MIŻEJEWSKI: Kwestia społecznie odpowiedzialnych zamówień publicznych może przesądzić o przyszłości ekonomii społecznej. Rynek zamówień publicznych i zakupów w 2017 roku nieobjętych ustawą to 235 miliardów złotych. Ważne jednak, by władza publiczna jednoznacznie określiła, w którą stronę zmierza, bo dziś mamy z tym niejednokrotnie problem.
Gdy poruszamy temat klauzul społecznych w zamówieniach publicznych, trzeba pamiętać, że w realizacji zadań publicznych mamy trzy podejścia. Pierwsze zakłada, że państwo jest najlepszym wykonawcą i nie ma potrzeby niczego przekazywać do realizacji innym podmiotom. Drugie, że najwyższą wartością jest wolnorynkowa konkurencja i niech wygrywa lepszy, czyli tańszy. Trzecie podejście, najmniej obecne w dyskusji i praktyce, to przekonanie, że państwo może zlecać zadania w pierwszej kolejności tym, którzy oprócz produktu lub usługi, przyniosą również jakieś wartości lub zrealizują społecznie użytecznie cele, na przykład zatrudnią osoby zagrożone wykluczeniem społecznym.
Największym problemem jest fakt, że wszystkie te opcje występują w rządzie jednocześnie.
Pierwsza pojawiła się przy programie MRPiPS Opieka 75+, trzecia przy przygotowywaniu Krajowego Programu Rozwoju Ekonomii Społecznej, zaś najbardziej prorynkowa pojawia się w koncepcji nowego Prawa Zamówień Publicznych w czerwcu bieżącego roku.
Mozolna praca przynosi pierwsze efekty
Należy pamiętać, że klauzule społeczne – wprowadzone dyrektywą w 2004 roku – nie były entuzjastycznie przyjmowane w polskiej administracji. Ich pojawienie się w ustawie Prawo Zamówień Publicznych w 2009 roku było efektem zmian w ustawie o spółdzielniach socjalnych, zaś Urząd Zamówień Publicznych „ocknął” się na etapie prac senackich i początkowo proponował skreślić zmiany, jednak wobec powszechnego poparcia zaproponowano formułę nowego zapisu. Potem zaczęła się mozolna praca rozpoczęta w 2009 roku „Zaleceniami Rozwoju Regionalnego oraz Prezesa Zamówień Publicznych dotyczące stosowania klauzul społecznych w zamówieniach publicznych”, a zakończona „Zaleceniami Rady Ministrów w sprawie uwzględniania przez administrację rządową aspektów społecznych w zamówieniach publicznych”, przyjętymi przez Radę Ministrów najpierw w 2015, a następnie po poprawkach 29 marca 2017 roku.
To akurat administracji rządowej należy zawdzięczać względny sukces stosowania aspektów społecznych. Według sprawozdania UZP za 2017 rok, liczba zamówień z aspektami społecznymi wzrosła z 438 w 2015 roku, do 4871 w 2017 roku. Nie należy jednak ukrywać, że dominującą przesłanką był wymóg umowy o pracę, zaś zamówienie zastrzeżone z artykułu 22 PZP (określającego, że w ogłoszeniu o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wyłącznie zakłady pracy chronionej oraz inni wykonawcy, których działalność obejmuje społeczną i zawodową reintegrację osób będących z grup społecznie marginalizowanych) występowało w 2017 roku zaledwie w 41 zamówieniach, choć w już w 490 wymagano aspektów zatrudnieniowych.
Czy rząd idzie w dobrą stronę?
Dość intrygującą informacją, którą znajdziemy w sprawozdaniu Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2017 roku, jest zastosowanie zamówienia zastrzeżonego na usługi zdrowotne, społeczne lub kulturalne, o których mowa w artykule 138p ustawy PZP w 137 przypadkach na łączną kwotę 25 milionów złotych w 2017 roku, przy 17 przypadkach na kwotę 2 milionów jeszcze rok wcześniej. Artykuł ten określa, że Zamawiający może zastrzec w ogłoszeniu o zamówieniu dotyczącym wyżej wymienionych usług, że mogą o nie ubiegać się wyłącznie podmioty spełniające łącznie warunki dotyczące: celu ich działalności nastawionego na realizację zadań w zakresie użyteczności publicznej, społecznej i zawodowej reintegracji osób z grup wykluczonych społecznie, działalności nie dla zysku, struktury zarządzania nimi lub struktury własnościowej opartej o współzarządzanie i partycypację, nierealizowania w ciągu ostatnich trzech lat usług społecznych na zamówienie zamawiającego, który zamierza udzielić zamówienia.
To zaskakujące dane, gdyż wydawało się, że z realizacją tego warunku będzie najtrudniej oraz że zapewne będzie to wymagało dogłębnej analizy. Gdyby jeszcze zrealizowano postulowany przez Najwyższą Izbę Kontroli warunek stosowania klauzul społecznych (artykuł 15a ustawy o spółdzielniach socjalnych, określający, że jednostka finansów publicznych w przypadku zamówienia o wartości poniżej progu określonego w Prawie zamówień publicznych może zastrzec udzielenie zamówienia dla spółdzielni socjalnych) i wymóg stosowania ich w zamówieniach poniżej 30 tysięcy euro oraz podkręcono jeszcze działania resortów, to administracja rządowa szłaby w dobrą stronę.
Wbity do głów syndrom najniższej ceny
Gdy jednak spojrzymy na całość zamówień łącznie z sektorem samorządowym, to w ogłoszeniach o zamówieniu opublikowanych w roku 2017 w Biuletynie Zamówień Publicznych zamawiający określali zamówienia zastrzeżone z artykułem 22 w 294 przypadkach, co stanowiło 0,24% ogólnej liczby zamówień. Natomiast zastosowanie zamówienia zastrzeżonego na usługi zdrowotne, społeczne lub kulturalne z artykułu 138p występowało w 254 zamówieniach. Widać zatem, że problem jest raczej po stronie samorządowej niż rządowej.
To oczywiście skutek „syndromu najniższej ceny”, co zostało tak wbite do głów urzędnikom, że będziemy to odrabiać latami.
Ponad połowa ankietowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli gmin stwierdziła bowiem, że nie stosuje klauzul społecznych w związku z ewentualnym zwiększeniem się kosztów. Co ciekawe, NIK w swojej kontroli klauzul nie zauważył wytypowania takich tendencji, choć oczywiście stwierdził, że próba jest jeszcze zbyt mała, by wyciągać szersze wnioski. Brak jest przepracowania klauzul z Regionalnymi Izbami Obrachunkowymi i wszystkimi innymi podmiotami kontrolującymi i nadzorującymi samorządy. Bez zmiany w tym zakresie niewiele się zmieni. Napisano o tym w Krajowym Programie Rozwoju Ekonomii Społecznej, ale czy tak się stanie, zależy od determinacji koordynatora ekonomii społecznej, czyli Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Tym samym dużo większy nacisk stawiałbym na pracę nad zmianą kultury organizacyjnej administracji publicznej, niż daleko idącą reformę zapisów prawa.
Dokąd idzie Urząd Zamówień Publicznych?
Oczywiście, zmiany są niezbędne, choćby dotyczące doprecyzowania zapisów. Ale dość zaskakujące jest, że ze strony UZP zgłoszono potrzebę zmian w artykule 138p odnoszącym się do zamówienia zastrzeżonego na usługi zdrowotne, społeczne lub kulturalne. UZP kontestuje tu zapis mówiący o celu reintegracyjnym jako jednym z warunków zamówienia zastrzeżonego. W uzasadnieniu odwołuje się do nadrzędności kwestii partycypacyjno-właścicielskich lub do francuskich rozwiązań, gdzie z analogicznego przepisu korzystać mogą przedsiębiorstwa gospodarki społecznej i solidarnej i równoważne struktury. Tymczasem nie jest tajemnicą, że próby skorelowania definicji przedsiębiorstwa społecznego z artykułem 138p w nowych regulacjach ekonomii społecznej spotykają się z oporem tej samej instytucji. Zatem jakie intencje ma Urząd Zamówień Publicznych, realizując przeciwstawne działania?
Nie wiemy, czemu służy propozycja obniżenia progu, poniżej którego nie stosuje się zamówień z 30 do 14 tysięcy euro. Wiemy przecież, że chwaleni za rozwój ekonomii społecznej Włosi mają próg 40 tysięcy euro, co wyraźnie odbija się na rozwoju spółdzielczości socjalnej. W drugą stronę natomiast idzie propozycja, przyznania określonej puli zamówień, na przykład 30%, dokonywanych u poszczególnych zamawiających na poziomie poniżej progów unijnych, tylko dla małych i średnich przedsiębiorstw, co każdy zamawiający musiałby uwzględnić w swoim planie zamówień na dany rok. To propozycja, o której dotąd w dyskusji o ekonomii społecznej nawet nie chciano słuchać jako naruszającej wolną konkurencję.
Panuje chaos i sprzeczność intencji
Wydaje się, że czeka nas ważna dyskusja, obyśmy tylko dowiedzieli się, jakie jest główne przesłanie polityki publicznej, ponieważ na razie panuje tu co najmniej chaos, jeśli nie sprzeczność intencji. Niemniej jednak to ważna i wymagająca dogłębnej debaty dyskusja. Będzie to jeden z najistotniejszych elementów rozwoju ekonomii społecznej w wymiarze do 2030 roku, mówimy bowiem o rynku wartym ponad 235 miliardów złotych.
MASZ ZDANIE? CZEKAMY NA WASZE GŁOSY (MAKS. 4500 ZNAKÓW) PLUS ZDJĘCIE NA ADRES: REDAKCJA@PORTAL.NGO.PL!
Czym żyje III sektor w Polsce? Jakie problemy mają polskie NGO? Jakie wyzwania przed nim stoją. Przeczytaj debaty, komentarze i opinie. Wypowiedz się! Odwiedź serwis opinie.ngo.pl
Tym samym dużo większy nacisk stawiałbym na pracę nad zmianą kultury organizacyjnej administracji publicznej, niż daleko idącą reformę zapisów prawa.
