Model realizowany w zbadanych powiatach bliższy jest samorządności proceduralnej czy przedstawicielskiej niż partycypacyjnej. Nie wróży to dobrze ani rozwojowi aktywnego i samorządnego społeczeństwa, ani wzmocnieniu się sektora organizacji pozarządowych. Trudno się więc dziwić, że uczestnicy dyskusji, jaka rozgorzała po prezentacji badań, licytowali się wymieniając coraz to czarniejsze scenariusze rozwoju sytuacji.
Podczas kolejnego konwersatorium „Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: Trzeci Sektor w jednoczącej się Europie”, które odbyło się 15 kwietnia 2003 roku w Pałacu Staszica w Warszawie, zaprezentowane zostały niepublikowane jeszcze wyniki badania, analizującego proces instytucjonalizacji samorządu lokalnego i regionalnego. Autorami badania są badacze z IFiS PAN - dr Barbara Gąciarz i dr hab. Włodzimierz Pańków.
Badanie były realizowane w dwóch etapach. Rezultatem pierwszego jest dwanaście monografii, dokumentujących proces tworzenia nowych struktur samorządowych - województw łódzkiego i świętokrzyskiego i dziesięciu wybranych powiatów z tych dwóch województw. W ramach drugiego, ilościowego etapu przeprowadzono 410 wywiadów z radnymi rad powiatowych i sejmików wojewódzkich pierwszej po reformie administracji kadencji, traktując ich jako „kompetentnych informatorów” i odwołując się do ich wiedzy jako aktorów uczestniczących w procesie instytucjonalizacji samorządów.
Podczas konwersatorium dr Barbara Gąciarz przedstawiła wybrane dane opracowane na podstawie wywiadów z radnymi. Ich prezentacja została zorganizowana według sześciu wymiarów, które umożliwiają ocenę stopnia demokratyzacji samorządów, a konkretniej, tego czy i na ile reforma administracyjna zmieniła model funkcjonowania władzy na bardziej demokratyczny.
Centralność vs. lokalność
Pierwszą rozważaną kwestią był wpływ reformy na decentralizację funkcji państwa i stopień obecnej suwerenności samorządu wobec centrum. Aby ustalić, w jakim punkcie na kontinuum od centralizmu do lokalności znajdują się samorządy, badacze dokonali pomiaru kluczowych momentów ich funkcjonowania, m.in. procesu tworzenia się nowych instytucji (na poziomie powiatów i województw) i procesu tworzenia strategii rozwoju. Przebieg tych procesów wskazuje na nierównowagę między skrajnymi punktami osi i przechylenie w stronę centralizmu. Badania wykazały, że na proces kształtowania się nowego układu władzy na poziomie samorządu wpływ miały, w opinii radnych, instytucje władzy centralnej, partie ogólnokrajowe i ich komitety centralne, instytucje centralne, czy media krajowe. Taki odbiór reformy oznacza, że już na etapie tworzenia nowych struktur było one postrzegane jako narzucone z góry, a nie stworzone oddolnie, przez całą społeczność. Jeśli nawet aktorzy sceny lokalnej byli wskazywani jako twórcy i decydenci nowej struktury, to były to lokalne elity polityczne, pracownicy administracji i eksperci związani z władzą centralną, a nie mieszkańcy.
Stworzenie powiatowych strategii rozwoju należy do podstawowych zadań sejmików wojewódzkich, ale w zamyśle mieli w jej tworzeniu uczestniczyć również przedstawiciele społeczności lokalnej. Jednak, jak stwierdzili w większości wywiadów radni, podstawową rolę przy komponowaniu strategii w badanych powiatach miały zarządy, władze wojewódzkie, radni, eksperci i urzędnicy starostwa lub marszałkostwa. Taki skład zespołów odpowiedzialnych za stworzenie strategii powodował, że to właśnie głównie urzędnicy utożsamiali się z ich treściami, zaś mieszkańcy pozostawali w dużej mierze obojętni. Podczas dyskusji, która rozgorzała po prezentacji wyników badań, został przytoczony przykład odwrotnej sytuacji – w pewnej gminie zaproszono do tworzenia strategii rozwoju przedstawicieli różnych środowisk lokalnych; później przyszła powódź i wyrządziła ogromne szkody w całej gminie, jednak okazało się, że wspólna praca nad strategią tak zjednoczyła mieszkańców, że zorganizowali się i bardzo szybko odbudowali wszystkie zniszczone gospodarstwa.
Partyjność vs. uspołecznienie
Z badań wynika, że 84% przebadanych radnych należy do klubów partii ogólnopolskich, zaś tylko 14% reprezentuje kluby lokalne i zrzeszenia niezależne. Dane te potwierdzają tezę, że powiaty powstały dla działaczy partyjnych, którzy nie załapali się na stanowiska w Warszawie. Jednocześnie trzeba pamiętać, że prezentowane podczas konwersatorium badanie nie było przeprowadzone na reprezentatywnej próbie i zgromadzone dane nie pozwalają na jednoznaczną ocenę ani słuszności koncepcji reformy administracyjnej, ani jej realizacji. Z drugiej strony jednak, sami radni przyznają, że stopień upartyjnienia władzy samorządowej jest za wysoki.
Ciągłość vs. wymiana elit
Podczas badania zostały też zebrane dane na temat zawodowej biografii radnych. Okazuje się, że 40% zaczynało swoją społeczno polityczną działalność przed reformą terytorialną z ’75 roku. Oznacza to, że są to ludzie po pięćdziesiątym roku życia, wywodzący się z PRL-owskiej nomenklatury. W tym kontekście przewaga partyjności nad uspołecznieniem zyskuje dodatkowe znaczenie.
Oligarchizacja vs. demokratyzacja
A co zbadani radni robili po ’89 roku? Kim byli, zanim zasiedli w radach powiatów? Badanie przynosi prostą odpowiedź – pełnili funkcje kierownicze, niezależnie czy były to gremia partyjne, różnego rodzaju organizacje czy firmy prywatne. Większość z badanych radnych miało też wyższe wykształcenie, co zdecydowanie wyróżniało ich z lokalnych środowisk, stwarzało pewien dystans i potwierdzało ich kompetencje. Nie ma powodu, żeby kwestionować kompetencje radnych i ich merytoryczne przygotowanie. Dziwi jednak postawa radnych przejawiająca się m.in. tym, iż zgodnie z ich własnymi deklaracjami, trzecią w kolejności najczęściej wskazywaną grupą, jakiej interesy reprezentują, są ugrupowania partyjne, z których się wywodzą.
Jeszcze bardziej jednoznacznie obszar troski i zainteresowania radnych został określony podczas dyskusji. Na pytanie z sali, czy z wywiadów z radnymi można wywnioskować, iż sprawy członków społeczności lokalnej leżą im na sercu, badacze odpowiedzieli, że wydaję się, iż ważniejsze było dla nich zdobycie lokalu na biuro, odpowiednie go wyposażenie, a przede wszystkim zabezpieczenie własnych interesów.
Elitaryzm odbiorców vs. egalitaryzm odbiorców
Sami radni przyznają, że dwoma głównymi grupami, które skorzystały w wyniku reformy administracji, są elity polityczne (uważa tak 60% rozmówców) i pracownicy administracji samorządowej (52%). Jedynie 30% badanych jest zdania, że korzyści odnieśli wszyscy mieszkańcy. Nie trzeba dodawać, że gdyby zadać to samo pytanie samym mieszkańcom, wyniki byłyby jeszcze bardziej niepokojące.
Samorządność uczestnicząca vs. samorządność bez partycypacji
Nie trzeba przytaczać kolejnych statystyk, żeby było jasne, iż model realizowany w zbadanych powiatach bliższy jest samorządności proceduralnej czy przedstawicielskiej niż partycypacyjnej. Niepotrzebne są też inne dowody na to, że dalsze jego funkcjonowanie nie wróży dobrze ani rozwojowi aktywnego i samorządnego społeczeństwa, ani wzmocnieniu się sektora organizacji pozarządowych. Trudno się więc dziwić, że uczestnicy dyskusji, jaka rozgorzała po prezentacji badań, licytowali się, wymieniając coraz to czarniejsze scenariusze rozwoju sytuacji. Co gorsze, większość dyskutantów nie widziała szansy na szybką poprawę (może za 20 lat…) i jedyny sposób na poprawienie nastroju panującego w sali Okrągłego Stołu widziała w czarnym humorze.
Jednak zgłoszonych zostało też kilka konstruktywnych pomysłów. Piotr Frączak miał podczas ostatniego konwersatorium krótkie wstąpienie pt. 'Programy współpracy pomiędzy samorządami a organizacjami pozarządowymi'. Programy, funkcjonujące w oparciu o uchwały lokalnych władz regulujące kwestię współpracy z organizacjami pozarządowymi, zarówno finansową jak i merytoryczną, zaczęły masowo powstawać w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych, aby w większości po 2 - 3 latach upaść. Piotr Frączak widzi przyczyną ich klęski m.in. w osłabieniu ruchu pozarządowego i wycofaniu programów pomocowych, które wspomagały programy współpracy. Dziś należy się zastanowić, jak programy reaktywować.
Źródło: inf. własna
