Publicystyka - ngo.pl

W 2006 r. państwa członkowskie UE zobowiązały się do poprawy dostępności publicznych stron internetowych w tzw. deklaracji z Rygi. Państwa członkowskie nie wywiązały się dotąd z tych zobowiązań w satysfakcjonujący sposób. Jest to ważny element kontekstu omawianego wniosku Komisji Europejskiej dotyczącego dyrektywy.

Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie dostępności stron internetowych instytucji sektora publicznego ma na celu wspieranie państw członkowskich w realizacji krajowych zobowiązań dotyczących dostępności sieci, a tym samym zachęcanie państw członkowskich w szczególności do przestrzegania przepisów Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych dotyczących stron internetowych instytucji sektora publicznego. Artykuł 9 Konwencji zobowiązuje państwa członkowskie, a także samą UE, do stosowania odpowiednich środków na rzecz zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym, na zasadzie równości, m.in. do technologii informacyjno-komunikacyjnych, w tym dostępu do internetu.

Brak zharmonizowanego podejścia do kwestii dostępności sieci stwarza bariery dla rynku wewnętrznego. Jako że dostępnych jest mniej niż 10 % stron internetowych, europejski rynek dostępności sieci mógłby znacznie się powiększyć, a zharmonizowane podejście mogłoby ułatwić ten rozwój, kładąc kres obecnej fragmentacji i brakowi zaufania do tego rynku.

W związku z tym dostępność sieci jest dziedziną, w której rynek wewnętrzny może służyć obywatelom europejskim w znacznie większym stopniu niż obecnie. Jednocześnie przepisy w tej dziedzinie mogłyby ułatwić stworzenie prawdziwie europejskiego rynku dostępności sieci, otwierając tym samym rynki w państwach członkowskich, gdzie niepewność prawa utrudnia działanie programistów internetowych z innych państw członkowskich.

Wreszcie, zharmonizowane podejście do dostępności sieci w UE obniżyłoby koszty dla przedsiębiorstw programowania internetowego, a w konsekwencji koszty dla instytucji publicznych, które korzystają z usług tych przedsiębiorstw.

Ponadto należy podkreślić, że instytucje publiczne, a także wiele innych instytucji mających duże znaczenie dla obywateli, dostarczają podstawowych informacji i usług poprzez swoje strony internetowe. Dlatego też wszyscy obywatele, w tym osoby niepełnosprawne, osoby cierpiące na zaburzenia funkcjonalne, dzieci, ludzie starsi itd., muszą mieć dostęp do tych stron i ich funkcji. Ten wymóg dotyczy zarówno dostosowań technicznych (wersja tekstu, możliwość zmiany wielkości czcionki i kontrastu, możliwość uzyskania dostępu do stron za pomocą innych wyszukiwarek, a także za pomocą programów ułatwiających dostęp), jak i takich aspektów jak zrozumiałość języka. Liczba stron dostarczających usługi e‑administracji oraz, ogólnie rzecz biorąc, stron internetowych sektora publicznego szybko wzrasta. Dostęp do informacji i usług zapewniany poprzez te strony będzie ważny dla korzystania z podstawowych praw obywateli w przyszłości, w tym dostępu do zatrudnienia.

Wniosek ma również znaczenie, jeżeli chodzi o ułatwianie e-integracji, ponieważ dostępność sieci wykorzystuje się jako narzędzie służące realizacji celu integracji osób niepełnosprawnych w społeczeństwie oraz zapewnienia wszystkim obywatelom dostępu do usług świadczonych poprzez te strony.

Zdaniem EKES-u dostępność należy rozumieć jako integralną część zasady równości wszystkich obywateli. W związku z tym dostępność stron internetowych powinna stać się środkiem na rzecz równości podobnie jak inne kluczowe wymogi, takie jak:

• rozpowszechnienie infrastruktury gwarantującej wszystkim dostęp do szybkiego internetu (szerokopasmowego);
• możliwość skorzystania przez wszystkich obywateli z terminali prywatnych lub publicznych (sprzęt komputerowy);
• przystępność oprogramowania dla wszystkich odbiorców, gwarantująca łatwość obsługi, również dla osób wykluczonych.

Dyrektywa ma na celu zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących dostępności stron internetowych instytucji sektora publicznego poprzez określenie zharmonizowanych wymogów.

Ponadto wniosek zawiera przepisy techniczne, w oparciu o które państwa członkowskie mają udostępniać treść określonych rodzajów stron internetowych instytucji sektora publicznego. Chodzi tutaj o rodzaje stron internetowych sektora publicznego, które zawierają informacje i zapewniają usługi, które mają zasadnicze znaczenie dla udziału obywateli w gospodarce, w tym w rynku pracy, i społeczeństwie oraz dla korzystania przez obywateli UE z przysługujących im praw. Kategorie stron zaczerpnięto z przeprowadzonej w 2001 r. analizy porównawczej dotyczącej administracji elektronicznej i umieszczono w wykazie w załączniku do dyrektywy.

Zakres stosowania

Artykuł 1 określa zakres stosowania dyrektywy poprzez odesłanie do załącznika zawierającego wykaz określonych rodzajów stron internetowych oparty na analizie porównawczej dotyczącej administracji elektronicznej przeprowadzonej w 2001 r. Rodzaje stron uwzględnione w wykazie są niewątpliwie istotne. Jednakże pomija się w nim wiele usług niezbędnych z punktu widzenia włączania obywateli w gospodarkę i społeczeństwo.

Przykłady kluczowych sektorów, które nie zostały objęte zakresem stosowania dyrektywy, to:

• opieka nad dziećmi;
• szkolnictwo podstawowe;
• szkolnictwo średnie;
• wybory powszechne i lokalne;
• transport publiczny;
• działalność kulturalna.

Lista przykładów nie jest wyczerpująca. Strony internetowe sektora publicznego dostarczające informacji i usług w tych kluczowych sektorach nie są w wyraźny sposób objęte dyrektywą.

Założenie tego efektu jest takie, że instytucje sektora publicznego zapewnią dostępność swoich stron internetowych nieobjętych zakresem stosowania dyrektywy jednocześnie z poprawą dostępności stron nim objętych bądź jakiś czas później, ze względu na fakt, że proces ten już się rozpoczął. Elementem, który może przyczynić się do wywołania tego efektu, są zamówienia publiczne prowadzone zgodnie z przepisami UE, przy czym od instytucji zamawiających wymagano by umieszczenia w specyfikacjach technicznych odesłania do europejskich norm w zakresie dostępności sieci. Wpływ tego czynnika zależy od woli politycznej decydentów UE oraz woli i możliwości instytucji zamawiających do zajęcia się kwestią dostępności sieci.

EKES jest jednak zaniepokojony, że zakładana stabilność powiązań przyczynowo-skutkowych mających przynieść ten efekt jest niewielka. Zdaniem EKES-u nie dowiedziono, że mechanizm ten działa. W związku z tym EKES przyjmuje z zadowoleniem środek zawarty w dyrektywie, na podstawie którego zachęca się państwa członkowskie do rozszerzenia wymogów dostępności sieci na inne strony internetowe niż te, które zostały wyraźnie wskazane w załączniku do dyrektywy. W obecnej sytuacji EKES nadal jednak niepokoi się, czy środek ten będzie wystarczający.

Analiza porównawcza dotycząca oceny postępów eDostępności w Europie (2006–2008) wykazała wyraźny związek między istnieniem przepisów w państwach członkowskich a stopniem dostępności stron internetowych. W ten sposób skutki prawodawstwa jako takiego zostały dowiedzione.

EKES obawia się, że Komisja Europejska, ustalając zakres stosowania dyrektywy na podstawie analizy porównawczej przeprowadzonej w 2001 r., stworzy rozdźwięk między podejściem przyjętym w dyrektywie a realiami, z jakimi mają do czynienia programiści internetowi, instytucje publiczne i obywatele w szybko zmieniającym się społeczeństwie opartym na informacji i komunikacji. Państwa członkowskie zmodyfikowały od tamtej pory swoje strategie na rzecz cyfryzacji sektora publicznego i proces ten będzie nadal się toczyć w przyszłości.

W rezultacie obywatele, którzy są zależni od dostępności sieci, staną w obliczu poważnego zagrożenia częściowym lub zupełnym pozbawieniem możliwości korzystania z usług i informacji dostarczanych za pośrednictwem stron, które nie wchodzą w dość wąski zakres stosowania dyrektywy. EKES uważa, że taka sytuacja stanowiłaby naruszenie zasady równości wszystkich obywateli (art. 20 i 21 karty praw podstawowych).

Skutki dla instytucji publicznych są takie, że znajdą się w otoczeniu prawnym, w którym w wypadku różnych rodzajów stron obowiązywać będą różne wymogi. Może to niepotrzebnie komplikować wdrażanie dyrektywy. Aby ograniczyć zawiłości, EKES zaleca, by przepisy dyrektywy przynajmniej wyraźnie stanowiły, że cała strona internetowa, na której dostarcza się danej usługi, jest objęta zakresem stosowania dyrektywy, a nie tylko funkcja związana z tą usługą.

Kolejną konsekwencją dla sektora publicznego jako takiego w państwach członkowskich byłoby to, że usługi, które są niedostępne dla niektórych obywateli, będą musiały być zapewniane tym osobom inną drogą, co będzie prowadziło do nierównego traktowania niektórych grup ludności. Może to pociągać za sobą wzrost kosztów praktycznego wsparcia dla osób niepełnosprawnych, kosztów specjalnych rozwiązań transportowych dostosowanych do ich potrzeb, a także obsługi dla np. osób starszych, które osobiście przyjdą do siedziby danej instytucji publicznej.

Skutki dla przedsiębiorstw sektora internetowego są takie, że prawdopodobnie będą one musiały nadal działać na rynku, na którym istnieje fragmentacja w zależności od poziomu wymogów dotyczących dostępności sieci. Liczba stron internetowych instytucji publicznych podlegających spójnym wymogom dyrektywy w całej UE może pozostać niska, a państwa członkowskie mogą rozszerzać lub ograniczać zakres stosowania dyrektywy w różnym stopniu.

Jeśli nie zostanie wykorzystany pełen potencjał związany ze stworzeniem wewnętrznego rynku dostępnych usług internetowych, zahamuje to również tworzenie miejsc pracy w tym sektorze. Byłaby to stracona okazja, w szczególności jeśli chodzi o potencjał specjalistycznych miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych. Jasne i kompleksowe ramy prawne na szczeblu europejskim są warunkiem koniecznym, by europejski sektor dostępności sieci był zdolny do konkurowania na poziomie światowym, a tym samym tworzył dodatkowe miejsca pracy w UE.

Na tej podstawie EKES zdecydowanie zaleca ponowne rozważenie zakresu stosowania dyrektywy. EKES uważa, że słuszne jest rozszerzenie tego zakresu na wszystkie strony internetowe instytucji publicznych świadczących bezpośrednie usługi dla obywateli. Takiemu rozszerzeniu mogłoby towarzyszyć wydłużenie terminów zapewnienia zgodności z wymogami dyrektywy w odniesieniu do stron dostarczających usługi dla niewielkich grup, dzięki czemu umożliwiono by stopniowe wdrażanie dyrektywy.

EKES zaleca, by przynajmniej dokonano aktualizacji wykazu usług zaczerpniętego z analizy porównawczej z 2001 r. i uzupełniono go o dodatkowe kluczowe usługi, które obecnie są ważnym elementem strategii cyfryzacji państw członkowskich. Kolejnym czynnikiem wyboru takich dodatkowych kluczowych usług powinien być ich potencjalny wkład w tworzenie wewnętrznego rynku dostępnych usług internetowych. Minusem tego podejścia byłaby stała potrzeba dalszych aktualizacji wykazu w miarę rozwoju technologicznego i cyfryzacji sektora publicznego w całej UE.

EKES zdecydowanie zaleca, by zakres stosowania dyrektywy wyraźnie obejmował wersje publicznych stron internetowych zaprojektowane do dostępu poprzez urządzenia mobilne, a także elementy opracowane w celu ogólnego ułatwienia dostępu mobilnego. Urządzenia mobilne stopniowo są coraz częściej preferowane przez użytkowników, co należy uwzględnić w dyrektywie. Mimo że specyfikacje techniczne, zgodnie z którymi dyrektywa ma być wdrożona, obejmują urządzenia mobilne, to ważnym sygnałem byłoby uznanie tego aspektu, a tym samym zwiększenie przyszłego znaczenia dyrektywy.

Ponadto, EKES zaleca, by funkcje zapewniane poprzez strony internetowe, które są zewnętrzne wobec strony danej instytucji sektora publicznego, np. poprzez użycie linków internetowych, zostały wyraźnie objęte zakresem stosowania dyrektywy. Takie wyjaśnienie pomogłoby uniknąć braku pewności prawa co do odpowiedzialności za dostępność danej usługi.

EKES zaleca ponadto, by Komisja Europejska zaproponowała uregulowanie, zgodnie z którym instytucje UE – w tym EKES, który z chęcią odegra proaktywną i pionierską rolę – byłyby objęte obowiązkami zapisanymi w dyrektywie.

Dyrektywa zakłada zgodność ze zharmonizowanymi normami dla stron internetowych, aby ułatwić przestrzeganie wymogów dostępności sieci. Stosowanie zharmonizowanych norm umożliwia aktualizację odpowiednich norm bez konieczności zmiany przepisów unijnych lub krajowych.

W jednym z motywów dyrektywy wskazano, że w ramach normy europejskiej wynikającej z mandatu 376, a następnie w normie zharmonizowanej, która powinna powstać w oparciu o rezultat przedmiotowych prac, należy uwzględnić kryteria powodzenia i wymogi zgodności na poziomie AA określone w wersji 2.0 Wytycznych dotyczących dostępności treści internetowych (WCAG 2.0) wydanych przez World Wide Web Consortium (W3C). Te neutralne pod względem technologicznym wytyczne stanowią podstawę dla wymogów dostępności sieci w rozumieniu dyrektywy.

EKES przyjmuje z zadowoleniem wybór przez Komisję Europejską uznanych na poziomie międzynarodowym specyfikacji dostępności sieci jako punktu odniesienia dla proponowanej dyrektywy. EKES odnotowuje, że WCAG 2.0, poziom AA, jest punktem odniesienia dla dostępności sieci i pozostanie nim w najbliższej przyszłości. W związku z tym przyjęcie i wdrożenie dyrektywy nie powinno zostać opóźnione z powodu europejskiego procesu normalizacji.

EKES pochwala również, że Komisja Europejska postanowiła wykorzystać zharmonizowane normy, co pozwoli na uwzględnienie przyszłych zmian w specyfikacjach dostępności sieci, jeśli rozwój technologiczny bądź innego rodzaju postęp będą tego wymagały do utrzymania poziomu dostępności zamierzonego w dyrektywie.

Jednocześnie konieczne jest, by dostęp do odpowiednich norm pozostał otwarty i bezpłatny dla wszystkich zainteresowanych podmiotów oraz by odpowiedzialność za ich wdrożenie i dalszy rozwój nie spoczywała wyłącznie na organach normalizacyjnych i podmiotach komercyjnych.

Neutralność technologii jest warunkiem do podjęcia prac w zakresie dostępności sieci w środowisku ICT, które szybko się zmienia. Pozwala to na ciągłe innowacje. Dlatego też neutralność technologii WCAG 2.0 będzie miała pozytywny wpływ na znaczenie dyrektywy w przyszłości.

Ponadto wybór specyfikacji uznawanych na poziomie międzynarodowym zwiększa prawdopodobieństwo, że programiści internetowi prowadzący działalność w różnych regionach świata, a nie tylko w UE, będą mogli działać w warunkach zbliżonych wymogów dostępności sieci, co ułatwi ich wdrażanie w ramach dostępnych rozwiązań internetowych. Jest to ważny aspekt do uwzględnienia na rynku, który z natury ma charakter międzynarodowy i globalny. Należy zadbać o to, by użytkownicy również korzystali ze wspólnych kryteriów, jeżeli chodzi o jednolity dostęp i udział, a także prezentację i zamieszczenie innych elementów strukturalnych, które znacznie ułatwiłyby nawigację po stronach internetowych.

W art. 6 zachęca się państwa członkowskie do wprowadzenia środków, które mogą przyczynić się do poszerzenia wiedzy, zawarcia umów o współpracy w zakresie dostępności sieci oraz rozwoju rynku dostępności sieci.

EKES zaleca wprowadzenie obowiązku prawnego dla państw członkowskich w zakresie poszerzania wiedzy instytucji publicznych, programistów internetowych i innych podmiotów. Wiedza na temat tej kwestii i jej znaczenia jest niezbędna do skutecznego wdrożenia dyrektywy.

Ponadto EKES zaleca wprowadzenie obowiązku prawnego dla państw członkowskich w zakresie ustanowienia w drodze konsultacji z partnerami społecznymi programów szkoleniowych dla właściwych pracowników instytucji publicznych, aby jeszcze bardziej ułatwić konkretne wdrażanie wymogów dostępności sieci. Wartość dodana koordynacji i zapewnienia jakości takich programów na szczeblu europejskim mogłaby być znacząca i przyczynić się do uwypuklenia już istniejących sprawdzonych rozwiązań.

EKES zdecydowanie zaleca, by w rozwój i wdrażanie szkoleń i programów poszerzania wiedzy angażowano w pełni partnerów społecznych. Mogliby oni odegrać ważną rolę w dzieleniu się pomysłami i obawami z personelem i menedżerami zaangażowanymi w zapewnianie codziennej dostępności sieci. Ponadto partnerzy społeczni mogliby pomóc zapewnić kwestii dostępności sieci należyte miejsce w polityce.

Zarówno poszerzanie wiedzy, jak i szkolenia specjalistów byłyby koniecznymi instrumentami, nie wystarczą jednak do zapewnienia skuteczności tzw. mechanizmu rozlewania się zakładanego w pracach Komisji.

Ze względu na regularną aktualizację treści internetowych dostępność stron internetowych należy stale monitorować. W artykule 7 dyrektywy zobowiązuje się państwa członkowskie do monitorowania właściwych stron internetowych instytucji sektora publicznego z wykorzystaniem metodyki określonej przez Komisję Europejską zgodnie z procedurą przewidzianą w dyrektywie. Państwa członkowskie są zobowiązane do składania rocznych sprawozdań na temat wyników takiego monitoringu, z uwzględnieniem ewentualnego rozszerzenia wykazu rodzajów stron internetowych podlegających wymogom dyrektywy, a także wszelkich środków dodatkowych podjętych w dziedzinie dostępności publicznych stron internetowych. EKES uważa, że być może nie wszystkie państwa członkowskie będą w stanie zapewnić zgodność z dyrektywą w terminie do końca 2015 r. czy też włączyć wszystkich obywateli, co Komisja powinna uwzględnić. Komitet popiera opracowanie europejskich norm. Parlament Europejski będzie z pewnością zwracać uwagę na to, by akty delegowane nie przyniosły w związku z ustanawianymi wymogami technicznymi niekorzystnych skutków politycznych dla europejskich obywateli.

EKES z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja Europejska uznała potrzebę stałego monitorowania dostępności stron internetowych instytucji publicznych.

EKES zaleca wprowadzenie obowiązku dla państw członkowskich dotyczącego udostępniania obywatelom, w dostępnych formatach, wyników takiego stałego monitoringu, w tym ewentualnych wniosków ogólnych wyciągniętych przez właściwe władze na podstawie prowadzonego monitorowania.

EKES zdecydowanie zaleca wprowadzenie obowiązku dla państw członkowskich dotyczącego ustanowienia mechanizmów, dzięki którym obywatele i reprezentujące ich organizacje mogłyby informować o dostępności stron internetowych instytucji publicznych lub jej braku. Informacje dostarczone poprzez takie mechanizmy mogłyby stanowić wkład w ogólne działania monitorujące.

EKES zwraca się do Komisji Europejskiej o rozważenie wprowadzenia obowiązku dla dużych instytucji sektora publicznego, by wyznaczyły koordynatora ds. dostępności sieci, który mógłby nadzorować wdrażanie wymogów dyrektywy lub powiązanych wymogów. Doświadczenie pokazuje, że we wdrażaniu wymogów dostępności ważne jest zaangażowanie organizacji.

W świetle faktu, że przyjmowane są przepisy europejskie dotyczące rozwiązań identyfikacji cyfrowej i że rozważa się opracowanie przepisów europejskich dotyczących dostępności dla osób niepełnosprawnych w innych sektorach społeczeństwa (tzw. europejski akt w sprawie dostępności), ważne jest zapewnienie, by instytucje sektora publicznego i programiści internetowi mieli do czynienia ze spójnym otoczeniem politycznym w różnych sektorach. Znaczenie tego punktu podkreśla dodatkowo fakt, że pakiet dotyczący zamówień publicznych, przyjmowany obecnie na szczeblu UE, ma zawierać przepisy dotyczące również dostępności dla osób niepełnosprawnych.

Dlatego też EKES zdecydowanie zaleca, by zapewnić spójność między wymogami dyrektywy omawianej w niniejszej opinii i innych wniosków ustawodawczych dotyczących dostępności sieci, za pomocą szczegółowej analizy prawnej i technicznej.

Dostępność, funkcjonalność i wykorzystanie ICT zmienia się szybko wraz z upływem czasu. Wyraźnym przykładem jest rosnąca liczba usług oferowanych poprzez aplikacje dla smartfonów i tabletów, również przez instytucje sektora publicznego.

EKES zaleca, by aplikacje dla smartfonów i tabletów, o ile ich funkcjonalność jest zintegrowana z usługami świadczonymi poprzez strony internetowe instytucji publicznej, były wyraźnie objęte zakresem stosowania dyrektywy w świetle faktu, że aplikacje takie są już obecnie elementem interakcji między obywatelami a instytucjami publicznymi.

Należy zwrócić uwagę, że dostęp do stron internetowych jest bezpośrednio związany z prawem obywateli do swobodnego korzystania z informacji i do udziału w życiu politycznym. Przykładem dobrych praktyk, które należałoby wprowadzić w Unii Europejskiej, jest zamieszczenie na stronach internetowych wszystkich organów administracji publicznej łatwo dostępnej rubryki poświęconej uczestnictwu.