Publicystyka - ngo.pl

Sektor pozarządowy pełni dwie różne funkcje. Z jednej strony mamy organizacje tzw. społeczeństwa obywatelskiego, który głównie wybiera i kontroluje władzę. Wtedy jest to kategoria polityczna. Z drugiej, mamy sektor organizacji społecznych, które rozwiązują problemy socjalne we własnym zakresie lub we współpracy z innymi sektorami. To obszar polityki społecznej; działalności socjalnej. Myślę, że warto zwracać uwagę na tę dystynkcję. To de facto dwa odrębne sektory.

Ponieważ budowanie demokracji było u zarania III RP szczególnie ważne, to reformatorzy z entuzjazmem oceniali rozwój organizacji społecznych właśnie w kategoriach politycznych jako organizacji obywatelskich z funkcją budowania i kontrolowania władzy. Zakładano, że sektor ten będzie szczególnie istotnym elementem procesu decentralizacji; wybierając i kontrolując samorządy terytorialne. Te założenia i co za tym idzie – wspieranie sektora obywatelskiego – okazało się paradoksalnie krokiem do rozwoju liberalnego modelu rozwoju. Pisze o tym w bardzo dobrej książce „Neoliberalizm i społeczeństwo obywatelskie” Paweł Załęski.

Politycy społeczni natomiast liczyli na to, że organizacje pozarządowe uzupełniać będą biedne państwo opiekuńcze, szczególnie w okresie przebudowy systemu, kiedy kwestie socjalne będą szczególnie uciążliwie. Będą służyć rozwojowi wzajemnej pomocy, „braniu spraw w swoje ręce” i budowaniu chętnych i aktywnych do społecznego działania wspólnot lokalnych oraz środowiskowych. Martwiono się głównie tym, skąd brać środki na działalność socjalną. Fundatorów i kapitalistów ze społeczną misją brakowało. Stąd ten zrealizowany pomysł na 1% podatku na organizacje społeczne w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Z czasem jednak nastąpiło coś, co umownie można nazwać indywidualizacją oraz prywatyzacją środków publicznych via organizacje pozarządowe. Środki ze wspomnianego podatku kierowane są niejednokrotnie indywidualnie i z nieokreślonym przeznaczeniem. Z kolei inne organizacje powstały po to, aby ustawić się w kolejce po środki publiczne i przejąć je dla celów niekoniecznie wspólnych i socjalnych. Są oczywiście i takie, które realizują misję socjalną i prowadzą usługi dla wielu grup ludności niezbędnej troski. Nie jest to jednak reguła, czego oczekiwali politycy społeczni, tacy jak Jacek Kuroń czy Alina Pińkowska.

W liberalnym modelu rola organizacji pozarządowych jest oczywiście duża. To one są głównym świadczeniodawcą usług społecznych, ale też reguły gry i relacje z państwem są określone jednoznacznie. W Wielkiej Brytanii, która ma najdłuższe doświadczenie z podatkiem na „charity”, o kierunkach alokacji środków decyduje wybrane gremium, posługujące się rozpoznaniem sytuacji i potrzeb społecznych.

Należy zarysować dwa kierunki rozwoju możliwe dla naszego kraju. Jeżeli pójdziemy w kierunku budowania instytucji społecznych według liberalnego modelu, np. amerykańskiego, to wtedy organizacje będą powstawać spontanicznie i w sposób bardzo zróżnicowany; w jednych miejscach będą funkcjonować, a w innych będzie ich brakowało. Będą same organizować różne usługi, tworzyć szkoły, miejsca opieki, itd. Współpraca z samorządem będzie oczywista. Organizacje będą liczyć na środki od niego. W krajach tego modelu do dyspozycji będzie jeszcze wolontariat oraz kapitał ludzi majętnych. W Polsce nie będziemy mieli tego w dużej skali, ponieważ społeczeństwo jest jeszcze za biedne, a wolontariat jest ograniczony przez potrzebną aktywność rodzinną oraz stałe dorabianie. Rozwój modelu liberalnego zależy od skali i dobrobytu klasy średniej.

W Stanach Zjednoczonych rozwój demokratycznej gospodarki rynkowej trwał 200 lat. Powstał indywidualny kapitał, który pozwolił finansować działania społeczne. Polska nie jest jeszcze na tym poziomie. Niekiedy oceniamy te sprawy tak, jakby były uwarunkowane kulturowo, choć w zasadniczym stopniu są uwarunkowane ekonomicznie.

Inną drogą jest „europejski model społeczny”, mimo jego różnych wersji na kontynencie. W Europie decydujące są zmiany w sektorze publicznym, który nie tyle będzie się kurczył, co ulegał zmianie. Ta zmiana nazywa się „rekalibracją”. Państwo opiekuńcze nastawione zostanie na nowe wyzwania socjalne, np. starzenie się społeczeństwa i do rozwiązania potrzeb społecznych w nowej strukturze demograficznej będzie tworzyło odpowiednie instytucje i organizowało środki. Nie jest możliwe, aby wobec wysokiej dynamiki starzenia się stać było poszczególne państwa na utrzymywanie systemu socjalnego na poziomie Szwecji czy Norwegii.

Podejmowane więc będą próby większego udziału środków indywidualnych w utrzymaniu publicznie zorientowanych instytucji welfare state. W związku z tym nasilać się będzie koegzystencja sektora prywatnego i publicznego. Prywatny sektor i środki będzie włączany do systemu publicznego. Instytucje prywatne np. organizacje pozarządowe o charakterze not for profit będą realizowały zadania publiczne. Szpitale prywatne funkcjonujące w formie spółki nastawionej na zysk nie mogłyby w tym systemie liczyć na środki publiczne. W takim państwie chodzi o możliwość rozwiązania problemu socjalnego czy o społeczne inwestycje, a nie o indywidualne zaspokajanie nawet najsłuszniejszych potrzeb. Ten sposób funkcjonowania najwyraźniej rozwija się w Holandii.

Na skutek zmian demograficznych powszechne będzie też zatrudnienie kobiet. Ich praca będzie niezbędna dla funkcjonowania całego społeczeństwa. Aby nie pociągało to za sobą ograniczeń w prokreacji oraz potencjalnych dysfunkcji rodziny, potrzebne są instytucje godzenia pracy zawodowej i rodzicielstwa. Potrzeby masowego rozwoju takich instytucji jeszcze się w Polsce do końca nie rozumie, a jest ona podstawowa dla sprostania wyzwaniu demograficznemu. Ten problem postrzegany jest przede wszystkim w kategoriach niskiej dzietności, a nie niezbędnego udziału kobiet na rynku pracy. Do rozwiązywania godzenia funkcji rodzicielskich z zawodowymi włączy się sektor pozarządowy, ponieważ sektor publiczny nie będzie w stanie samodzielnie podołać skali problemu. Organizacje społeczne będą powstawać po to, aby zakładać małe żłobki i przedszkola w trudnych warunkach i w małych oraz specyficznych środowiskach.

Trzeci typ instytucji, które będą niezbędne, to te, związane ze zmiennością na rynku pracy, aktywizacją zawodową, ze szkoleniami. W europejskim modelu prywatny sektor non-profit rozwija się na tym polu intensywnie. Zakłada się obecnie, że to musi być partnerstwo publiczno-prywatne oparte na harmonijnej współpracy.

Europa oferuje większy ład społeczny niż Stany Zjednoczone. Niektórzy twierdzą, że zmniejsza to dynamizm w rozwoju, ale nie jest to wcale takie pewne. Okazuje się np., że Szwecja, a ostatnio i Finlandia nie ustępują Stanom Zjednoczonym pod względem innowacyjności. Zbyt duże ryzyko społeczne zmniejsza bowiem motywację do stabilizacji życiowej i budzi raczej niepokoje. Tradycyjne tezy, że dzięki dużemu zróżnicowaniu i niepewności obywatele bardziej się starają i społeczeństwo jest bardziej dynamiczne, nie znajduje dziś potwierdzenia.

Moi niektórzy koledzy ekonomiści nadal uważają, że większe nierówności stymulują wzrost gospodarczy. Tymczasem rozwijany współcześnie dyskurs ekonomiczny na ten temat opiera się na innych argumentach niż te pochodzące z epoki industrialnej XIX i XX wieku, ponieważ społeczeństwa i gospodarki są inne. Motywacje ludzi są znacznie bardziej złożone. Pojawiają się czynniki zdrowego i szczęśliwego życia, a nie tylko i nie tyle materialnej zamożności.

Polska znajduje się teraz na rozstaju dróg. Model europejski będzie dla nas atrakcyjny, dopóki płynąć będą środki unijne. Europa jednak przeżywa kryzys finansowy i ekonomiczny, który może zmienić europejską politykę społeczną. O państwie opiekuńczym naszego kraju decydować mogą preferencje polityków krajowych, a te są bliższe modelowi amerykańskiemu.

Model europejski przyjmujemy obecnie raczej „sprytnie” niż z przekonaniem. Mówimy o potrzebie solidaryzmu między krajami w Europie, ale nie dbamy o solidaryzm w redystrybucji dochodów wewnątrz kraju. Udajemy, że nie ma w Polsce nierówności lub że są znacznie mniejsze. Gardzimy nieudacznikami i dysfunkcjami. Wielu „ekspertów” podaje fałszywe informacje o cechach rozwoju społecznego oraz interpretuje zjawiska społecznie nierzetelnie. Wprowadza w błąd polityków oraz opinię społeczną. Fałszywa informacja jest niebezpieczna.

W długiej perspektywie, kiedy o rozwoju nie będą już decydować środki unijne, rysuje się kraj rosnących nierówności. Szczególnie, jeśli rozwój będzie podporządkowany wizji zwanej polaryzacyjno-dyzfuzyjną. Oznaczałoby to wspieranie głównie metropolii, bo to lokomotywy gospodarki. W takim podejściu zwiększałyby się terytorialne nierówności, które i tak są znaczne, i utrwaliły peryferie. Wrócilibyśmy do takiej ścieżki rozwoju, na której są liczne kraje rozwijające się. Wydaj mi się, że polskie społeczeństwo opowie się za rozwojem terytorialnie zrównoważonym i dzięki rozwojowi demokracji obywatele domagać się będą ścieżki bardziej równomiernej.

Przy okazji nowej unijnej perspektywy finansowej powinniśmy mieć większą świadomość europejskiego modelu społecznego i polityki spójności. Środowisko pozarządowe powinno być bardziej świadome wpływania na kształt ładu instytucjonalnego i kierunków rozwoju. Potrzebne jest spojrzenie bardziej systemowe w propozycjach zmian regulacyjnych, np. ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Zauważmy, że w ramach obowiązującej ustawy nie można prowadzić działalności leczniczej, co oznacza, że nie ma tam miejsca dla szpitali not for profit. Tylko formuła spółki jest do tego wskazana. To poważny błąd naszych regulacji. Na takie sprawy trzeba zwracać uwagę i nie dopuszczać do krzywdzącej jednostronności. Organizacje pozarządowe są bardzo świadome swego indywidualnego interesu i już często bardzo profesjonalne w zarządzaniu własną organizacją. Natomiast wiedza o rozwoju społecznym o tym, do czego prowadzi grupowy egoizm nie jest powszechna. Nie zawsze dostrzega się, że to co jest wspólną korzyścią, jest także korzyścią indywidualną, mimo że nie od razu widoczną.

Zmiany sektora pozarządowego będą uzależnione od przekalibrowania sektora publicznego, umożliwiającego łączenie sektora publicznego z prywatnym (public-private mix). Jak wspomniałam, Holandia mocno przekształciła swoje instytucje społeczne. Struktury lokalne korzystają z instytucji całkowicie prywatnych, ale non-profit. Dla uzyskania korzystnej symbiozy potrzebna jest wyższa jakość instytucji prywatnych. Sektor publiczny i pozarządowy muszą być na tym samym poziomie merytorycznych standardów.

To przekalibrowanie w dyskusji europejskiej nazywa się „social investment” – co oznacza inwestycję w prywatne organizacje, ale z misją społeczną. Sektor publiczny dla nowych inicjatyw jest bardzo wymagający pod względem kwalifikacji, więc tę jakość organizacji trzeba zbudować, inwestując w nie.

Unia Europejska jest szansą na cywilizacyjne wyrównanie rozwoju Polski oraz innych krajów Europy Wschodniej. My nie doświadczymy tego, co ma Ameryka jako kraj imigracji, czyli możliwości czerpania z zasobów, talentów i kwalifikacji ludzi z całego świata. W rozwój naszych zasobów ciągle trzeba inwestować, tracąc je niekiedy przez nadmierną emigrację.

Jestem przekonana, że model europejski jest dla Polski lepszy, mimo że jest bardziej wymagający instytucjonalnie i nie jest tani. Nie da się go już ukształtować w obecnych globalnych relacjach na koszt innych. Wymaga wysokiej jakości służb publicznych, wyższej kultury urzędniczej, współpracy i współdziałania. To z kolei uwarunkowane jest rozwijaniem zaufania, a kapitał społeczny mamy niski. Ceni się i promuje się raczej konkurencję, ale nie tę cywilizowaną, polegającą na rywalizacji fair play, tylko taką, która prowadzi do wyeliminowania konkurenta. To raczej hamuje rozwój.

Liczę na młode pokolenie, które bardziej wykształcone, bez kompleksów, z powszechnym sięganiem do wielostronnych informacji będzie dokonywać dobrych wyborów, zarówno dla siebie, jak i dla innych, zarówno na dzisiaj, jak na jutro.

---

Stanisława Golinowska – pracownik naukowy UJ, współtwórczyni Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, kierowała seminarium w Instytucie Pracy i Polityki Społecznej, którego celem było wypracowanie kształtu ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Więcej