Opinia EKES dotycząca komunikatu Komisji Europejskiej w sprawie: Wspólna europejska polityka imigracyjna: zasady, działania i narzędzia (luty 2009)

W omawianym komunikacie wskazano, że wspólna polityka imigracyjna jest priorytetem dla UE, że powinna ona być oparta na skoordynowanym i zintegrowanym podejściu na poziomie europejskim, krajowym i regionalnym oraz że należy ją kształtować zgodnie z zasadą partnerstwa i solidarności między państwami członkowskimi a Komisją Europejską. Zaproponowano w nim również przyjęcie politycznie wiążących wspólnych zasad, które powinny zostać uzgodnione przez Radę, a następnie wprowadzane w życie poprzez różnorakie konkretne działania. Realizacji tych działań powinno towarzyszyć wprowadzenie mechanizmu monitorowania i wspólnej metodologii.

Komitet stwierdził w swoich opiniach, że polityka i prawodawstwo dotyczące imigracji powinny w pełni zapewniać poszanowanie praw człowieka wszystkich osób, zasady równości traktowania i niedyskryminacji; dlatego też zgadza się z Komisją, że „polityka imigracyjna powinna uwzględniać uniwersalne wartości, takie jak godność ludzka, wolność, równość i solidarność, na których opiera się UE, w tym prawa określone w Karcie Praw Podstawowych oraz w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka”.

Wejście w życie traktatu lizbońskiego przyniesie ze sobą oficjalne uznanie, po raz pierwszy w historii integracji europejskiej, wiążącego charakteru prawnego Karty Praw Podstawowych dla państw członkowskich i instytucji wspólnotowych w momencie przyjmowania i stosowania prawa wspólnotowego. Zarówno instytucje unijne, jak i państwa członkowskie będą musiały zadbać o to, by we wszelkich obszarach polityki, także tych odnoszących się do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, mieściło się poszanowanie praw podstawowych.

Reklama

EKES proponował już Komisji, Parlamentowi i Radzie UE, aby propagowały w dziedzinie polityki zewnętrznej międzynarodowe ramy prawne dotyczące migracji, w oparciu o Powszechną Deklarację Praw Człowieka, Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Pakt Praw Ekonomicznych, Społecznych i Kulturalnych. Do tych międzynarodowych ram prawnych powinny zaliczać się najważniejsze konwencje MOP oraz Międzynarodowa konwencja ONZ o ochronie praw wszystkich pracowników i członków ich rodzin, która nie została jeszcze ratyfikowana przez państwa członkowskie UE.

Aby nadać temu celowi większą wagę, EKES proponuje dodanie dwóch nowych wspólnych zasad: Prawa podstawowe oraz Zasada państwa prawa i wolności podstawowych.

Uwagi szczegółowe dotyczące podstawowych zasad

Komisja zaproponowała dziesięć wspólnych zasad, mających służyć sformułowaniu wspólnej polityki imigracyjnej. Są one podzielone na trzy części, dotyczące dobrobytu, bezpieczeństwa i solidarności.

Jednakże Komitet odnotowuje brak zasad wynikających z praw podstawowych; zważywszy że polityka imigracyjna i związane z nią prawodawstwo UE i państw członkowskich (w zakresie przyjmowania imigrantów, granic, wiz, powrotów, warunków pobytu itp.) powinny być realizowane przy poszanowaniu godności ludzkiej i praw podstawowych, EKES proponuje dodanie nowej części pt. „Prawa człowieka”, zawierającej dwie nowe zasady:

Zasada A: Prawa podstawowe

W swej polityce imigracyjnej UE i państwa członkowskie powinny przestrzegać zapisów Karty Praw Podstawowych UE, aby zapewnić zwalczanie rasizmu i dyskryminacji oraz wzmocnić zasadę równości traktowania. Poszanowanie tych zasad powinno stanowić podstawę formułowania prawodawstwa UE w zakresie imigracji.

Zasada B: Zasada państwa prawa i wolności podstawowych

Uwzględniwszy zobowiązanie państw członkowskich na rzecz przystąpienia UE do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, EKES uważa, że wśród wspólnych zasad polityki imigracyjnej powinny znaleźć się gwarancje prawne zawarte w tej konwencji, co zapewniłoby wszystkim imigrantom faktyczny dostęp do praw i gwarancji Państwa prawa podczas ich pobytu w UE.

Wspólne zasady stanowiące podstawę dalszego rozwoju wspólnej polityki imigracyjnej (propozycja Komisji Europejskiej)

Dobrobyt: wkład legalnej imigracji w rozwój społeczno-gospodarczy UE

W komunikacie zwrócono uwagę na wkład legalnej imigracji w rozwój społeczno‑gospodarczy Unii. EKES już wielokrotnie podkreślał pozytywne skutki imigracji dla przyjmujących społeczeństw europejskich, biorąc pod uwagę wyzwania strategii lizbońskiej. W związku z tym Komitet oczekuje, że wkrótce zostaną zlikwidowane ograniczenia w postaci okresów przejściowych dotykające obywateli nowych państw członkowskich.

Rozdział dotyczący dobrobytu obejmuje trzy zasady:

Zasada 1: Jasne i sprawiedliwe reguły

Komitet życzyłby sobie, aby UE miała wspólny odpowiedni system prawny o wysokim stopniu zharmonizowania, który umożliwiałby napływ imigracji przez legalne, elastyczne i przejrzyste procedury, w ramach których obywatele państw trzecich byliby traktowani w sposób sprawiedliwy oraz otrzymywali podobne prawa i obowiązki jak obywatele Wspólnoty.

Aby poprawić zarządzanie przepływami migracyjnymi, niezbędna jest współpraca między UE a państwami pochodzenia imigrantów.

Wspólna polityka wizowa powinna być stosowana z większą elastycznością, gdyż w wielu przypadkach utrudnia zarządzanie legalnymi przepływami migracyjnymi.

Zasada 2: Dopasowanie umiejętności i potrzeb

Imigracja ze względów gospodarczych powinna, w kontekście strategii lizbońskiej, odpowiadać ocenie potrzeb rynków pracy w UE, uwzględniającej wszystkie sektory gospodarcze i poziomy umiejętności, przy poszanowaniu zasady preferencji dla obywateli państw Wspólnoty.

Jeśli chodzi o opracowywanie „profili imigracyjnych” informujących o udziale imigrantów w krajowych rynkach pracy, Komitet uważa, że należy podnieść jakość danych krajowych i unijnych dotyczących przepływów migracyjnych i rynków pracy; jednakże Komitet jest zdania, że pojęcie „profili imigracyjnych” należy traktować w sposób elastyczny, uwzględniając dostosowanie zawodowe.

EKES pragnie podkreślić znaczenie znajomości języków i przeszkolenia zawodowego pracowników pochodzących z imigracji, które są zasadnicze dla znalezienia zatrudnienia i poprawy dostosowania do zmian na rynku pracy, a także uznawania kwalifikacji zawodowych zdobytych poza UE.

EKES zgadza się z Komisją co do celu polegającego na pobudzaniu działalności gospodarczej imigrantów, w związku z którym konieczne jest usunięcie licznych przeszkód istniejących wciąż w krajowych systemach prawnych w zakresie imigracji.

Zważywszy że ryzyko utraty zatrudnienia dotyczy w większym stopniu pracowników pochodzących z imigracji, należy opracować środki służące poprawie włączania ich w rynek pracy, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji kobiet i osób borykających się ze szczególnymi trudnościami.

EKES sądzi, że z nieuregulowanym zatrudnieniem należy walczyć nie tylko środkami przewidzianymi w dyrektywie w sprawie sankcji dla pracodawców, lecz także za pomocą zachęt i aktywnych strategii na rzecz uregulowania i legalizacji zatrudnienia imigrantów. W związku z tym konieczne jest uelastycznienie prawodawstwa w zakresie imigracji, zarówno krajowego, jak i unijnego, oraz ściślejsze powiązanie go z tendencjami na rynku pracy, gdyż konieczne jest prowadzenie i umocnienie konsultacji z partnerami społecznymi i właściwego dialogu społecznego.

Należy zadbać o przestrzeganie norm MOP, zwłaszcza konwencji MOP dotyczących pracowników migrujących (konwencje nr 97 i 143).

Zasada 3: Powodzenie imigracji zależy od integracji

EKES wyraża zadowolenie z faktu, że integracja została uznana za jedną z zasad polityki imigracyjnej. Przyjęte przez Radę w 2004 r. „Wspólne podstawowe zasady” powinny stanowić podstawę opracowywania strategii polityki w zakresie integracji, a pierwsza z tych zasad dotyczy dwukierunkowego, czy też wzajemnego, charakteru integracji (między imigrantami a społeczeństwem przyjmującym). Komitet zgadza się z Komisją co do celu polegającego na tym, że „społeczeństwa europejskie powinny doskonalić umiejętność radzenia sobie z różnorodnością wynikającą z imigracji i zwiększać spójność społeczną”.

Komitet popiera propozycje Komisji i uważa, że do wzmocnienia europejskiego programu ramowego na rzecz integracji potrzebny będzie nowy impuls polityczny w Radzie. EKES zaproponował już „integrację obywatelską”, która polega na „stopniowym wyrównywaniu, pod względem praw i obowiązków, sytuacji imigrantów z sytuacją pozostałej ludności, a także na ich dostępie do dóbr, usług i możliwości uczestnictwa obywatelskiego w warunkach równości szans i równości traktowania”. Z tego względu zasadnicze znaczenie ma zwiększanie uczestnictwa społecznego i politycznego imigrantów na szczeblu lokalnym, krajowym i europejskim. Aby propagować dostęp imigrantów do obywatelstwa, Komitet wydał opinię skierowaną do Konwentu Europejskiego, w której proponował przyznawanie obywatelstwa UE obywatelom krajów trzecich, którzy posiadają status rezydenta długoterminowego.

Bardzo pozytywnych doświadczeń dostarcza obecnie koordynowana przez Komisję sieć krajowych punktów kontaktowych. EKES podkreśla znaczenie wymiany i analizy doświadczeń i sprawdzonych rozwiązań państw członkowskich oraz tego, by Rada uruchomiła otwartą metodę koordynacji; w związku z tym należy opracować stosowne wspólne wskaźniki i systemy statystyczne, które państwa członkowskie powinny stosować do oceny wyników strategii polityki integracyjnej.

Należy opracować „programy integracji” dla „nowych imigrantów”, zawierające wymiar językowy (nauka języka), kulturowy i obywatelski (przywiązanie do podstawowych wartości europejskich) w ramach „określonych procedur realizowanych na poziomie krajowym” jak np. „programy integracji, bezpośrednie zobowiązania integracyjne, programy powitalne, narodowe plany na rzecz uzyskania obywatelstwa i integracji, kursy wstępne i wprowadzające do kompetencji obywatelskich”.

Komitet przeanalizował, we współpracy z Fundacją Dublińską i partnerami społecznymi, warunki pracy pracowników pochodzących z imigracji i wyciągnął wniosek, że różnorodność w miejscu pracy zwiększa możliwości przedsiębiorstw i pracowników oraz że współpraca z partnerami społecznymi w zakresie kwestii pracowniczych powinna stanowić uzupełnienie prawodawstwa i polityki publicznej.

Komitet proponował już w swych różnych opiniach, aby do prawodawstwa europejskiego włączyć prawa imigrantów, oraz by byli oni informowani o swoich prawach i obowiązkach (przestrzeganie prawa państwa przyjmującego).

Biorąc pod uwagę, że w państwach członkowskich niektóre prawa powiązane są z długością trwania pobytu imigrantów, EKES zgadza się z propozycją Komisji, aby zagwarantować faktyczny i niedyskryminacyjny dostęp imigrantów do służby zdrowia, opieki społecznej i praw emerytalnych i zabezpieczeń socjalnych. Także w Europejskim pakcie o imigracji i azylu stwierdzono, że należy zagwarantować pewne prawa, jak np. „dostęp do edukacji, zatrudnienia, bezpieczeństwa oraz usług publicznych i społecznych”.

Solidarność: koordynacja polityki między państwami członkowskimi i współpraca z krajami trzecimi.

Komisja proponuje zwiększenie solidarności politycznej. Ten rozdział, „Solidarność i imigracja” zawiera trzy zasady:

Zasada 4: Przejrzystość, zaufanie i współpraca

Wspólna polityka imigracyjna powinna opierać się na daleko idącej solidarności politycznej i operacyjnej, wzajemnym zaufaniu, przejrzystości, podziale odpowiedzialności oraz wspólnych staraniach UE i jej państw członkowskich. EKES zgadza się z tymi zasadami i podkreśla, że należy wykroczyć poza podejście międzyrządowe, tak aby instytucje UE mogły także zaangażować się we wspólną politykę imigracyjną.

Należy zintensyfikować wymianę informacji, zwiększyć wzajemne zaufanie i przyjąć skoordynowane podejście; monitorować transgraniczny wpływ krajowych środków poza granicami kraju; oraz opracować wspólne systemy operacyjne.

Zasada 5: Efektywne i spójne wykorzystanie dostępnych zasobów

Solidarność powinna mieć „konkretny wymiar finansowy”, który uwzględniałby specyficzną sytuację na zewnętrznych granicach niektórych państw członkowskich. W tym celu należy odpowiednio wykorzystywać fundusze programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” (2007–2013), aby rozłożyć koszty i uzupełnić zasoby krajowe.

Należy zwłaszcza zająć się nagłymi potrzebami, takimi jak masowy napływ imigrantów. Ponadto Komitet pragnie podkreślić, że czasami pojawiają się sytuacje katastrofy humanitarnej, które powinny być rozwiązywane z wykorzystaniem solidarności UE.

EKES popiera przyjęcie przez Komisję Budżetową Parlamentu Europejskiego poprawki do budżetu UE na 2009 r., polegającej na przeznaczeniu środków finansowych na utworzenie „mechanizmu solidarności”, który ma umożliwić podział obciążeń pomiędzy państwa członkowskie. Obejmuje to przyznanie środków Europejskiemu Funduszowi na rzecz Uchodźców, propagowanie innych systemów przesiedleń oraz przyznanie środków finansowych unijnej agencji Frontex, co umożliwi jej prowadzenie misji morskich w południowej Europie w sposób stały, począwszy od stycznia przyszłego roku.

Zasada 6: Partnerstwo z krajami trzecimi

EKES uważa, że polityka imigracyjna powinna być prowadzona we współpracy z krajami pochodzenia, tak by migracja stała się czynnikiem rozwoju tych państw. Wymaga to nowego zdefiniowania wielu aspektów, w tym kryteriów przyjmowania czy kwestii mobilności imigrantów.

Z tego względu Komitet z zadowoleniem przyjmuje omawianą zasadę, ponieważ zarządzanie przepływami migracyjnymi wymaga partnerstwa i współpracy z krajami trzecimi.

Należy łagodzić negatywne skutki drenażu mózgów, rozwijać edukację i szkolenia zawodowe, wzmacniać lokalny rynek pracy, wspierać godną pracę, optymalnie wykorzystywać przekazy pieniężne od emigrantów oraz zapobiegać nieuregulowanej imigracji.

Z zainteresowanymi państwami członkowskimi można by zawrzeć „partnerstwa w zakresie mobilności” z krajami trzecimi, umożliwiające obywatelom tych krajów legalną emigrację do Europy.

Warto byłoby stworzyć systemy migracji cyrkulacyjnej za pomocą rozwiązań prawnych i operacyjnych dających legalnym imigrantom prawo do priorytetowego traktowania przy podejmowaniu decyzji o przedłużeniu ich legalnego pobytu w UE.

Umowy o partnerstwie powinny obejmować aspekty zabezpieczeń społecznych, w tym kwestię przenoszenia do krajów pochodzenia nabytych praw socjalnych, a w szczególności praw emerytalnych.

Bezpieczeństwo: skuteczne zwalczanie „nielegalnej imigracji”

W swych poprzednich opiniach EKES zaznaczał już, że „termin imigracji nielegalnej, w odniesieniu do osób emigrujących, wymaga pewnego sprecyzowania. Mimo że wjazd do danego państwa bez dokumentów i ustalonych zezwoleń nie jest legalny, osoby te nie są przestępcami. Imigrant o nieuregulowanym statusie nie jest przestępcą, nawet jeśli jego sytuacja nie jest legalna”. Przestępcami są ci, którzy dokonują nielegalnego przemytu osób oraz ci, którzy wyzyskują imigrantów o statusie nieuregulowanym.

W rozdziale dotyczącym bezpieczeństwa ujęto cztery zasady:

Zasada 7: Polityka wizowa, która ma służyć interesom Europy i jej partnerów

EKES pyta Komisję, czy dysponuje wystarczającymi danymi, aby ocenić wpływ polityki wizowej na ograniczenie nieuregulowanej imigracji. Wymóg posiadania wizy krótkoterminowej przez obywateli niektórych państw trzecich może ograniczyć nieuregulowaną imigrację z tych krajów, ale może też zwiększyć ilość ofiar sieci przemytu osób i handlu ludźmi. Ponadto, polityka wizowa może powodować poważne, dyskryminujące ograniczenia mobilności osób, w związku z czym niezbędne jest odpowiednie zarządzanie ze strony władz konsularnych, prowadzone szybko, przejrzyście i bez korupcji.

Komitet zgadza się z inicjatywą przyjęcia jednolitych wiz europejskich Schengen, a także utworzenia wspólnych centrów konsularnych reprezentujących kilka państw członkowskich.

Zasada 8: Zintegrowane zarządzanie granicami

Aby zachować integralność pozbawionego kontroli granicznych obszaru Schengen, Komisja proponuje wzmocnić i rozwinąć „zintegrowane zarządzanie” strategiami kontroli granic zewnętrznych UE.

Należy wzmocnić wymiar operacyjny agencji Frontex oraz rozwinąć zintegrowany system kontroli granicznych dzięki zastosowaniu „nowych technologii” oraz wykorzystaniu potencjału 7. programu ramowego Komisji Europejskiej. Kluczowe znaczenie ma to, by agencja Frontex rozwijała i dalej rozszerzała swą rolę w zakresie koordynacji i wspierania w odniesieniu do wspólnych operacji oraz swą zdolność do szybkiego reagowania na potrzeby państw członkowskich na granicach zewnętrznych. W przyszłości UE podejmie decyzje co do kompetencji i kontroli operacyjnej agencji Frontex, mając na uwadze implikacje prawne w zakresie prawa krajowego i międzynarodowego.

Konieczne jest prowadzenie współpracy z krajami trzecimi i wspieranie rozwoju ich zdolności w zakresie zarządzania i kontroli granic.

Komitet podkreśla konieczność zachowania obszaru Schengen bez kontroli granicznych oraz wzmocnienia współpracy i solidarności między państwami członkowskimi w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi.

EKES popiera także utworzenie punktów kompleksowej kontroli na granicach lądowych, dzięki którym każdy podróżny podlegałby jednej kontroli dokonywanej przez jeden organ.

Ciągły i masowy napływ imigrantów na dany obszar UE stanowi, przede wszystkim, problem natury humanitarnej, który powinien być rozwiązywany przez władze krajowe, przy współpracy i z solidarnością UE. Niektóre obszary Europy, jak np. wyspy południowe (Malta, Lampedusa, Wyspy Kanaryjskie itp.), mają szczególne trudności, gdyż są punktami pośrednimi dla nieuregulowanej imigracji, a ilość trafiających tam imigrantów często przekracza możliwości przyjęcia ich na tych obszarach. Dlatego też jest rzeczą niezbędną, by Unia Europejska dysponowała systemem solidarności, co wiąże się z koniecznością podziału – poprzez skupienie i połączenie zasobów krajowych i europejskich – obciążenia operacyjnego, będącego udziałem tych państw członkowskich, które doświadczają powtarzających się i masowych napływów nielegalnych imigrantów.

EKES pragnie, aby przy skuteczności kontroli granicznych przestrzegano prawa do azylu, gdyż wiele osób potrzebujących ochrony międzynarodowej trafia na granice zewnętrzne UE nielegalnymi drogami.

EKES poparł utworzenie Frontexu oraz utworzenie w przyszłości europejskiej straży granicznej oraz Europejskiej Szkoły Straży Granicznej, jako że kontrole graniczne powinny być przeprowadzane przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanych w odpowiednim traktowaniu osób i posiadających szeroką wiedzę techniczną. Do zadań agencji Frontex należy włączyć koordynację ze służbami ratowniczymi – szczególnie morskimi – aby ostrzegać oraz ratować osoby, które znajdą się w niebezpieczeństwie w wyniku stosowania ryzykownych metod podczas prób imigracji.

Zasada 9: Intensyfikacja zwalczania nielegalnej imigracji i polityka zerowej tolerancji wobec handlu ludźmi

Komisja proponuje zwalczanie pracy niezgłaszanej i nielegalnego zatrudnieniapoprzez stosowanie działań prewencyjnych, egzekwowanie przepisów i nakładanie sankcji. Należy zwiększyć ochronę i wsparcie na rzecz ofiar handlu ludźmi oraz ulepszyć współpracę z państwami pochodzenia imigrantów i państwami tranzytowymi.

Komitet uważa, że walka z nieuregulowaną imigracją jest nie tylko zadaniem służb kontroli granic, lecz także europejskich rynków pracy, które mają, w niektórych branżach i niektórych krajach, oferty pracy niezgłaszanej dla imigrantów o nieuregulowanym statusie.

Imigrację nieuregulowaną będzie także można ograniczyć, gdy UE i państwa członkowskie będą miały bardziej otwarte i elastyczne systemy prawne w zakresie przyjmowania nowych imigrantów.

Komitet popiera Komisję, która chce zapewnić obywatelom krajów trzecich nielegalnie przebywającym na terytorium UE dostęp do usług, które są niezbędne do zagwarantowania poszanowania ich podstawowych praw człowieka, np. edukacji, zwłaszcza dla dzieci, i podstawowej opieki zdrowotnej.

Komitet uważa, że setki tysięcy imigrantów o nieuregulowanym statusie przebywających w UE stanowią wyzwanie dla UE i państw członkowskich. Obowiązkowy powrót nie powinien być jedyną reakcją UE, gdyż należy zawsze zagwarantować godne i humanitarne traktowanie osób, a poza tym nie jest to wykonalne z punktu widzenia finansowego. Komitet sądzi, że dzięki współpracy między władzami a partnerami społecznymi, wiele osób, które obecnie pracuje nielegalnie, mogłoby uregulować swój status administracyjny, tak aby ich zatrudnienie przyjęło formę zatrudnienia legalnego.

Brak skuteczności kontroli na granicach zewnętrznych jest często wykorzystywany przez organizacje przestępcze zajmujące się przemytem ludzi, które nie mają skrupułów, by ryzykować życiem przewożonych osób, aby zwiększyć swe nielegalne korzyści finansowe. W jednej ze swych opinii EKES wyraził zdanie, że władze powinny z taką samą energią, z jaką zwalczają organizacje przestępcze przemycające i wyzyskujące ludzi, chronić ofiary, zwłaszcza wymagające największej ochrony, jak niepełnoletni oraz ofiary handlu i wyzyskiwania seksualnego.

Komitet ma też spore zastrzeżenia co do stosowania systemów biometrycznych, które mogą być używane w sposób dyskryminujący i naruszający prawo do prywatności.

Zasada 10: Skuteczne i odpowiednio wyważone strategie polityki w zakresie powrotów

Komisja uważa, że strategie polityki w zakresie powrotów imigrantów do krajów pochodzenia są niezbędnym elementem polityki imigracyjnej i stwierdza, że należy unikać masowych działań w celu uregulowania statusu imigrantów, „pozostawiając możliwość udzielania indywidualnych amnestii na podstawie sprawiedliwych i przejrzystych kryteriów”.

Komisja proponuje nadać europejski wymiar polityce w zakresie powrotów i zagwarantować wzajemne uznawanie decyzji o powrocie.

We wspomnianej opinii Komitet stwierdził, że większe powodzenie mają strategie polityki na rzecz dobrowolnych powrotów, zawierające odpowiednie zachęty oraz zarządzane we współpracy z Międzynarodową Organizacją ds. Migracji (IOM) i wyspecjalizowanymi organizacjami pozarządowymi.

Należy zagwarantować, by państwa pochodzenia przyjmowały z powrotem swych obywateli, jak są do tego zobowiązane umowami międzynarodowymi, a ponadto należy ocenić istniejące umowy o readmisji w celu poprawy ich zastosowania i ułatwienia negocjacji nowych umów w przyszłości.

Publicystyka - ngo.pl