Publicystyka - ngo.pl

Budowanie społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie, także udział przedstawicieli zorganizowanych obywateli w debacie publicznej czy w tworzeniu polityk publicznych, wymaga wykorzystania świadomości, umiejętności, kompetencji i zasobów tkwiących w obywatelach i ich organizacjach. To proces, w którym praktyka, popełniane błędy, małe i większe sukcesy, a także – a może nawet przede wszystkim – pamięć instytucjonalna, kultura polityczna odgrywają rolę zasadniczą. Więcej nawet, społeczeństwo obywatelskie jest raczej procesem stawania się, permanentnej zmiany niż stabilną strukturą. Dlatego tak ważne jest – w dyskusji o włączaniu organizacji społeczeństwa obywatelskiego w partnerski proces podejmowania decyzji – zrozumienie trudności, z jakimi mamy do czynienia i, oczywiście w miarę możliwości, podjęcie wyzwań, jakie te trudności stawiają.

Odpowiedzialność za realizację zasady partnerstwa spoczywa głównie na instytucjach zarządzających (IZ-tkach), w końcu to one odpowiadają za proces wydatkowania pieniędzy,

one ostatecznie przygotowywały – przynajmniej w konsultacjach, jeśli nie w rzeczywistym partnerstwie – dokumenty strategiczne, które są podstawą obecnych interwencji, to one w końcu posiadają środki na pomoc techniczną, a więc m.in. na obsługę partnerstwa. W partnerstwie ważne są jednak obie strony, jeśli zatem administracja rzeczywiście dochowałaby należytej staranności w kwestii realizacji zasady partnerstwa (stworzyłaby odpowiednie warunki, wykazałaby dobrą wolę), to i tak efekt realizacji tej zasady zależałby również od drugiej strony, od partnerów. Tak więc pytaniem pozostaje, czy partner – a mówię tu przede wszystkim o organizacjach społeczeństwa obywatelskiego – jest przygotowany do odgrywania tej roli, ma wystarczające zasoby i kompetencje.

Większość organizacji pozarządowych o Funduszach Europejskich nie wie więcej niż przeciętny Polak. Nie jest im to po prostu do niczego potrzebne. Są zbyt małe lub zajmują się dziedzinami, w których wsparcie strukturalne nie jest przewidziane. Gorzej, że wiele organizacji, które nawet chcą korzystać, lub wręcz już korzystają, bezpośrednio ze wsparcia, nie zastanawia się na istotą tych działań. Traktuje Fundusze Europejskie jako konkursy, które mają sfinansować ich działania. Nie rozumieją, że celem jest tu dobro wspólne, interwencje, które maja się przyczynić do ogólnego rozwoju. Dobrze zrealizowane (i nawet rozliczone) działanie, które nie przyczyni się do realizacji zamierzonych celów, to środki stracone. Nawet najlepiej wydatkowane środki realizujące źle zaplanowane interwencje publiczne to nasza wspólna strata. Dlatego właśnie zasada partnerstwa przykłada tak wielką wagę do udziału partnerów społecznych w całym procesie, bo ich świadomy udział może wpłynąć na lepsze wykorzystanie środków. Co więcej, ich świadomy udział jest konieczny na każdym etapie – od planowania po ocenę. I tak zasada partnerstwa mówi o:

• programowaniu, a więc wyznaczaniu celów interwencji,
• wdrażaniu, a więc i zaangażowaniu w bezpośrednią realizację konkretnych celów tematycznych czy nawet projektów,
• monitorowaniu, a więc systematycznym przyglądaniu się, czy wszystko odbywa się jak należy, czyli w efekcie udziale w zarządzaniu funduszami,
• ocenie, czyli podsumowaniu efektów tych interwencji.

Oczywiście nikt nie zna się na wszystkich obszarach, w których są realizowane z pieniędzy europejskich polityki publiczne. Nie każdy zatem może i chce uczestniczyć we wszystkich dyskusjach. Stąd waga reprezentantów, czyli tych, którzy w naszym imieniu trzymają rękę na pulsie. W tym okresie programowania przeprowadzono głosowanie, czyli wybory na członków komitetów monitorujących. Oczywiście to organizacje, które delegowały kandydatów i głosowały na nich powinny dać znać, czy są zadowolone. Badania ankietowe, które przeprowadziła Rada Działalności Pożytku Publicznego, nie napawają jednak optymizmem – wielu reprezentantów sektora nie widzi potrzeby sprawozdawania się ze swojej działalności. Pojawiają się głosy zarówno ze strony organizacji pozarządowych, jak i przedstawicieli regionów (Instytucji Zarządzających) skarżące się na słabą aktywność członków spoza administracji. To trzeba dokładnie zbadać i zastanowić się, co robić w sytuacji, gdy reprezentanci się nie sprawdzili. Ale tu musi być presja społeczna, bo mam wrażenie, że niektóre z osób, które działają w imieniu sektora – czy to w komitetach monitorujących, czy w radach pożytku – czują się niezależne od tych, którzy je delegowali. Moim zdaniem to nie jest dobry kierunek. Wybory zostały zaplanowane, by wzmocnić siłę głosu sektora, a nie poszczególnych osób, ale tu mamy problem z interpretacją zapisów (por. np. analiza przygotowana na zlecenie OFOP-u).

Udział we współtworzeniu polityk publicznych wymaga znacznego wysiłku. To przede wszystkim czas osób zaangażowanych w ten proces, który zostaje poświęcony społecznie, ale w istocie jest znaczącym kosztem dla organizacji. Przecież ta sama osoba mogłaby zrobić w tym czasie coś dla organizacji. Ktoś zatem przygotowuje stanowisko, zarząd je analizuje i zatwierdza. Ktoś bierze udział w rozlicznych spotkaniach, uczestniczy w konsultacjach. Zasoby społeczne żadnej organizacji nie są nieograniczone. Ktoś ponosi ten koszt. Kosztem, tym razem już bezpośrednio finansowym, są też wydatki na obsługę – drukowanie dokumentów, podróże służbowe, ale także np. specjalistyczne ekspertyzy. Wiemy – i podkreśla to obecnie rząd – organizacje są słabe i potrzebują wsparcia. A zasoby, tak poszczególnych organizacji, jak i całego sektora (w tym federacji i porozumień), są zbyt małe w stosunku do zadań, które powinny być zrealizowane.

W tym obszarze najtrudniej jest sformułować jednoznaczną opinię. Wydaje się, że ilość i różnorodność organizacji, ilość i różnorodność fachowców w organizacjach daje ogromny potencjał, który kryje w sobie wystarczające kompetencje do tego, by sektor stał się prawdziwym partnerem administracji publicznej w kreowaniu i realizowaniu polityk publicznych. Jednak rozproszenie tych kompetencji, brak zasobów do agregowania wiedzy, słabość poszczególnych organizacji, które często nie potrafią wystarczająco wykorzystać niematerialnych zasobów tkwiących we własnych ludziach, powodują, że możliwości te są bardzo słabo wykorzystane. Stąd przekonanie, że powinniśmy szukać jakichś specjalnych osób, które mogłyby reprezentować środowisko pozarządowe. Brakuje jednak wystarczających zasobów, by zatrudniać osoby posiadające odpowiednie kompetencje. I tak kółko się zamyka.

Odpowiedź na pytanie o przyczyny braku wystarczającej realizacji zasady partnerstwa sprowadza się do dwu, powiązanych ze sobą, kwestii – braku wiary w to, że partnerstwo jest w naszych warunkach możliwe, i nieprzygotowanie obu stron partnerstwa.

Po pierwsze – partnerstwo może (choć przecież nie jest to pewne) się udać, jeśli obie strony widzą w tym dobre rozwiązanie. Muszą wiedzieć, że jest to sytuacja „win-win”, tzn. że obie strony zyskają na współpracy, i to potencjalnie więcej, niż miałyby szanse uzyskać, gdyby zastosowały indywidualną strategię działania. To jednak nie wszystko. Dodatkowym warunkiem jest konieczność zaufania, że druga strona dotrzyma zobowiązań. Klasyczna sytuacja z teorii gier. Wszyscy wygrają, o ile któraś ze stron nie zechce wygrać więcej, niż to wynika z wypracowanego kompromisu.

Po drugie – nie wystarczy świadomość zasad gry i nawet wzajemne zaufanie. Do partnerstwa potrzeba partnerów, którzy znają swoje możliwości i potrzeby. Posiadają wystarczające zasoby i kompetencje, by prowadzić negocjacje i – co więcej – wykorzystać wynegocjowany kompromis. Jak pokazałem wyżej, strona społeczna (organizacje pozarządowe) nie jest gotowa. Organizacje nie mają wystarczających, skumulowanych kompetencji i zasobów, by móc racjonalnie przeprowadzić proces artykułowania i reprezentowania swoich interesów (choć zdarzają się wyjątki, poszczególne organizacje, czy grupy organizacji, mogą być skuteczne – przykładem jest powstała w ramach prac Stałej Konferencji grupa On Inclusion 14-20 – https://oninclusion.wordpress.com/).

Oczywiście, słabość jednego z partnerów nie wyklucza partnerstwa, o ile druga strona jest świadoma znaczenia partnerstwa i posiada wystarczające zasoby, by mądrze (tzn. nieuzależniająco) wspierać drugą stronę. Strona rządowa i samorządy wojewódzkie miały możliwość przeznaczyć w pomocy technicznej środki na wsparcie partnerów. Najczęściej poszły po linii najmniejszego oporu, tzn. przeznaczyły niewielkie środki na wsparcie członków komitetów monitorujących spoza administracji. Nie ma żadnych wątpliwości, że to stanowczo za mało. W ten sposób – nawet gdyby rzeczywiście taka była ich intencja (a są co do tego wątpliwości, patrz po pierwsze…) – nie dałyby rady wzmocnić potencjału partnerów. Sytuacja wydaje się być bez wyjścia.

Dotychczasowa strategia działania przedstawicieli organizacji jest na wyczerpaniu. Sytuacja, gdy społecznicy poza swoimi zajęciami zawodowymi i społecznymi dodatkowo zajmują wolontaryjnie doradzaniem rządowi, nie da się dłużej utrzymać. Tracą na tym wszyscy. Rząd ma doradców, którzy doradzają mu przy okazji, organizacje trwonią swoje i tak niewielkie zasoby, społeczeństwo zamiast korzystać z dobrze przygotowanych i realizowanych polityk publicznych i dodatkowej działalności organizacji pozarządowych dostaje wszystko gorszego gatunku. Nie da się bardziej zaangażować ani osób, ani instytucji (brak zasobów i rozproszone kompetencje) w dotychczasowej formule. Konieczna jest, z jednej strony, lepsza koordynacja działań i specjalizacja, z drugiej – stabilne zaplecze organizacyjne umożliwiające systematyczne, długofalowe działania. Oczywiście, wymaga to zmiany nastawienia ze strony administracji, która musi umieć w mądry sposób otworzyć pole dla aktywności społecznej, a jednocześnie tak wesprzeć instytucjonalnie partnerów, by nie wpłynąć znacząco na sam proces artykulacji i reprezentacji interesów. Konieczne jest jednak nowe otwarcie również po stronie społecznej.

Przedstawiciele organizacji pozarządowych powoli zaczynają rozumieć, że bez zaplecza społecznego, bez przekonania obywateli, że ich cele są ważne i warte wsparcia, ich działalność opierać się będzie na niepewnym systemie grantów. Ale tak jak obywatel musi zrozumieć, że by jemu żyło się lepiej, musi na chwilę przestać myśleć tylko o sobie i pomyśleć o dobru wspólnym, tak i organizacje, i osoby nimi zarządzające, muszą wreszcie odkryć, że warto planować w długiej perspektywie, działać nie tylko dla krótkotrwałych i jednostkowych korzyści, ale także dla wypracowania dobrych warunków na przyszłość. To zadanie przede wszystkim dla organizacji infrastrukturalnych – ośrodków wsparcia, organizacji sieciowych, federacji, partnerstw… Realizacja zasady partnerstwa bez zrozumienia jej istoty, i bez czynnego wsparcia wielu organizacji, jest skazana na porażkę. Dlatego potrzebne są wzmożone wysiłki na rzecz propagowania zasady partnerstwa wśród partnerów społecznych (a także wśród przedstawicieli administracji).

Dotychczasowe efekty budowania reprezentacji organizacji społeczeństwa obywatelskiego w systemie partnerstwa dalekie są od doskonałości.

Po trzecie na koniec – system wyboru nie obejmował jednakowo wszystkich komitetów. W ostatecznym rozrachunku to Rada Działalności Pożytku Publicznego delegowała przedstawicieli do niektórych z nich (np. do KM PROW 2014-2020 i Komitetu Umowy Partnerstwa).

Oznacza to, że należy zwiększyć bieżące wsparcie zainteresowanych organizacji, by nadrobić niedociągnięcia systemu. Oznacza to położenie większego nacisku na partnerstwo także poza strukturą komitetów monitorujących.

Jak już wspomniałem, kompetencje odpowiednie, by brać udział w myśleniu o rozwoju kraju, włączać się w wypracowanie rozwiązań, uczestniczyć w ich realizacji, w sektorze są. Jednak już to z powodu rozproszenia ekspertów i braku kanałów komunikacji, już to z uwagi na brak wystarczających zasobów do wykorzystania posiadanej wiedzy i umiejętności kompetencje te nie są wykorzystywane. Doskonale widać to po udziale przedstawicieli organizacji pozarządowych w komitetach monitorujących. Te kilka osób w komitecie (a nie zawsze wszystkie są wystarczająco aktywne) bez wystarczającego zaplecza organizacyjnego (organizacji nie stać, by pełnić dla takiego reprezentanta funkcję sekretariatu), obarczonych własną pracą, zazwyczaj ogranicza swój udział jedynie do wykorzystania własnych kompetencji. A to, z uwagi na ilość obszarów interwencji w programach operacyjnych, różnorodność tematyczną musi oznaczać zawężenie aktywności do niektórych tylko obszarów.

Sposób budowania kompetencji, jeśli nie ma się ono opierać jedynie na zasobach (np. zatrudnieniu ekspertów czy asystentów członków KM), musi się opierać na lepszym zarządzaniu wiedzą i podziale pracy – i to nie w skali poszczególnych organizacji czy każdego komitetu, ale w skali całego sektora pozarządowego. Tylko sprawny system wymiany informacji, uwspólniania rozwiązań i wzajemnego wsparcia może pozwolić na lepsze wykorzystanie posiadanych kompetencji.

Oczywiście podstawowe zasoby dotyczące udziału organizacji pozarządowych w systemie realizacji Umowy Partnerstwa powinny być zapewnione z pomocy technicznej – tak jak to ma miejsce w przypadku działań administracji publicznej.

1. Instytucja zarządzająca analizuje konieczność skorzystania z pomocy technicznej w celu udzielenia wsparcia na rzecz wzmocnienia zdolności instytucjonalnych partnerów, w szczególności niewielkich władz lokalnych, partnerów gospodarczych i społecznych oraz organizacji pozarządowych, aby umożliwić im skuteczne uczestnictwo w przygotowaniu, wdrażaniu, monitorowaniu i ewaluacji programów. (…)

4. W odniesieniu do programów EFS instytucje zarządzające w regionach słabiej rozwiniętych lub regionach przejściowych bądź w państwach członkowskich kwalifikujących się do wsparcia z Funduszu Spójności zapewniają, aby w zależności od potrzeby na działania na rzecz budowania potencjału partnerów społecznych i organizacji pozarządowych zaangażowanych w dane programy przydzielane były odpowiednie zasoby EFS.

Jednak udział w partnerstwie to nie tylko obowiązki, ale także pewne możliwości działania. Z tego też względu organizacje powinny pomyśleć o zdobywaniu dodatkowych zasobów, które umożliwiłyby im skuteczniejsze i efektywne uczestnictwo w partnerstwie. Oczywiście, podstawową formą budowania zasobów w organizacjach są praca wolontariacka i składki. W ten sposób powinny też być budowane podstawy niezależności organizacji w partnerstwie, zasoby poszczególnych organizacji powinny tworzyć zasób umożliwiający udział w realizacji Umowy Partnerstwa.

Oczekiwania wobec realizacji zasady partnerstwa stawiają po stronie organizacji pozarządowych zadania, których wykonanie wymaga nie tylko intensyfikacji działań, ale także ich restrukturyzacji – zmiany sposobu myślenia oraz struktury działań (reprezentacji, innej formy wykorzystania kompetencji i zasobów). Wydaje się więc, że potrzebne jest do działań partnerskich tworzenie co najmniej partnerstw wewnątrzsektorowych czy koalicji, a docelowo – trwałych struktur federacyjnych. Tylko trwała forma współpracy, budowanie wyspecjalizowanych struktur wewnątrz sektora pozarządowego może doprowadzić do optymalizacji działań.