Opinia EKES dotycząca wymiaru społecznego i środowiskowego rynku wewnętrznego (styczeń 2009)

Rynek wewnętrzny, stanowiący podstawowe osiągnięcie integracji europejskiej, choć jest nadal w budowie, przyniósł już wiele wymiernych korzyści obywatelom Unii Europejskiej. Stopniowe otwieranie rynków i znoszenie barier pociągnęło jednak za sobą szereg trudności i problemów, z którymi należy się uporać, by zyskać poparcie dla dalszego pogłębiania rynku wewnętrznego.

Trzeba pamiętać, że rozwój rynku wewnętrznego nie jest celem samym w sobie, lecz stanowi narzędzie mające podnosić jakość życia obywateli Unii Europejskiej, zwiększać ich dobrobyt, dostęp do towarów i usług, poprawiać jakość i pewność zatrudnienia oraz dawać możliwość swobodnego poruszania się, zamieszkania i podejmowania pracy w granicach Unii Europejskiej. Te korzyści dla obywateli są nierozerwalnie związane z poszerzaniem swobody działalności gospodarczej dla biznesu poprzez poszerzenie rynku zbytu na towary i usługi czy wolności inwestowania.

Znoszenie krok po kroku barier w kwestiach związanych bezpośrednio z czterema swobodami stwarza problemy i napięcia w obszarach, w których istnieją różnice między poszczególnymi krajami, nierzadko duże, a więc w obszarze płac, zabezpieczenia społecznego, prawa pracy czy uprawnień partnerów społecznych. Napięcia te mogą być i częściowo są usuwane za pomocą dodatkowych regulacji. Regulacje takie mają na celu:

Reklama

usunięcie zamieszania prawnego wynikającego ze stosowania przepisów różnych krajów;
przeciwstawienie się dumpingowi socjalnemu i nieuczciwej konkurencji;
ochronę praw konsumenta;
zapewnienie producentom i dostawcom towarów oraz usługodawcom rzeczywistego dostępu do europejskiego rynku wewnętrznego;
zapewnienie dostępności wszystkich towarów i usług, a szczególnie usług świadczonych w interesie ogólnym, poprzez politykę dostosowaną do potrzeb wszystkich;
wspieranie czynnych strategii politycznych zmierzających do zagwarantowania równouprawnienia płci i zwalczania wszelkiego rodzaju dyskryminacji.

Eliminacja niejasności związanych ze stosowaniem prawa wspólnotowego wydaje się niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

Korzyści i wyzwania związane z rynkiem wewnętrznym

Katalog korzyści, jakie wynikają z zasad rynku wewnętrznego, jest długi. Są to korzyści zarówno dla biznesu, jak i dla pracowników czy po prostu obywateli, którzy korzystają z rezultatów funkcjonowania rynku wewnętrznego w różnych dziedzinach. Do niewątpliwych osiągnięć jednolitego rynku zaliczyć można wzrost dobrobytu związany ze wzrostem PKB, możliwość podróżowania, zamieszkania, podejmowania pracy i studiowania w dowolnym kraju Unii Europejskiej, znaczne poszerzenie dostępu do towarów i usług wysokiej jakości i często po niższej cenie, co wynika z szerszego dostępu producentów, podmiotów handlowych i usługodawców do rynku wewnętrznego, a także rozciągnięcie praw konsumenckich na cały obszar Unii Europejskiej bez względu na kraj dokonania zakupu.

Ograniczenia swobody przepływu osób narzucone przez niektóre państwa członkowskie w formie tzw. okresów przejściowych nie przestają budzić kontrowersji mimo ograniczenia ich działania w czasie. Należy jednak odnotować, że ochrona własnego rynku pracy w krajach, w których obowiązują okresy przejściowe, okazała się bardziej wątpliwa, niż kraje te początkowo zakładały, a odpływ wykwalifikowanej siły roboczej stanowi rzeczywisty problem w krajach, z których pracownicy wyjeżdżają w poszukiwaniu pracy.

EKES jest jednak zdania, że integracja rynku pracy jest najlepszym zabezpieczeniem przed wykluczeniem społecznym. Komisja powinna zatem współpracować z partnerami społecznymi, by lepiej wykorzystać potencjał siły roboczej Europy w szybko zmieniających się społeczeństwach. Trzeba tylko rozwiązać problem wzajemnego uznawania kwalifikacji.

Dla biznesu korzyści wynikają z uzyskania dostępu do wielkiego, niemal 500-milionowego rynku zbytu, z ułatwień w handlu transgranicznym i zakładaniu nowych przedsiębiorstw, z rozpowszechnienia europejskich standardów i etykiet oraz z poprawy współpracy transgranicznej i transferu technologii. Kolejną korzyścią jest łatwy dostęp do rynków kapitałowych, choć wciąż jeszcze potrzeba poprawy usług finansowych. Te wszystkie osiągnięcia rynku wewnętrznego, bez względu na to, czy dotyczą one bezpośrednio obywateli, czy biznesu, mają swoje implikacje społeczne i wiążą się z określonymi wyzwaniami.

O ile wydaje się oczywiste, że wprowadzenie rynku wewnętrznego przyczyniło się do bezprecedensowego rozwoju gospodarczego, pozytywnie wpływającego również na sytuację społeczną obywateli, o tyle pozostaje rzeczą dyskusyjną, na ile głębokość otwarcia rynku i zakres regulacji w poszczególnych dziedzinach są pożądane i dopuszczalne ze społecznego punktu widzenia.

Rynek wewnętrzny doprowadził do spadku cen wielu towarów, co jest pożądane z punktu widzenia konsumenta, a także konkurencyjności europejskiej gospodarki. Ten spadek cen dokonuje się jednak często kosztem pracowników zwalnianych w wyniku restrukturyzacji przedsiębiorstw czy przenoszenia miejsc pracy. Ze społecznego punktu widzenia niezbędne jest więc godzenie interesu konsumentów (niskie ceny) z interesem pracowników, takim jak bezpieczeństwo zatrudnienia, standardy pracownicze czy warunki pracy i płacy.

Wzrost gospodarczy wynikający z rynku wewnętrznego przyczynił się też do tworzenia nowych miejsc pracy. Zjawisko to byłoby bardzo korzystne, gdyby nie fakt, że są to często miejsca pracy nisko opłacane ze względu na dążenie do sprostania wymogom konkurencyjności.

Należy w związku z tym podkreślić, że Europa osiągnęła swoją wysoką konkurencyjność głównie dzięki inwestycjom w nowe technologie, szkolenie i kształcenie pracowników, poprawę organizacji pracy, lepsze warunki BHP oraz aktywną promocję dialogu społecznego i partnerstwa. Ponieważ jednak pracownicy są także konsumentami, zwiększanie konkurencyjności gospodarki poprzez ograniczanie kosztów pracy może prowadzić do zmniejszenia siły nabywczej społeczeństwa, czyli spadku konsumpcji i zmniejszenia wzrostu.

Szczególne problemy związane są z częściowym otwarciem rynków pracy na migrację zarobkową. Niektórym państwom członkowskim nie udało się skutecznie uwzględnić imigrantów ekonomicznych w swoich układach zbiorowych pracy bądź innych regulacjach, przepisach prawnych lub w praktyce, co w efekcie podkopało lokalne standardy pracy i przyczyniło się do powiększenia się szarej strefy. Prowadzi do degradacji stosunków pracowniczych i erozji dialogu społecznego, do dumpingu społecznego i nieuczciwej konkurencji. Przypadki takie powinny być energicznie zwalczane zarówno przez związki zawodowe, jak i organizacje pracodawców.

Niektóre praktyki stosowane przez przedsiębiorstwa zatrudniające pracowników delegowanych zostały uznane przez niektóre zainteresowane strony za dumping społeczny i nieuczciwą konkurencję. Promowanie ponadgranicznego świadczenia usług wymaga klimatu uczciwej konkurencji i zagwarantowania poszanowania praw pracowników. Wydaje się więc, że sprawa zapewnienia równych szans, uczciwej konkurencji i przestrzegania praw pracowniczych będzie wymagała nowych inicjatyw prawnych oraz dodatkowych negocjacji pomiędzy partnerami społecznymi szczególnie w odniesieniu do kwestii pracowników oddelegowanych.

Osobnymi zagadnieniami pozostają kwestia otwarcia rynku usług i problem usług świadczonych w interesie ogólnym, których między innymi dotyczy przyjęta niedawno dyrektywa usługowa. Dyrektywa ta jest w obecnie wdrażana i trzeba jeszcze poczekać z oceną jej skutków. Jest jednak jasne, że wymiar społeczny usług podstawowych znacznie wykracza poza tylko sprawy pracownicze i dialogu społecznego i w nie mniejszym stopniu dotyczy gwarancji dostępności tych usług dla wszystkich obywateli.

Skutki ostatnich orzeczeń w sprawie rynku wewnętrznego

Rynek wewnętrzny wymaga zestawu wyraźnych zasad, jeśli ma właściwie funkcjonować. Jego dalsza integracja będzie silnie zależała tego, w jakim stopniu uda się znaleźć akceptowalną równowagę między jego wymiarem gospodarczym, społecznym i środowiskowym w kontekście jasnych i przewidywalnych ram prawnych.

Ostatnie orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wzbudziły kontrowersje w kręgach przemysłowych w całej Europie. Klarowne rozwiązania kwestii, które pozostają kontrowersyjne, są niezbędne dla przywrócenia bardzo potrzebnej wspólnej podstawy zaufania publicznego.

W sprawie Viking Międzynarodowa Federacja Pracowników Transportu (ITF) oraz Fiński Związek Marynarzy groziły podjęciem działań zbiorowych w związku z planami Viking Line dotyczącymi rejestracji jednego z fińskich statków pod banderą estońską oraz zastąpienia jego załogi tańszymi pracownikami z Estonii. Trybunał orzekł, że grożenie strajkiem w celu zmuszenia pracodawcy do przyjęcia układu zbiorowego może w tym wypadku ograniczać swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

Sprawa Laval dotyczyła łotewskiej firmy delegującej pracowników do Szwecji na takich warunkach pracy i zatrudnienia, jakie obowiązywały na Łotwie, czyli znacznie poniżej warunków przewidzianych w szwedzkich układach zbiorowych. Reakcją szwedzkich związków zawodowych było podjęcie akcji protestacyjnej w postaci bojkotu dostaw na budowę w Vaxholm. Trybunał orzekł, iż w wypadku gdy ma zastosowanie dyrektywa dotycząca delegowania pracowników, niezgodne z prawem jest podejmowanie przez związki zawodowe akcji protestacyjnej z żądaniem korzystniejszych warunków niż przewidziane w dyrektywie minimalne warunki ochrony wynikające z odpowiednich przepisów ustawowych.

W sprawie Rüffert niemiecka firma wygrała ogłoszony przez kraj związkowy Dolna Saksonia przetarg na budowę więzienia. Spółka niemiecka zleciła wykonanie prac polskiemu podwykonawcy, który płacił swoim pracownikom jedynie 47% minimalnej stawki przewidzianej w branżowym układzie zbiorowym obowiązującym w tym regionie. Z tego względu kraj związkowy Dolna Saksonia zerwał umowę z wykonawcą, jednak zdaniem ETS‑u przepisy lokalne zobowiązujące wykonawców robót budowlanych w ramach zamówień publicznych do poszanowania układów zbiorowych są niezgodne z dyrektywą dotyczącą delegowania pracowników, o ile takowy układ nie został uznany za powszechnie obowiązujący.

Orzeczenia w wyżej wymienionych sprawach także wzbudziły zaniepokojenie przedstawioną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości interpretacją dyrektywy UE w sprawie delegowanych pracowników. Sprawy te głęboko podzieliły opinię publiczną; wiele podmiotów uznało, że promują one dumping płacowy. We wszystkich wypadkach przedsiębiorstwa zagraniczne – ze szkodą dla lokalnych przedsiębiorstw i kosztem pracowników – obeszły układy zbiorowe, zwyczaje, przepisy i regulacje obowiązujące w kraju, w którym działały.

Rynek wewnętrzny powinien być źródłem pewności prawnej, nie zaś niejasności. Dlatego też jest niezwykle ważne, by porozumieć się co do zasad, które wymagają zmiany w zgodzie z literą i interpretacją prawa, oraz określić jasne, wspólnie akceptowane podstawy.

Mechanizmy i instrumenty usprawniające funkcjonowanie jednolitego rynku

Funkcjonowanie rynku wewnętrznego było stopniowo uzupełniane o szereg mechanizmów, które poszerzyły zakres jego działania. Mechanizmy te mogą być przydatne do oceny sposobów skuteczniejszego uwzględnienia aspektu społecznego i środowiskowego w dziedzinie rynku wewnętrznego.

W ostatnich latach, w związku z najnowszymi procesami rozszerzenia, ożywiono dyskusje nad zagadnieniami harmonizacji i wzajemnego uznawania. Panuje szeroka zgoda co do tego, że harmonizacja powinna ograniczyć się do spraw, które są rzeczywiście konieczne, i że nierealistyczne jest dążenie do nadmiernej harmonizacji w Unii Europejskiej liczącej 27 państw. Powszechnie ignoruje się natomiast kwestię wzajemnego uznawania, mimo że stanowi ona jeden z filarów rynku wewnętrznego. Harmonizacja mogłaby być przydatna do budowy europejskiego modelu społecznego, jednak wymiar społeczny w znacznym stopniu pozostaje domeną 27 państw członkowskich, w większości wypadków przy pełnym poparciu partnerów społecznych i w zgodności z zasadą pomocniczości. Wszakże harmonizacja mogłaby pełnić pożyteczną funkcję w dziedzinie ochrony środowiska poprzez ustanowienie przepisów dotyczących produktów i procesów, zgodnie z ambitnymi celami, które Unia sobie wytyczyła.

„Nowe podejście” doprowadziło do tego, że prawodawcy UE trzymają się w cieniu, ustanawiają bowiem podstawowe wymogi, a kwestie techniczne delegują organom normalizacyjnym. Nawet jeśli z trudem dałoby się zastosować to podejście w odniesieniu do wymiaru społecznego, mogłoby ono mieć – i w rzeczywistości ma – fundamentalne znaczenie w dziedzinie ochrony środowiska (standardy jakości itp.; byłoby pożądane, gdyby Komisja uaktualniła szereg istotnych zagadnień).

Zasada kraju pochodzenia pozostaje kwestią sporną, jak to pokazuje również fakt, że nie zadowala ona organizacji konsumenckich. Określa ona, że kiedy działanie lub świadczenie usługi miało miejsce w jednym kraju, lecz jego odbiorca znajduje się w drugim kraju, wówczas ma zastosowanie prawo kraju, w którym działanie lub usługa miały miejsce. Celem tej zasady jest stymulowanie swobodnego przepływu towarów i usług oraz wspieranie konkurencji transgranicznej. Niemniej jednak odrzucono ją w debacie nad dyrektywą w sprawie usług, ponieważ w istocie wymagałaby ona, żeby państwa stosowały różne systemy prawne do przedsiębiorstw i osób, zależnie od ich kraju pochodzenia.

Lepsze ramy dotyczące uwzględniania zagadnień środowiskowych w rynku wewnętrznym

Energetyka i środowisko stały się – i w przewidywalnej przyszłości pozostaną – naczelnymi priorytetami rządów i obywateli w Europie. Niestety ochronę środowiska często postrzega się jako obciążenie dla rynku, jako nowy pakiet negatywnych warunków, który siłą rzeczy ogranicza konkurencyjność przedsiębiorstw.

Panuje jednak obecnie dość powszechna zgoda co do tego, że jednym z najskuteczniejszych sposób zagwarantowania przyszłej konkurencyjności Europy jest dalszy znaczący rozwój idei, produktów i standardów, a zatem rozwój rynku wewnętrznego, który rzeczywiście uwzględnia wymiar środowiskowy, mający zasadnicze znaczenie dla tego celu. Wszelako nie umniejsza to faktu, że nowe regulacje we wspomnianej dziedzinie mogą wywołać nieuniknione napięcia w niektórych sektorach, zwłaszcza że kluczowe znaczenie ma również konkurencyjność krótkookresowa.

Traktat amsterdamski wzmocnił ideę włączania wymiaru środowiskowego do innych dziedzin polityki jako klucz do promowania rozwoju zrównoważonego. Komisja Europejska zbadała sposoby poprawy synergii między jednolitym rynkiem a zagadnieniami środowiskowymi poprzez uwzględnienie takich środków, jak zamówienia publiczne, skuteczna ocena oddziaływania, normalizacja, sprawozdania finansowe czy instrumenty ekonomiczne, np. podatki ekologiczne itp. Przeprowadziła ona także analizy nowych sektorów i problemów, które mogą wymagać środków harmonizujących.

Do teraz, ze względu na różnorodność sektorów i praktyk związanych ze zrównoważoną ochroną środowiska, kwestia uwzględnienia zagadnień środowiskowych w dziedzinie jednolitego rynku nie była jasno określona. Dotyczy ona istotnych obszarów polityki, takich jak energetyka i transport, podczas gdy zagadnienia ograniczone początkowo do swobodnego przepływu towarów, zostały rozszerzone na inne dziedziny. Stąd też, z uwagi na ogromne znaczenie ochrony środowiska w obecnej agendzie politycznej, konieczne byłoby osiągnięcie większych postępów w tych konkretnych sprawach, które da się ulepszyć, i określenie narządzi rynku wewnętrznego najwłaściwszych do osiągnięcia tych celów.

Uwagi końcowe

Ukończony rynek wewnętrzny oznacza, że wszystkie zainteresowane strony mają równy dostęp do każdego rynku krajowego. Ponadto równy dostęp do rynków każdego państwa członkowskiego oznacza także, że przedsiębiorstwa, pracownicy i usługodawcy będę działać w takim samym otoczeniu prawnym, dzięki czemu zapewnione zostaną sprawiedliwe reguły gry i uda się uniknąć nieuczciwej konkurencji na terenie Unii Europejskiej oraz jakiegokolwiek osłabienia konkurencyjności rynku wewnętrznego jako całości.

Komitet wyraził pogląd, że za powodzenie rynku wewnętrznego odpowiadają wspólnie Unia Europejska i państwa członkowskie, które muszą się silniej zaangażować w tę sprawę. Należy ponadto podkreślić rolę, jaką partnerzy społeczni odgrywają w budowie i wdrażaniu rynku wewnętrznego.

Trwająca debata na temat granic integracji europejskiej pokazała, jak trudnym wyzwaniem jest pogodzenie zasad wewnętrznego rynku z wysokimi standardami socjalnymi, zabezpieczeniem społecznym, funkcjonowaniem i dostępnością usług publicznych, a także uczciwą konkurencją. Odpowiedź na te uzasadnione wątpliwości powinna znaleźć się w centrum rozważań na temat rynku wewnętrznego. Udzielając odpowiedzi w tych sprawach, instytucje europejskie muszą brać pod uwagę zarówno uprawnione interesy biznesu, jak i fakt, że swobody gospodarcze muszą podlegać takim regulacjom, aby ich praktykowanie nie podważało działania podstawowych praw społecznych uznawanych przez prawo wspólnotowe, międzynarodowe standardy pracy i prawa krajów członkowskich, włącznie z prawem do negocjacji, zawierania i wdrażania układów zbiorowych.

Należało będzie dopiero ocenić funkcjonowanie rynku wewnętrznego w świetle postanowień traktatu lizbońskiego. W swej pierwszej ocenie tekstu traktatu EKES wskazuje jednak, że chociaż rynku wewnętrznego nie poddano zmianom strukturalnym, to wydaje się, że w większym stopniu uwzględniono w nim kwestie społeczne.

Publicystyka - ngo.pl