Publicystyka - ngo.pl

Znajdziemy, rzecz jasna, katalogi, sprawozdania, świadectwa i często bardzo interesujące uwagi na ten temat, jednak zgodnie z wiedzą Komitetu nie istnieją obecnie nigdzie – w ministerstwach, zdecentralizowanych samorządach lokalnych, krajowych radach społeczno-gospodarczych, wspólnotowych instancjach konsultacyjnych, najważniejszych organizacjach partnerów społecznych itp. – odpowiednio uporządkowane metodologicznie katalogi.

Jednakże w zakresie tego obszaru polityki społecznej Unii odnotowano w ostatnich latach znaczne postępy. Dużą zasługę w tej kwestii ma Komisja Europejska.

Warto przypomnieć tu choćby kilka faktów: w ramach programu EQUAL, który funkcjonował przez sześć lat (2002-2008) i został zakończony, zainwestowano 3 miliardy euro z Europejskiego Funduszu Społecznego w innowacje społeczne związane z rynkiem pracy i aktywną integracją społeczną w wielu państwach Unii. W ramach programu zawarto 3480 partnerstw z ponad 2000 podmiotów. Objęto nim ponad 200 000 osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji. Jest to prawdopodobnie najtrafniejszy i największy program innowacji społecznych zrealizowany w Europie.

Oprócz przytoczonych danych liczbowych należy pamiętać, że w imieniu Unii EQUAL i „wzajemny przegląd” doprowadziły do powstania bezprecedensowego zasobu wiedzy metodycznej. Być może to właśnie jest najważniejsze na przyszłość. Wiele takich wniosków zostało jasno przedstawionych w przewodnikach. W związku z tym EKES stwierdza, że trzeba kontynuować ocenę wyników i wkładu tych programów w zakresie integracji społecznej.

Z drugiej strony w przypadku działań zarejestrowanych na etapie rozpoznawczym, EKES potraktował ze szczególną uwagą obszar innowacyjnych eksperymentów dotyczących integracji przez działalność gospodarczą w ramach podejścia całościowego. W tym celu Komitet konsultował się z sieciami organizacji pozarządowych i podmiotami, które w czasie wysłuchania mogły przedstawić dobrze zbadane i ocenione przypadki skutecznych działań podjętych przez europejskie przedsiębiorstwa socjalne w dziedzinie integracji przez pracę. Komitet jest świadom faktu, że pojęcie „aktywnej integracji” jest znacznie szersze niż ta jedna dziedzina.

W niniejszej opinii można zwrócić uwagę na kilka następujących aspektów:

• Wiele eksperymentów opartych na bardzo różnorodnych innowacyjnych pomysłach i formach prawnych przyniosło niezwykle pozytywne rezultaty.

• We wszystkich omawianych wypadkach doszło do rzeczywistej współpracy różnorodnych i aktywnie zaangażowanych uczestników.

• W wielu krajach prowadzone działania zostały uznane i wpisane w ramy prawne. Jednak oczekiwanie na to było często długie (Czynnik czasowy ma w tej dziedzinie bardzo istotne znaczenie. W wielu wypadkach pojawiło się duże zaniepokojenie co do trwałości działań eksperymentalnych (pod tym względem zakończenie programu EQUAL budzi poważny niepokój). Pojawia się pytanie w jaki sposób bardziej trwale zaangażować uczestników, w tym szczególnie władze lokalne.

• W odniesieniu do oceny eksperymentów, wszędzie podkreśla się, że konieczne jest całościowe podejście i całościowe mierzenie stosunku kosztów do korzyści.

Komitet jest przekonany o potencjalnej dużej użyteczności innowacyjnych eksperymentów jako narzędzia opracowywania polityki krajowej i ponadnarodowej w Unii Europejskiej. Przyczyny tego przekonania można streścić w następujący sposób:

Panuje zgodna opinia, że współczesne formy ubóstwa i wykluczenia mają złożony charakter, który długo stanowił wyzwanie dla autorów analiz i nie poddawał się przewidywaniom. Na szczęście w ciągu ostatnich lat odnotowano znaczny postęp w dziedzinie diagnoz, zwłaszcza tych sporządzanych dzięki badaniom inicjowanym przez Unię Europejską. Niemniej jednak w kwestii rozwiązań wciąż mamy dużo niewiadomych i niepewności. W wielu krajach cele ogólnej polityki nie zostały osiągnięte. Ogólne mechanizmy opracowane na podstawie teoretycznych założeń okazały się niedostosowane, nieskuteczne, a nawet przestarzałe lub przynoszące odwrotne skutki, dość szybko po ich wprowadzeniu, dlatego że pomijały główne przyczyny, specyfikę i korelacje zwalczanych zjawisk, albo też ponieważ nie przewidziano lub nie wykryto na czas ich przewrotnych skutków. Ze względu na swój charakter eksperymenty stanowią sposób pozwalający, dzięki obserwacji zjawisk w małej skali, ułatwić dostosowania, korekty i uniknąć „fałszywych dobrych pomysłów” na płaszczyźnie ogólnej.

Dzięki eksperymentom wiadomo lepiej niż w przypadku natychmiastowego upowszechnienia, jak zmobilizować lokalnie różnych partnerów do zaangażowania i współpracy jak najbliżej rzeczywistych potrzeb osób.

Eksperymenty pozwalają bez szkody korzystać z „prawa do błędu”, nie prowadząc do trwałego nastawienia sceptycznego.

„Eksperymenty społeczne“ muszą mieć mocną podstawę w istniejących solidarnych systemach społecznych i obejmować gwarancje w postaci przemyślanych pomysłów i odpowiedzialności zainteresowanych podmiotów.

O ile prawie wszyscy zgadzają się z tymi argumentami, nie należy pomijać faktu, że istnieją również wątpliwości i nieufność, które należy uwzględnić i rozważyć, aby uniknąć sytuacji, w której użyteczne działania zostaną zdyskredytowane lub zablokowane.

Najczęściej formułowane obiekcje w tej dziedzinie dotyczą następujących kwestii:

• Samo pojęcie „eksperymentu” jest szokujące, gdyż ludzie nie są królikami doświadczalnymi, lepiej mówić o działaniach doświadczalnych, albo jeszcze lepiej po prostu o „innowacji”.

• Doświadczenia w dziedzinie socjalnej są najczęściej ćwiczeniami laboratoryjnymi – w jaki sposób można tego uniknąć? Jak wykryć parodie, działania pozorowane, maskowanie, tworzenie złudzeń, karykatury?

• Specyfika miejsca i skali sprawia, że zazwyczaj i nieuchronnie doświadczenia nie mogą zostać powtórzone.

• Eksperymenty mogą służyć jako alibi dla decydentów publicznych, którzy nie są skłonni realizować reform ogólnych. Mogą one prowadzić do ograniczenia, a nawet do zniesienia istniejących rozwiązań socjalnych i ochronnych.

• Eksperymenty mogą z jednej strony prowadzić do uprzywilejowanego traktowania niektórych, a z drugiej strony, w przypadku zarzucenia doświadczeń, mogą – po wywoływaniu przejściowego poczucia ulgi – powodować bolesne rozczarowania.

EKES uważa, że aby zmniejszyć opór i nieufność, należy wprowadzić wysokie wymagania wobec eksperymentów podejmowanych i prowadzonych przy wsparciu i gwarancjach ze strony decydentów publicznych.

Pierwszym krokiem jest z pewnością uzgodnienie definicji. Jest to zadanie skomplikowane z powodu powracających regularnie podstawowych niejasności. Główną z nich jest to, czy celem eksperymentalnych działań społecznych powinno być potwierdzenie stosowanych już metod, czy też przyczynianie się do powstawania rozwiązań autentycznie innowacyjnych.

Pierwszą z definicji opracował jeden z ważnych instytutów amerykańskich. Obejmuje ona cztery elementy składowe:

• wybór losowy beneficjentów i grupy kontrolnej (random assignment);

• narzędzie polityki publicznej (policy intervention);

• narzędzie monitorowania (follow-up data collection);

• ocena (evaluation).

Drugą definicję zaproponował francuski organ; składa się ona z następujących elementów:

• innowacyjne działanie w dziedzinie polityki społecznej, początkowo prowadzone na małą skalę ze względu na niepewność jego skutków;

• wdrożenie w warunkach pozwalających na ocenę tych skutków;

• oraz w perspektywie przyszłego upowszechnienia.

To tę drugą definicję wybrał oraz popiera jasno i bez zastrzeżeń Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny.

Największą szkodę koncepcji „eksperymentu społecznego” i jego przyszłości przyniosłoby promowanie publicznych inicjatyw z góry skazanych na porażkę lub niemożność powtórnego zastosowania.

Godne uwagi są jedynie eksperymenty zawierające następujące elementy:

• Rozwiązania z jasno określoną datą i danymi liczbowymi.

• Precyzyjne programowanie wdrażanych środków.

• Wyraźne, faktyczne zaangażowanie, ciągłą współpracę różnych podmiotów: samorządów publicznych, badaczy, partnerów społecznych, innych podmiotów społeczeństwa obywatelskiego (fundacji, spółdzielni, towarzystw wzajemnej pomocy, stowarzyszeń itp.).

• Rozwiązania zmierzające do zapewnienia aktywnego i rzeczywistego udziału grup, do których skierowane są projektowane eksperymenty, w tworzeniu, wdrażaniu i ocenie ich wyników, a zatem we współtworzeniu działań eksperymentalnych i polityki.

• System monitorowania, a przede wszystkim oceny, stworzony metodycznie – w pełnym tego słowa znaczeniu – i wyraźnie ogłoszony przed rozpoczęciem przedsięwzięcia; system ten powinien zawierać solidne oceny wpływu, przewidywać interwencję wiarygodnych osób oceniających i być skonstruowany w sposób umożliwiający ocenę trwałości rezultatów.

• Solidna ocena możliwości powtórzenia doświadczeń (przy założeniu, że projekt, którego nie można przenieść na inny grunt, może zawierać elementy i składniki, które same w sobie są bardzo pouczające).

Ta lista warunków nie gwarantuje powodzenia każdego eksperymentu. Trzeba jednak z góry zaakceptować ryzyko niepowodzenia, W przeciwnym razie należałoby z zasady zrezygnować z możliwości prowadzenia eksperymentów.

Zalecenia

Ani eksperymenty, ani innowacje nie są jeszcze częścią europejskiej strategii społecznej, a zatem „otwartej metody koordynacji”. Niemniej jednak w ostatnich latach wyodrębniły się elementy konwergencji koncepcyjnej: pomysł modernizacji polityki społecznej, ocena jako jeden z kluczy dobrego zarządzania, wzajemna nauka i dzielenie się wzorcowymi rozwiązaniami.

Komisja przyjęła odnowioną agendę społeczną, w tym istotny komunikat w sprawie wzmocnienia otwartej metody koordynacji społecznej. W dokumencie tym podkreślono, że PROGRESS wspierać będzie „eksperymenty społeczne”. Jednakże celem jest zachowanie dotychczasowych osiągnięć i podążanie wytyczoną drogą. Należy zatem dopilnować, aby zasady, które leżały u podstaw programu EQUAL były rzeczywiście włączone w zarządzanie Europejskim Funduszem Społecznym i jego przyszłe funkcjonowanie. Nic nie stoi na przeszkodzie, by poza prowadzonymi już działaniami, wysunąć pomysł i zalecić zaangażowanie Europejskiego Funduszu Społecznego, a także funduszy strukturalnych w innowacyjne programy na rzecz aktywnej integracji.

EKES zaleca podjęcie refleksji nad bardziej całościowym podejściem i koncepcją wielu różnorodnych programów europejskich, tak aby promować innowacyjne eksperymentalne działania społeczne w dziedzinie spójności i integracji społecznej. Mowa tu o programach takich jak: 7. program na rzecz badań i rozwoju, niektóre programy na rzecz rozwoju regionalnego („Jeremie”, „Jaspers”, „Mikrokredyty”), niektóre programy na rzecz rozwoju wsi (np. program „Leader”), a może także programy na rzecz rozwoju zrównoważonego.

EKES zaleca stanowczo stworzenie narzędzia w formie sieci europejskiej, której zadaniem byłoby rozwijanie wiedzy na temat istnienia, charakteru, przedmiotu, trybu funkcjonowania, wniosków, wyników działań eksperymentalnych przeprowadzonych w państwach unijnych oraz dzielenie się zdobytą wiedzą. W tworzenie tego narzędzia powinny zostać zaangażowane różne podmioty: ośrodki badawcze, partnerzy współodpowiedzialni za projekty (polityczni, gospodarczy, społeczni itd.). Działanie to powinno się odbywać pod egidą Komisji.

Komitet zaleca faktyczne korzystanie z już istniejących źródeł: bilansu programu EQUAL, wzajemnego przeglądu, obszarów znanych przez organizacje pozarządowe.

Komitet zaleca aktywne podjęcie kroków, które pozwolą uwzględniać w planach programów krajowych i we wspólnych sprawozdaniach informacje dotyczące innowacyjnych eksperymentów społecznych.

Parlament i Rada mogłyby systematycznie, przynajmniej raz do roku, odbywać spotkania na temat „eksperymentów społecznych”, poświęcone każdorazowo innemu obszarowi działania.

Powyższe zalecenia mają na celu połączenie wysiłków na rzecz stopniowego powstawania dynamicznej „mapy” projektów terytorialnych dotyczących aktywnej integracji, które kwalifikowałyby się ewentualnie do wsparcia wspólnotowego i mogłyby pełnić rolę projektów pilotażowych dla eksperymentów społecznych o wymiarze ponadnarodowym. Regularne gromadzenie danych na temat zakończonych sukcesem projektów i dobrych przykładów mogłoby zasilić użyteczny proces wymiany wspólnotowej i przekazywania doświadczeń na szczeblu Unii Europejskiej.

Komitet zdecydowanie domaga się, aby w przyszłości udostępnić środki w kwocie porównywalnej do funduszy EQUAL.

Należy zauważyć, że osoby odpowiedzialne za mechanizmy EQUAL i eksperci w tej dziedzinie podkreślają, że należy nadal prowadzić rozważania i podejmować wysiłki koncepcyjne dotyczące „eksperymentów społecznych” i najlepszego sposobu, w jaki Unia Europejska może zwiększyć swoje interwencje i pogłębić swoją wiedzę, przede wszystkim w dziedzinie wykonalności, powtarzalności i deontologii.

Komitet proponuje, aby Komisja, celem pogłębienia tematu, zaproponowała Radzie opracowanie sprawozdania zawierającego wszechstronną analizę oczekiwanej wartości dodanej „eksperymentów społecznych” w Europie, udzielając jednocześnie odpowiedzi m.in. na następujące pytania:

Bardzo niewiele wiemy o rozziewie między eksperymentalnymi działaniami społecznymi a ich uznawaniem lub, przede wszystkim, upowszechnianiem. Nie jest to przypadkowe, ani, nie wynika z przyczyn losowych, z banalnej przypadkowości. Wskazuje na istniejącą „przepaść”. Należy podjąć aktywną refleksję na ten temat.

Czy należy dążyć do ścisłego określenia progowej wielkości, tak aby określić eksperymenty i innowacje społeczne godne uwzględnienia?

Czy należy wyznaczyć granice koncepcyjne oddzielające to, co zasługuje na miano innowacji od tego, co nią nie jest? Jeśli tak, to w jaki sposób?

Eksperymenty w dziedzinie integracji były głównie poświęcone łagodzeniu zjawisk już wykrytych, czyli leczeniu. W jaki sposób – podążając w tym samym kierunku – coraz więcej miejsca poświęcać zapobieganiu? Czy próbując w większym stopniu antycypować wyzwania przyszłości (demograficzne, gospodarcze, społeczne itd.) na razie mniej zauważalne?

Jak poszerzyć zakres partnerstwa między podmiotami w kontekście aktywnej integracji? W szczególności jak rozwinąć synergię między stowarzyszeniami, przedsiębiorstwami integracyjnymi i przedsiębiorstwami opartymi na prawie powszechnym, tak aby rozwijać i doskonalić autentyczne ścieżki integracyjne? Jak wzmocnić i pomnożyć drogi między wykluczeniem a integracją w ramach rozwijania odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstw? Czy należy upowszechniać pomysły takie jak np. współpraca z radami zakładowymi? Albo wzywać przedsiębiorstwa zatrudniające powyżej określonej liczby pracowników do publikowania dorocznego sprawozdania poświęconego zagadnieniom tego typu?

W obecnych czasach „eksperymenty społeczne” stanowią jedno z istotnych wyzwań stojących przed władzami publicznymi, centralnymi i zdecentralizowanymi, zarówno państw, jak i Unii Europejskiej. Jest to droga metodologiczna złożona, wymagająca, podlegająca doskonaleniu, ale potencjalnie przynosząca trwałe korzyści.

Zdaniem Komitetu większe wykorzystywanie innowacyjnych eksperymentów może posłużyć do udoskonalenia i wzmocnienia procesu opracowywania tej polityki.

EKES zaleca, aby Unia – przeznaczając odpowiedni czas i środki, aby nie tworzyć iluzji – zaangażowała się wyraźnie i jeszcze aktywniej w j działania na rzecz promowania, popierania i wspomagania innowacyjnych eksperymentów społecznych w licznych, delikatnych i istotnych sektorach polityki integracyjnej.