Publicystyka - ngo.pl

 Z roku na rok rośnie liczba gmin zlecających organizacjom realizację zadań publicznych, rosną też kwoty dotacji dla organizacji, choć jednocześnie nie brakuje wątpliwości i zastrzeżeń co do wywiązywania się gmin z obowiązku współpracy finansowej z organizacjami – pisaliśmy o tym szczegółowo w tekście Współpraca finansowa gmin z NGOs - fakty. Jednak przepływy finansowe to tylko jeden z aspektów współpracy administracji publicznej z organizacjami. Prawdziwy efekt synergii może mieć miejsce dopiero, gdy administracja publiczna wyjdzie poza postrzeganie organizacji pozarządowych jako wykonawcy zadań publicznych, beneficjenta pomocy udzielanej przez urzędy czy „podopiecznego” samorządu. Potencjał współdziałania może się w pełni realizować dopiero, gdy odbywa się ono na stopie partnerskiej.

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie podkreśla, że współpraca z organizacjami odbywa się na zasadach pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Zasada partnerstwa w praktyce powinna się przejawiać włączaniem organizacji w podejmowanie najważniejszych lokalnych decyzji – zarówno jeśli chodzi o identyfikowanie problemów, planowanie sposobów ich rozwiązywania, jak i bezpośrednie działania w sferze zadań publicznych. W ustawie wskazane są też konkretne formy takiej właśnie partnerskiej współpracy: wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności i współdziałanie w celu zharmonizowania tych kierunków, konsultowanie[1] z organizacjami projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji oraz tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym. Spójrzmy na wyniki badań i zobaczmy, jak to wygląda w praktyce.

Podstawą, bez której współpraca samorządu z organizacjami wydaje się być niemożliwa, jest wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działań. Jednak aż w jednej trzeciej gmin w 2009 r.informacje takie w ogóle nie przepływały między sektorami! Przede wszystkim dotyczy to gmin wiejskich, z których 38% nie wymienia informacji o kierunkach działań z organizacjami. Jednocześnie w większości tych gmin organizacjom są zlecane zadania publiczne – w takiej sytuacji można mieć obawę, że NGO-sy stają się tam jedynie wykonawcami woli urzędników i nie mają żadnego wpływu na kierunki działań.

Choć jest to niepokojące, warto podkreślić, że sytuacja ta i tak jest znacznie lepsza niż jeszcze 5 lat wcześniej, w pierwszym roku obowiązywania ustawy, kiedy wymiana informacji z organizacjami miała miejsce w mniej niż połowie gmin. Niestety, najnowsze badania pokazują niepokojące zatrzymanie tendencji wzrostowej, co zilustrowane jest na wykresie poniżej.

Kolejne wymienione w ustawie formy partnerskiej współpracy są praktykowane jeszcze rzadziej niż wymiana informacji o kierunkach działań. Konsultacje projektów aktów prawnych toczyły się w 2009 r. w 44% gmin: w trzech czwartych gmin miejskich (w tym w niemal wszystkich miastach na prawach powiatu) i tylko w co trzeciej gminie wiejskiej. Gdy uwzględnimy też konsultacje programu współpracy, widzimy, że w sumie organizacje są włączane w proces tworzenia prawa w nieco ponad połowie gmin.

Ustawa mówi ogólnie o konsultowaniu „projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji”, nie precyzując jakie dokładnie mają to być dokumenty. Biorąc pod uwagę ogromne zróżnicowanie pól działań polskich organizacji pozarządowych, konsultacje mogą dotyczyć wielu różnorodnych dokumentów: dekretów, uchwał, rozporządzeń, zarządzeń, aktów prawa miejscowego. Oddzielną kwestią są konsultacje programu współpracy z organizacjami – wymienione explicite w ustawie dopiero po jej nowelizacji w 2010 r., ale szczegółowo opisywane w wytycznych dla samorządów już w roku 2004.

Zastanawia szczególnie niski stopień konsultowania programów współpracy - w praktyce aż w połowie spośród 87% gmin uchwalających program organizacje w żaden sposób nie uczestniczyły w jego przygotowywaniu. Zwłaszcza na obszarach wiejskich wciąż regułą jest uchwalanie programów bez udziału tych, których ma on dotyczyć. Jeśli chodzi o inne projekty, dane wskazują, że konsultacje dotyczą tylko wybranych, pojedynczych dokumentów: w przeciętnym mieście na prawach powiatu były to 3 dokumenty w 2009 r., w pozostałych gminach praktykujących konsultacje – przeciętnie zaledwie jeden dokument.

Ciekawych informacji dostarczają też odpowiedzi urzędników dotyczące form konsultacji. Nie zawsze polegają one na bezpośrednich kontaktach z organizacjami. W przypadku programów współpracy, choć konsultacje w formie konferencji, grup roboczych czy spotkań z pojedynczymi organizacjami są praktykowane stosunkowo często, to jednak co czwarte duże miasto i co trzecia gmina wiejska, deklarująca włączanie organizacji w proces tworzenia programu, poprzestaje na konsultacjach zdalnych: z wykorzystaniem Internetu (publikacja na stronie, mailing) i tradycyjnej poczty. Generalnie w miastach stosuje się więcej form konsultacji, w szczególności zdecydowanie częściej wykorzystywany jest Internet. W przypadku bezpośrednich kontaktów z organizacjami także obserwujemy różnice między największymi miastami a pozostałymi gminami. Najpopularniejsze są spotkania robocze z poszczególnymi organizacjami – odbywają się w jednej trzeciej gmin. Konferencje konsultacyjne urządzają 2 na 5 miast i co czwarta gmina wiejska, zaś specjalną grupę roboczą tworzy blisko połowa miast na prawach powiatu i ponad dwukrotnie mniej pozostałych gmin. Warto pamiętać, że takie konferencje czy grupy robocze w mniejszych ośrodkach, w których działa niewiele organizacji, faktycznie mogą nie mieć racji bytu i mogą być zastępowane przez zwykłe spotkania.

Podobne trendy widać jeśli chodzi o konsultacje innych niż program dokumentów: najwięcej różnorodnych metod stosują urzędy miast na prawach powiatu, wykorzystując przy tym intensywnie Internet.

Widzimy więc, że organizowanie bezpośrednich spotkań nie jest najczęstszą formą konsultacji. Jednak w ustawie jako jedna z form współpracy wymienione jest też wprost tworzenie zespołów doradczych i inicjatywnych złożonych z przedstawicieli urzędu i organizacji. Okazuje się, że ta forma współdziałania jest praktykowana bardzo rzadko, zaś wyraźne jej upowszechnienie jakie dokonało się w samorządach gminnych w latach 2004-2008 (wzrost z 14% do 38%) nie było w 2009 r. kontynuowane.

Dyskusje, wymiana doświadczeń i wspólne podejmowanie decyzji dotyczących lokalnej społeczności może się jednak odbywać nie tylko w specjalnie w tym celu powołanych zespołach, ale również na regularnych posiedzeniach organów urzędów, o ile goszczą na nich przedstawiciele środowiska pozarządowego. Choć to również nie jest popularna praktyka, to łącznie możemy szacować, że do formalnych spotkań samorządowców z organizacjami dochodziło w 45% gmin.

Wspólne zespoły doradcze i inicjatywne możemy podzielić na dwa typy: dedykowane współpracy administracji publicznej i organizacji oraz zespoły tematyczne, w których zasiadają przedstawiciele organizacji. Te pierwsze funkcjonowały w 2009 r. w jednej dziesiątej gmin: w ponad połowie miast na prawach powiatu i co dwudziestej gminie wiejskiej. Niektóre z nich (niemal wyłącznie w dużych miastach) nosiły nazwy Rad Działalności Pożytku Publicznego. Warto pamiętać, że funkcjonowanie takich rad formalnie zostało wprowadzone dopiero wraz z nowelizacją ustawy w marcu 2010; te funkcjonujące w 2009 r. były tworzone bez żadnych zapisów ustawowych: idea została przeniesiona „z góry”, na wzór Rady działającej przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej.

Jeśli chodzi o zespoły tematyczne, najczęściej są to komisje rozwiązywania problemów alkoholowych i rady sportu; w miastach na prawach powiatu tak samo częste są też rady ds. osób niepełnosprawnych.

---

Wszystkie te dane pokazują, że choć w zakresie partnerskiej współpracy otwartość samorządu terytorialnego na trzeci sektor była w 2009 r. znacznie większa niż kilka lat wcześniej, jednak – co niepokojące – podobna lub nawet minimalnie mniejsza niż jeszcze rok wcześniej. Można mieć jednak nadzieję, że nowelizacja ustawy, wprowadzająca obowiązek konsultacji i precyzująca zawartość programu współpracy (w którym powinny się znaleźć także zapisy dotyczące partnerskich form współdziałania), przyczyni się do tego, że organizacje częściej będą partnerem niż tylko wykonawcą zleceń administracji.

Artykuł opiera się na danych pochodzących z badania: „Monitoring współpracy Urzędów i ich jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych z sektorem pozarządowym za 2009 rok”, realizowanego wspólnie przez Departament Pożytku Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Stowarzyszenie Klon/Jawor.

[1] Nowelizacja ustawy z 2010 roku narzuciła też obowiązek uchwalenia szczegółowych zasad konsultowania projektów aktów prawnych, dzięki czemu konsultacje takie nie są już dobrą wolą samorządu, lecz jego obowiązkiem.