Opinia EKES dotycząca projektu dyrektywy w sprawie usług na rynku wewnętrznym (luty 2005)
Debata na temat projektu dyrektywy o usługach, która miałaby przygotować podstawy prawne do swobodniejszego przepływu usług, trwa w Unii Europejskiej już od dawna. Ostatnio także w polskich mediach pojawiły się informacje, dotyczące konsekwencji wprowadzenia tej dyrektywy dla polskich podmiotów. Nam, jako nowemu krajowi członkowskiemu zależy, w naturalny sposób, żeby rynek usług był jak najbardziej liberalny. Po stronie oponentów pojawiają się ci, którzy uważają, że zapewnienie dużej swobody świadczenia usług w dowolnym kraju członkowskim UE, naruszy ich interesy (bo np. usługi z nowych krajów członkowskich, w tym Polski, dostępne będą za niższą cenę lub gorsze). Rozstrzygnięcie tej dyskusji jest coraz bliżej. I chociaż sama dyrektywa ma ograniczony wpływ na organizacje pozarządowe, to spodziewać się należy, że dla każdego z nas jako konsumentów, jej skutki mogą być odczuwalne. Dlatego właśnie prezentujemy poniżej opinię, jaką w sprawie omawianej dyrektywy przyjął ostatnio Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, organ doradczy Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego.
Projekt dyrektywy o usługach na rynku wewnętrznym, przygotowany przez
Komisję Europejską stanowi instrument reform gospodarczych, dzięki którym UE ma stać się
najbardziej konkurencyjną i dynamiczną gospodarką świata opartą na wiedzy, zdolną do utrzymania
trwałego wzrostu gospodarczego, któremu towarzyszyć będzie zwiększenie i poprawa jakości
zatrudnienia oraz wzmocnienie spójności społecznej. W tym kontekście sektor usług ma podstawowe
znaczenie dla wzrostu gospodarczego w UE i przyczynia się do tworzenia miejsc pracy i wzrostu
gospodarczego w całej UE. Projekt dyrektywy ma zatem zapewniać solidne ramy prawne dla przepływu
usług i możliwości zakładania przedsiębiorstw pomiędzy Państwami Członkowskimi w zakresie
przemysłu, handlu, rzemiosła i wolnych zawodów, a także pracy w pełnym wymiarze godzin, pracy
czasowej i pracy okresowej.
Sednem projektu dyrektywy są dwa rodzaje swobody przepływu usług i
zakładania przedsiębiorstw: po pierwsze, gdy usługodawca z jednego państwa członkowskiego chciałby
osiedlić się w innym państwie członkowskim, aby tam świadczyć usługi; po drugie, gdy usługodawca
chciałby ze swojego państwa członkowskiego świadczyć usługi w innym państwie członkowskim, głównie
poprzez okresowe wyjazdy do tegoż innego państwa członkowskiego.
EKES popiera cele zawarte w projekcie dyrektywy, zdając sobie sprawę,
że urzeczywistnienie jednolitego rynku usług może także przynieść znaczne korzyści konsumentom, np.
poprzez niższe ceny i większe możliwości wyboru. Komitet jest jednak zdania, że dla rzeczywistej
realizacji celów określonych w projekcie dyrektywy niezbędne jest wprowadzenie poprawek i
zmian.
Komitet jest zdania, że powszechne stosowanie zasady państwa
pochodzenia w zakresie usług transgranicznych jest przedwczesne. Komitet jest przekonany, że
skuteczne stosowanie zasady państwa pochodzenia będzie możliwe jedynie wówczas, gdy będzie istniała
pewność oraz jasność prawna, dotycząca zakresu jej stosowania. Zastosowanie tej zasady bez
odpowiedniego okresu przejściowego wywołałoby, zdaniem Komitetu, problemy (niebezpieczeństwo
konkurowania systemów i postępującego obniżania standardów konsumenckich, pracowniczych i
ekologicznych, ze względu na fakt, że w UE obowiązują różne systemy prawne, socjalne i ochrony
zdrowia).
Komitet uważa, że poprzez sektorową harmonizację można - zwłaszcza we
wrażliwych dziedzinach - osiągnąć bardziej optymalną adaptację do wymogów rynku wewnętrznego niż
poprzez zbyt wczesne szerokie wprowadzenie zasady państwa pochodzenia. Proces ten wymagałby tego,
by w porozumieniu z zainteresowanymi grupami, w szczególności organizacjami ochrony konsumenta,
oraz partnerami społecznymi przeprowadzić sprawdzenie gotowości każdego sektora do wprowadzenia
zasady państwa pochodzenia pod względem skutków w aspektach socjalnym i ekologicznym. Zdaniem
Komitetu należałoby w pierwszym rzędzie osiągnąć harmonizację różnych przepisów w dziedzinach, w
których istnieją szczególne wytyczne Państw Członkowskich dotyczące ochrony zdrowia, praw
socjalnych i praw zawodowych.
Zdaniem Komitetu przewidziane obowiązywanie zasady państwa pochodzenia
jest odpowiednie tylko dla tego rodzaju usług, które tak jak towary nadają się do normalizacji, lub
tylko w przypadkach, gdzie harmonizacja legislacji postąpiła na tyle daleko, że można uniknąć
zniekształcenia konkurencji, praktyk dumpingu socjalnego i braku zaufania ze strony konsumentów.
Należy przyznać, że istnieją obszary, gdzie normy nie zostały lub wręcz nie mogą zostać
opracowane.
Zdaniem EKES wszystkie usługi użyteczności publicznej muszą zostać
wyłączone spod zakresu Dyrektywy o Usługach w oczekiwaniu na opracowanie dla nich Wspólnotowych ram
prawnych.
Zdaniem Komitetu należy rozważyć, czy ustanowienie centralnego,
unijnego rejestru wymogów i uchybień w ramach działań regulacyjnych jest skutecznym i użytecznym
środkiem spełnienia wymogów zawartych w projekcie dyrektywy w sprawie monitorowania określonych
dostawców usług, takich jak przedstawicieli wolnych zawodów.
Komitet uważa, że niezwykle ważne jest, aby utrzymać ochronę
konsumentów na wysokim poziomie dzięki systemom zabezpieczenia jakości i ewentualnie poprzez
wprowadzenie obowiązków ubezpieczenia. W zakresie przepływu usług należy zatroszczyć się o to, aby
konsument nawet bez potrzeby zadawania konkretnych pytań uzyskał informację, na jakich warunkach i
za jaką cenę świadczona jest dana usługa. Wprowadzenie regulacji w zakresie opłat i kosztów jest
jedną z możliwości, przy założeniu, że będą zgodne z prawem wspólnotowym.
Obok wielu mniejszych barier, główna przeszkoda na drodze do
urzeczywistnienia rynku wewnętrznego jest sprawą państw członkowskich i gmin: różnorodność i
niejednolite stosowanie prawa w zakresie podatków i składek na ubezpieczenia społeczne. Komitet
apeluje zatem do państw członkowskich, by zwracały one w przyszłości na tę okoliczność szczególną
uwagę.
Komitet jest zdania, że z powodu braku klarownych rozgraniczeń wciąż
pozostają niejasności co do jej zakresu i co do tego, które segmenty sektora usług będą nią
dotknięte i w jaki sposób. Należy wyjaśnić, czy i w jaki sposób zakres stosowania dyrektywy
powinien być oddzielony od krajowego ustawodawstwa w systemie podatkowym i karnoprawnym (w
niektórych państwach członkowskich obowiązują np. podlegające karze obowiązki i prawa zachowania
tajemnicy w stosunku do organów dochodzeniowych, natomiast w innych państwach członkowskich
istnieje zobowiązanie do udzielenia informacji czy wręcz obowiązek zawiadamiania przez osoby
wykonujące te zawody. Powstaje więc pytanie czy usługodawca, który w jednym państwie musi udzielić
informacji, jednak zgodnie z zasadą państwa pochodzenia byłby uprawniony i zobowiązany do
zaniechania tego działania, może nie zważać na krajowy system karnoprawny).
Komitet uważa, że w związku z tym, iż w niektórych Państwach
Członkowskich istnieją niezwykle surowe uregulowania prawne odnośnie poszanowania wolności prasy
konieczne jest ścisłe określenie zakresu zastosowania projektu dyrektywy w tym zakresie. Ponadto
Komisja Europejska powinna jednoznacznie określić, czy projekt dyrektywy dotyczy także usług
transmisji telewizyjnych. Podobnie należałoby wyjaśnić, czy usługi audiowizualne podlegają
zakresowi dyrektywy. Zdaniem EKES usługi te powinny być w obecnym stadium jednoznacznie wyłączone z
zakresu proponowanej dyrektywy, zwłaszcza jeśli chodzi o jej postanowienia dotyczące zasady państwa
pochodzenia.
EKES z zadowoleniem przyjmuje pomysł uproszczenia procedur poprzez
stworzenie jednego punktu kontaktu dla dostawców usług. Komitet jest jednak zaniepokojony tym, że
projekt dyrektywy określa, że niezbędne czynności, np. przy rozpoczynaniu działalności, mają być
przeprowadzane w jednym miejscu. W tym przypadku Komitet dostrzega problem, że w związku z
ustawowym obowiązkiem rejestracji w publicznych ewidencjach (np. w rejestrze handlowym)
zainteresowany i tak będzie kierowany do różnych właściwych miejsc rejestracji. Należałoby zatem
określić, w jaki sposób w praktyce punkty kontaktowe będą współpracować z istniejącymi
kompetentnymi organami odpowiedzialnymi za rejestrację.
Ponadto należy wyjaśnić kwestie odpowiedzialności w przypadku
niepełnych lub zgoła fałszywych informacji. Może to mieć w pewnych okolicznościach negatywne
konsekwencje dla usługodawcy, jeżeli zapomni się o określonym zezwoleniu i dojdzie przez to do
naruszenia prawa, ale może to mieć również negatywne skutki dla konsumentów.
W projekcie dyrektywy określono, że państwo członkowskie pochodzenia
jest zobowiązane do kontroli usługodawcy i świadczonych przez niego usług, nawet jeśli usługi te
świadczone są w innym państwie członkowskim. Postanowienie to oznacza dużą odpowiedzialność i
obciążenie dla państwa pochodzenia i jego odpowiednich instytucji. Takie rozwiązanie stoi w
sprzeczności z projektem dyrektywy o wzajemnym uznawaniu kwalifikacji zawodowych w przypadku
transgranicznych usług, gdzie podkreśla się konieczność zgłoszenia działalności związanej z
określonymi kwalifikacjami zawodowymi w państwie przyjmującym. Ponadto może dojść do
nieoczekiwanych zaburzeń konkurencji, jeśli usługodawca uda się do innego państwa członkowskiego, w
którym obowiązują ostrzejsze przepisy. Zdaniem Komitetu konieczne jest zatem sprecyzowanie warunków
i zasad, według których odbywać się będzie kontrola przedsiębiorców świadczących usługi w innych
państwach członkowskich, by konsumenci mieli pewność, że oferowane im usługi są świadczone zgodnie
z obowiązującymi przepisami prawa.
Zasada państwa pochodzenia może być stosowana tylko wtedy, gdy urzędy
poszczególnych państw są dobrze zorganizowane - również na poziomie regionalnym i lokalnym.
Przewidywany nadzór przez państwo pochodzenia, tak jak to określa w tej chwili projekt dyrektywy,
poprzez "współpracę" państwa pochodzenia i państwa przyjmującego, zdaniem Komitetu nie
zapewnia efektywności.
Konieczne jest zagwarantowanie konsumentom możliwości skutecznego i
nieuciążliwego sposobu składania reklamacji i dochodzenia roszczeń z tytułu niewłaściwego
wykonywania usług. Według projektu dyrektywy kompetentne urzędy w państwie przyjmującym nie mogą
nawet podjąć same żadnych kroków, gdyż z reguły nie wiedzą nawet, pod jaką nazwą i z jakim
ubezpieczeniem od odpowiedzialności cywilnej obcy usługodawca kontaktuje się z konsumentami państwa
przyjmującego.
Dyrektywa w sprawie usług nie może naruszać uprawnień związków
zawodowych, prawa do organizowania się i do negocjacji zbiorowych, włączając w to prawa partnerów
społecznych do zawierania układów zbiorowych i podejmowania strajków. Pracownicy z innego państwa
członkowskiego nie mogą być traktowani w gorszy sposób niż pracownicy z kraju, w którym praca jest
wykonywana. Z tego względu wynagrodzenie i warunki pracy muszą podlegać przepisom obowiązującym w
kraju, gdzie praca jest wykonywana.
Komitet jest przekonany, że konsumenci powinni być w prosty i
przejrzysty sposób informowani o oznaczeniach jakości oferowanych usług. Pojawienie się na rynku
wielu oznaczeń nie rozpoznawanych przez konsumentów może spowodować dewaluację tych znaków i nie
wpłynie na zapewnienie konsumentom potrzebnej informacji.
Zgodnie z projektem dyrektywy przejrzystość powinna panować również w
zakresie przedstawiania ceny i jej obliczania. W tym przypadku Komitet proponuje rozważenie, by
przejrzystość ceny była przedstawiana konsumentowi nie tylko na jego zapytanie, lecz w ramach
informacji udzielanej z własnej inicjatywy w momencie składania zlecenia.
Komitet zwraca także uwagę na fakt, że w przewidzianych w projekcie
dyrektywy konsultacjach nie wymieniono wyraźnie związków zawodowych. Komitet podkreśla, że w
trakcie rozwijania sektora usług należy prowadzić konsultacje z partnerami społecznymi i
zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim zawsze wtedy, gdy jest to pożądane.
Źródło: inf. własna
