punkty widzenia i gotowego do zrozumienia
interesu ogólnego. Wzmocnione uczestnictwo i prawo głosu partnerów
społecznych może zatem być korzystne społecznie w związku z
dążeniem do zwiększenia zdolności do konkurowania i dostosowania
się. W trakcie tych procesów istotne znaczenie ma również wsparcie,
współpraca i opinie ze strony innych organizacji społeczeństwa
obywatelskiego, takich jak podmioty społeczne i instytucje
edukacyjne oparte na stowarzyszeniach.

Wysoki poziom zasiłków dla bezrobotnych wymaga
wysokiego poziomu kwalifikacji społeczeństwa, ponieważ w przeciwnym
wypadku powstałaby duża grupa osób niezdolnych do uzyskania dochodu
przewyższającego wysokość świadczeń dla bezrobotnych. Wysoki poziom
kwalifikacji oraz gotowość do dostosowania się, również wśród
pracowników o niższym poziomie wykształcenia formalnego, są jednymi
z kluczy do sukcesu duńskiego systemu flexicurity.

W wyniku głębokich reform strukturalnych,
przeprowadzonych w Danii w drugiej połowie lat 90-tych, zaostrzono
regulacje dotyczące rynku pracy oraz wdrożono ekspansywną politykę
gospodarczą, co doprowadziło do ożywienia gospodarczego oraz
zwiększenia zatrudnienia. W Danii, oprócz bezpieczeństwa w zakresie
dochodów, zagwarantowanego dzięki wysokiemu poziomowi zasiłków dla
bezrobotnych, dąży się także do zapewnienia obywatelom
bezpieczeństwa zatrudnienia. Wprawdzie nikt nie może oczekiwać
gwarancji zatrudnienia, ale istnieją duże szanse na zdobycie nowej
pracy, szczególnie wobec pomocy udzielanej przez sektor publiczny.
Ponadto w atmosferze optymizmu i wzrostu gospodarczego
sprzyjającego tworzeniu miejsc pracy łatwiej jest przeprowadzić
reformy strukturalne, które spotykają się z większą akceptacją
społeczeństwa. Duński system flexicurity jest zatem oparty na
kombinacji instrumentów makroekonomicznych, która sprzyja zarówno
wzrostowi gospodarczemu, jak i zatrudnieniu.

Duński model flexicurity jest przedmiotem
ciągłych dyskusji i zmian. System ten ma swoje wady i zalety, przy
czym pomimo faktu, że elastyczność, bezpieczeństwo i aktywna
polityka rynku pracy są niewątpliwie ściśle powiązane ze sobą,
toczy się nieustanna dyskusja odnośnie tego, w jaki sposób można
uzyskać właściwą równowagę pomiędzy tymi elementami.

Wysokie wpływy z podatków są niezbędnym
warunkiem duńskiego systemu flexicurity i innych czynników mających
istotne znaczenie dla funkcjonowania rynku pracy. Przykładowo, w
2003 r. wydatki publiczne na politykę rynku pracy wyniosły 4,4%
PKB, co było rekordem w skali europejskiej. Z jednej strony,
Duńczycy są gotowi zaakceptować wysokie obciążenie fiskalne na
poziomie ok. 49% PKB, z drugiej jednak podatki są stale przedmiotem
dyskusji, zaś w przyszłości należy spodziewać się obniżenia podatku
od zatrudnienia.

Na duńskim rynku pracy występuje wysoka
fluktuacja, ponieważ rocznie znika ponad 10% miejsc pracy i
tworzona jest podobna ilość nowych miejsc pracy. Rocznie około 30%
zatrudnionych zmienia miejsce pracy, co daje Danii drugi po
Wielkiej Brytanii najkrótszy w Unii Europejskiej przeciętny czas
trwania stosunku pracy. Jest to wynikiem obowiązujących przepisów,
ale także struktury gospodarki duńskiej, w której przeważają małe i
średnie przedsiębiorstwa.

Działania w dziedzinie edukacji i rynku pracy
zapobiegają problemom dostosowawczym oraz barierom, które w innych
przypadkach powodują wzrost płac lub cen.

Definicja flexicurity

Od kilku lat termin „flexicurity” obecny jest w
dyskusjach, jednakże jego definicja nie jest jednoznaczna i różni
się w poszczególnych krajach. Na rynku pracy termin funkcjonuje
jako „złoty trójkąt”, którego wierzchołkami są: elastyczne przepisy
dotyczące zatrudnienia (prowadzące do wysokiej elastyczności
liczbowej), rozbudowany system wsparcia (zapewniający
bezpieczeństwo socjalne) oraz powszechne działania aktywizacyjne i
edukacyjne (motywujące bezrobotnych do poszukiwania pracy oraz
pozwalające im uzyskać kwalifikacje niezbędne do ponownego wejścia
na rynek pracy).

Główne cechy duńskiego systemu flexicurity

Duński system flexicurity przyczynia się do
tworzenia odpowiednich, tzn. dobrych jakościowo i
satysfakcjonujących miejsc pracy. Wysoki poziom zasiłków dla
bezrobotnych sprawia, że wysoki jest także poziom płacy roboczej,
jaki byłby do przyjęcia dla pracownika. W efekcie zarobki Duńczyków
zapewniają im dostatnie życie. Dlatego też na formalnym rynku pracy
zjawisko „ubogich pracujących” występuje rzadko i nie odgrywa
istotnej roli – włączając w to Duńczyków o innym pochodzeniu
etnicznym.

Jednakże elastyczność duńskiego rynku pracy jest
zagadnieniem wielowymiarowym i nie wynika jedynie z niewielkiej
ochrony przed zwolnieniem; jej innym źródłem jest elastyczny czas
pracy, przy czym, zgodnie z układem zbiorowym, godziny pracy mogą
być płynne w okresie roku oraz dozwolone jest dzielenie pracy w
krótszych okresach. Tendencja w kierunku ustalania ostatecznej
wysokości płac roboczych na poziomie przedsiębiorstw w ramach umów
zbiorowych także zapewnia elastyczność tych płac. Elastyczność
wynika również z wysokich podstawowych kompetencji pracowników,
którzy pracują samodzielnie, są otwarci na zmiany i odpowiedzialni,
co umożliwia im szybkie dostosowanie się do zmiany profilu
produkcji lub nowej pracy.

Bezpieczeństwo na duńskim rynku pracy nie wynika
wyłącznie z wysokiego poziomu zasiłków dla bezrobotnych, ale
również z wysokiej stopy zatrudnienia i fluktuacji rynku pracy,
dającego niejaką gwarancję zatrudnienia. Gwarancję tę dodatkowo
wzmacnia szereg działań z zakresu edukacji i szkoleń, których
realizacją i administrowaniem zajmują się wspólnie władze i
partnerzy społeczni. Ponadto społeczeństwo duńskie oferuje rodzinom
również pewien margines bezpieczeństwa w zakresie łączenia życia
rodzinnego z pracą zawodową, na przykład w formie przepisów
dotyczących urlopów macierzyńskich, możliwości opieki nad dziećmi
itp.

Zwykło się uważać, że dążenie pracodawców do
wyższego stopnia elastyczności na rynku pracy jest sprzeczne z
dążeniem pracowników do uzyskania bezpieczeństwa pracy i wysokich
świadczeń w przypadku bezrobocia i choroby. Idea flexicurity zrywa
z tym antagonizmem. Duński system flexicurity zapewnia na rynku
pracy połączenie dynamiki wolnej gospodarki rynkowej z
bezpieczeństwem socjalnym i równowagą społeczną skandynawskiego
państwa socjalnego poprzez powszechne usługi publiczne i
wyrównywanie dochodów. Patrząc z szerszej perspektywy, jest to
jeden z efektów przyjętych celów politycznych, jakimi są
zapewnienie obywatelom szansy startu w życiu zawodowym oraz
redystrybucja zasobów za pośrednictwem budżetu i działań sektora
publicznego. To z kolei poprzez politykę znacznego wyrównania
dochodów prowadzi do spójności społecznej i zapobiega silnym
napięciom społecznym, dając przy tym pracownikom możliwość
bezpiecznego przystosowania się i radzenia sobie z elastycznością
systemu.

Rola partnerów społecznych

Zgodnie z tradycją partnerzy społeczni mają
silne prawo głosu w mechanizmach tworzenia i zarządzania polityką w
zakresie rynku pracy i kształcenia. Wpływ partnerów społecznych
przyczynił się do opracowania kreatywnych i zrównoważonych
rozwiązań problemów w dziedzinie rynku i innowacji, co z kolei
przyczyniło się do osiągnięcia przez Danię takiej pozycji, w której
kraj ten może sprostać wynikającym z globalizacji wymogom
odnoszącym się do zmian i rozwoju. Korzystne jest również to, że
partnerzy oceniają potrzebę działania w danej sytuacji i mogą
zapewnić dostosowania. Dzięki dyskusjom prowadzonym między
partnerami z czasem wytworzono kapitał społeczny, co znajduje swój
wyraz w lepszym porozumieniu się, większej odpowiedzialności oraz
wspólnej perspektywie w odniesieniu do poszczególnych
zagadnień.

Po wielu latach występowania wysokiej stopy
inflacji oraz gwałtownych zmian płac realnych, na przełomie 1987 i
1988 r. partnerzy społeczni doszli do wniosku, że w porozumieniach
należy również uwzględnić nadrzędne zasady makroekonomiczne. Choć
nastawienie duńskich pracodawców, pracowników i rządu oczywiście
się różni, jednocześnie panuje zasadnicza kultura dialogu i
konsensusu, będąca częścią „kapitału społecznego”.

Od lat 60. Dania posiadała obszerny publiczny
system edukacji i kształcenia zawodowego zarówno dla osób czynnych
zawodowo, jak i bezrobotnych. Okazało się to korzystne dla
zdolności do przystosowania się wszystkich pracowników. Dokonało
się zasadnicze przeobrażenie polityki rynku pracy: wcześniej była
ona ukierunkowana na przepisy, teraz jest ukierunkowana na potrzeby
i wykorzystuje indywidualne strategie rozwiązywania problemów.
Partnerzy społeczni, wspólnie z gminami, zaczęli odgrywać główną
rolę w 14 regionalnych radach rynku pracy, którym przyznano zarówno
uprawnienia, jak i środki finansowe umożliwiające położenie nacisku
na działania w zakresie zwalczania bezrobocia oraz na regionalną
politykę rynku pracy.

Przez wiele lat partnerzy społeczni wypracowali
szeroką, kolektywną świadomość tego, czym jest ponoszenie
społecznej odpowiedzialności, zaś władze nauczyły się korzystać ze
swoich zasobów i wpływów. Partnerzy społeczni dysponują wyjątkową w
swoim rodzaju wiedzą i znajomością rynku pracy i mogą w związku z
tym szybko i niezawodnie określić jego potrzeby. Poprzez swoje
zaangażowanie dostarczają oni władzom wolnych zasobów i znajdują
twórcze rozwiązania wspólnych problemów poprzez udział w dyskusjach
i forach decyzyjnych. Ponadto ich organizacje zapewniają przyjęcie
i wdrożenie odpowiednich polityk oraz, co równie ważne, ich
akceptację.

Odpowiednia kombinacja polityk

Aby zrozumieć wszystkie wymiary duńskiego
systemu flexicurity, należy uwzględnić społeczny kontekst, którego
częścią jest ten system. Zarówno polityka gospodarcza, jak i wpływ
rządu w pozostałych dziedzinach oddziałują na funkcjonowanie rynku
pracy, tworząc łącznie elementy określane jako „duński model”.

W drugiej połowie lat 80. i na początku 90.
duńska gospodarka przeżywała kryzys. Poczynając od 1993 r.
wzmocniono aktywną politykę rynku pracy, a jednocześnie gospodarka
uzyskała wsparcie w formie niskich stóp procentowych oraz
ekspansywnej polityki gospodarczej. Ponadto m.in. zmieniono
przepisy w zakresie finansowania nieruchomości (dłuższe okresy
kredytowania oraz możliwość konwersji długu), co zwiększyło zasoby
środków dostępnych dla społeczeństwa. Dodatkowe środki z budżetu
zostały przeznaczone m.in. na szeroko zakrojone działania
zwiększające pokrycie zapotrzebowania na opiekę nad dziećmi, co
zwiększyło dostępność rynku pracy dla matek z małymi dziećmi.

Wzmożone skupienie się na polityce rynku pracy
oznaczało również zintensyfikowane działania w zakresie edukacji i
kształcenia, w ramach których państwo oferowało znaczne dotacje na
dalsze kształcenie zarówno osób zatrudnionych, jak i bezrobotnych.
Dotacje były realizowane w formie finansowania działań
edukacyjnych, jak również w formie częściowego pokrycia utraty
wynagrodzeń. Jednocześnie na wszystkich poziomach zwiększono ilość
miejsc pracy dla młodych ludzi.

Strategią gospodarczą, którą z powodzeniem
stosowano od połowy lat dziewięćdziesiątych, była strategia
inwestycyjna, która za pomocą agresywnych reform oraz inwestycji w
edukację i świadczenia bytowe pozwoliła uzyskać znaczną dynamikę
rozwoju.

Obecne wyzwania

Chociaż w ostatnich latach duński system
flexicurity przynosił pozytywne efekty, istnieją oczywiście
wyzwania, którym należy stawić czoła. Globalizacja i rozwój
technologiczny wywierają pewną presję na duński rynek pracy.
Konkurencja ze strony krajów charakteryzujących się niskim poziomem
płac oraz automatyzacja produkcji oddziałują w szczególności na
nisko wykwalifikowanych pracowników.

Jak dotąd Danii udawało się niwelować tę presję
poprzez zmniejszanie liczby nisko wykwalifikowanych pracowników na
rynku pracy, ponieważ nisko wykwalifikowana siła robocza przeważa
raczej wśród osób starszych, wycofujących się z rynku pracy, niż
wśród osób młodych, dopiero wchodzących na rynek pracy. Jednakże w
chwili obecnej dużo młodych ludzi nie uzyskuje żadnych kwalifikacji
zawodowych, co w dłuższej perspektywie może zagrozić duńskiemu
systemowi flexicurity.

Wysoka fluktuacja na rynku pracy prowadzi do
zmniejszenia zainteresowania pracodawców finansowaniem kształcenia,
ponieważ nie wiedzą oni, jak długo dany pracownik będzie u nich
jeszcze zatrudniony. Problem ten dotyczy w szczególności
pracowników niewykwalifikowanych, gdyż pracodawcy są bardziej
skłonni zatrudniać i szkolić pracowników o poszukiwanych
specjalnościach, a pracownicy niewykwalifikowani nie zawsze
wykazują motywację do uczestniczenia w doskonaleniu zawodowym.
Dlatego też istnieje obszerny system, dotowany ze środków
publicznych, służący edukacji i doskonaleniu zawodowemu
pracowników, zarówno nisko jak i wysoko wykwalifikowanych, z
obowiązkowymi składkami ze strony pracodawców.

Duński model państwa socjalnego charakteryzuje
się wysokim poziomem zatrudnienia kobiet, co ma związek
koniecznością zapewnienia zarówno świadczenia usług publicznych,
jak i wysokich wpływów z podatków. Z jednej strony oznacza to, że
kobiety stają się bardziej ekonomicznie niezależne, zaś z drugiej
strony stanowi wyzwanie pod względem pogodzenia życia rodzinnego z
zawodowym.

Dania jest w UE krajem o najwyższym obciążeniu
podatkowym sięgającym 49%, przy średniej unijnej wynoszącej ok.
40%. Dotyczy to w szczególności bardzo wysokich podatków
konsumpcyjnych, podczas gdy opodatkowanie pracy nie należy do
najwyższych. Podatek dochodowy jest wysoki i progresywny, podczas
gdy pracodawcy nie ponoszą praktycznie żadnych opłat
socjalnych.

Coraz większa część polityki rynku pracy
regulowana jest przepisami i procedurami określonymi przez Unię
Europejską. W Danii stosunki na rynku pracy są tradycyjnie
uzgadniane między partnerami społecznymi, a nie określane za pomocą
przepisów prawnych. Jeżeli uregulowania UE staną się zbyt
szczegółowe, istnieje niebezpieczeństwo, że akceptacja obywateli
zmniejszy się i sytuacja rozwinie się w kierunku innym niż ten, do
którego dążą partnerzy społeczni. Przyjęta w UE metoda otwartej
koordynacji wydaje się stanowić sposób na zapewnienie zarówno
dalszego rozwoju duńskiej tradycji, jak również synchronizacji
europejskiej polityki zatrudnienia i rynku pracy.