Jaki wpływ na tworzenie strategicznych, lokalnych dokumentów ma samorząd, a jaki organizacje pozarządowe? Jak obywatele wpływają na lokalną politykę społeczną? Przybliżamy, co wynika z analizy współpracy JST i NGO przy tworzeniu polityk publicznych, dotyczących spraw społecznych i ochrony środowiska.
źródło: http://www.sxc.hu
Współpraca administracji samorządowej z organizacjami pozarządowymi przy tworzeniu polityk publicznych jest realizowana zasadniczo dlatego, iż stanowi ona obowiązek prawny. Tworzenie lokalnych polityk publicznych w różnych dziedzinach oznacza, że zainteresowane strony w procesie dialogu formułują cele, diagnozują istniejący stan rzeczy i proponują kierunki zmian.
NGO w roli wybiórczego doradcy
Udział obywateli w tworzeniu polityk dotyczących ochrony środowiska oraz spraw społecznych reguluje wiele ustaw (np. ustawa o pomocy społecznej, ustawa Prawo ochrony środowiska), przy czym najczęściej przypisują one organizacjom pozarządowym rolę doradczą i opiniującą. Z kolei procedury tworzenia i wdrażania polityk publicznych stosowane w praktyce przez samorządy są bardzo zróżnicowane, jak np. w zakresie form komunikacji wykorzystywanych przy konsultacjach w związku z tworzeniem polityki. Ustawodawstwo pozostawia także samorządom pewną swobodę, jeśli chodzi o kształt lokalnych polityk, tak aby były one dopasowane do lokalnych potrzeb i warunków[1].
Tworzenie polityk publicznych sporadycznie planowane jest przez administrację jako pewien proces składający się z sekwencji zaplanowanych działań. W praktyce ma ono charakter fragmentaryczny i nieciągły, a organizacje angażowane są najczęściej tylko na jego wybranych etapach[2]. W początkowej fazie procesu tworzenia danej polityki, kiedy następuje identyfikowanie potrzeb i diagnozowanie problemów, kluczową rolę odgrywają samorządy. Na kolejnym etapie, polegającym na określaniu celów polityki publicznej, bywają tworzone zespoły zadaniowe z udziałem organizacji pozarządowych. Zespoły te biorą także udział w planowaniu konkretnych zadań, harmonogramu i budżetu jeszcze przed uchwaleniem dokumentu przez rady gminy, powiatu lub sejmiku wojewódzkiego.
Problemów nie brakuje
Brak potencjału i odpowiednich kompetencji to podstawowy problem występujący w zakresie współpracy przy tworzeniu polityk publicznych w gminach, przy czym dotyczy on zarówno administracji publicznej, jak i strony pozarządowej. Prowadzi to do angażowania zewnętrznych firm konsultingowych, co nie zawsze wpływa pozytywnie na jakość opracowywanych dokumentów strategicznych. Negatywnym zjawiskiem zaobserwowanym w skali lokalnej jest ponadto tworzenie zależności finansowych pomiędzy stroną samorządową i pozarządową oraz upolitycznienie współpracy. Współpraca układa się lepiej w gminach miejskich niż wiejskich z uwagi na słaby rozwój sektora pozarządowego w środowiskach wiejskich i brak organizacji zajmujących się daną problematyką[3]. Z kolei na szczeblu powiatu zasadnicze problemy wynikają z braku jasności odnośnie do tego, co powinno wejść w zakres polityk na tym poziomie administracji samorządowej. Jest to konsekwencja sztucznego podziału administracji samorządowej w Polsce. Badania wykazały, że współpraca lepiej układa się w powiatach grodzkich niż ziemskich – z pewnością logika działania miasta na prawach powiatu jest bliższa funkcjonowaniu wspólnoty samorządowej mieszkańców, jaką jest gmina, aniżeli systematyce działania powiatu ziemskiego. W powiatach ziemskich odczuwalny jest też brak organizacji zajmujących się daną problematyką.
W województwach współpraca międzysektorowa ma wysoki potencjał rozwojowy, ponieważ na tym poziomie zarówno administracja samorządowa, jak i organizacje pozarządowe mają największą świadomość korzyści wynikających ze współpracy oraz adekwatne kompetencje i zasoby. Na szczeblu województwa charakterystyczne jest także korzystanie z wiedzy ekspertów, co prowadzi do marginalizowania roli NGO. Badania wykazały też zdecydowanie wyższe niż na pozostałych poziomach samorządu przywiązanie do procedur i formalnych rozwiązań, co może być podyktowane dużą liczbą uczestników procesu tworzenia dokumentów strategicznych.
Liczba uczestników biorących udział w tworzeniu polityk publicznych rośnie wraz ze szczeblem samorządu terytorialnego – najmniejsza jest w gminie, a najwyższa w województwie. Administracja publiczna, zapraszając organizacje do współpracy, kieruje się kryterium merytorycznym i terytorialnym, co nabiera znaczenia na poziomie województwa, na którym zaprasza się wielu partnerów ze strony pozarządowej. Jednocześnie w powiatach, a niejednokrotnie i w gminach, wyraźnie wzrasta rola firm zewnętrznych. Często zleca się im cały proces przygotowywania i opracowania polityki (dotyczy to przede wszystkim spraw dotyczących ochrony środowiska[4]).
W branżach bywa różnie
W odniesieniu do spraw społecznych dostrzegalne jest zjawisko powolnego budowania partnerstwa pomiędzy samorządem i NGO w zakresie tworzenia polityk. Wpływa na to kilka czynników. Po pierwsze, liczba organizacji zajmujących się tematyką społeczną w Polsce jest znaczna, po drugie zaś, trzeci sektor jest wykonawcą istotnej części zadań publicznych mieszczących się w zakresie polityki społecznej. Sprawia to, że udział w procesach związanych z tworzeniem strategicznych dokumentów dotyczących tego obszaru jest dla organizacji dość naturalny. Niemniej jednak często zdarza się, że rola NGO redukowana jest do wykonawcy polityki.
Relacje obserwowane w sferze ochrony środowiska są znacznie słabsze aniżeli w sferze spraw społecznych i zwykle sprowadzają się do zbierania opinii przez samorząd. Nierzadko rola organizacji pozarządowych bywa ograniczana wyłącznie do konsultowania gotowego dokumentu. Tworzenie polityk środowiskowych jest bardziej skomplikowane, ponieważ wymaga wąsko sprofilowanej wiedzy. Tymczasem w skali lokalnej bardzo często brakuje ekspertów i dostępu do sprawdzonych informacji w tym zakresie. Specyfiką polityk dotyczących ochrony środowiska jest ich stosunkowo duża konfliktogenność, co nie pozostaje bez wpływu na współpracę międzysektorową. Trzeba też mieć na uwadze fakt, iż organizacji zajmujących się kwestiami ekologicznymi jest znacznie mniej niż tych, które zajmują się szeroko rozumianą problematyką społeczną. Poza tym organizacje ekologiczne zwykle profilują swoją działalność, określając specyficzne zagadnienia, którymi się zajmują, dlatego też administracja może mieć trudności w znalezieniu partnerów do współpracy po stronie pozarządowej. Elementem różnicującym branże jest też brak zachęty do współpracy dla NGO działających w sferze ochrony środowiska – znacznie częściej samorządy zlecają zadania publiczne organizacjom w sferze polityki społecznej aniżeli w ochronie środowiska[5].
[4] Ibidem, s. 68–69.
Systemowy projekt „Model współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych – wypracowanie i upowszechnienie standardów współpracy” jest współfinansowany ze środków UE w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, Działanie 5.4.1 PO KL – „Wsparcie systemowe dla trzeciego sektora”.
