Publicystyka - ngo.pl

Nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego (UDPPiW) wprowadzająca możliwość przygotowywania programów współpracy przez administrację rządową weszła w życie ponad cztery lata temu. Tyle czasu trzeba było czekać, aby w na poziomie ministerialnym powstał program współpracy z prawdziwego zdarzenia. Nie idealny, ale taki, który po pierwsze zawiera diagnozę sytuacji, opis celów i planowanych działań razem z ich kosztami; po drugie taki, w którym zaplanowano sposób oceny jego realizacji; po trzecie taki, który powstawał w sposób partycypacyjny i był szeroko konsultowany z organizacjami.

Dlaczego do tej pory tylko Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej zdecydowało się na przygotowanie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi? Dane z badania „Monitoring realizacji UDPPiW” realizowanego przez Departament Pożytku Publicznego MPiPS pozwalają postawić kilka hipotez.

Najczęściej wskazywaną przez ministerstwa przyczyną nieposiadania programu współpracy jest brak potrzeby opracowania i funkcjonowania tego dokumentu. Warto tu jednak podkreślić, że liczba ministerstw posługujących się takim tłumaczeniem przez cztery lata spadła o połowę: z 59% w 2009 do w 32% w 2013 roku. Drugim ważnym powodem nieposiadania programu współpracy jest „zbyt mały zakres współpracy z organizacjami pozarządowymi”. Także w tym przypadku przez cztery lata odsetek urzędów ministerialnych tak objaśniających tę sytuację zmalał: cztery lata temu była to  połowa ministerstw, w 2013 roku było to 20% urzędów.

– Deklarowany brak potrzeby programu współpracy lub tłumaczenie jego braku tym, że współpraca ma zbyt mały zakres nie oznacza, że ministerstwa nie utrzymują relacji z organizacjami lub że zupełnie lekceważą dialog obywatelski – komentuje Marta Gumkowska, badaczka ze Stowarzyszenia Klon/Jawor. – Decyzja o przygotowaniu programu współpracy oznacza różnego rodzaju koszty, zarówno finansowe, jak i organizacyjne, które muszą być przez resorty oceniane jako większe niż korzyści z jego uchwalenia. Idąc krok dalej można powiedzieć, że w związku z faktem, iż zapisy ustawy nie nakładają na administrację rządową obowiązku tworzenia programów współpracy, ich powstanie wynikać musi z potrzeby lub z woli politycznej. Jeśli programów nie ma, to znaczy że nie ma ani jednego, ani drugiego.

Można przewrotnie powiedzieć, że jeśli przez tyle lat relacje między sektorem pozarządowym a ministerstwami obywały się bez ram programów współpracy, to ich po prostu nie potrzebują. Zanim przyjdzie się zgodzić lub nie z tą tezą, warto sprawdzić, jak relacje organizacji pozarządowych z ministerstwami wyglądają w badaniach.

Niemal 3/4 organizacji nie ma kontaktów z ministerstwami lub urzędami centralnymi, zaś dla tych, które kontakty utrzymują, są one najczęściej rzadkie i sporadyczne. Częste i regularne kontakty z administracją centralną ma 4% sektora. Dla porównania: 40% organizacji (dziesięć razy więcej!) ma częste i regularne kontakty z urzędem gminy lub miasta, w których mają siedzibę. Widać zatem wyraźnie, że organizacje do współpracy z urzędami raczej się garną, tylko wybierają te, do których jest im najbliżej. To nic dziwnego. Problematyka, którą zajmuje się trzeci sektor, jest często zbieżna z zadaniami samorządu, a utrzymywanie relacji z trzecim sektorem stanowi dla władz lokalnych jedno z zadań własnych. Logika i zakres merytoryczny działania administracji rządowej zdecydowanie rzadziej przystaje do celów i perspektywy organizacji. Ponieważ jednak wydaje się, że coraz więcej organizacji śmiało sięga wyżej i chce współtworzyć polityki publiczne można przypuszczać, że potencjalny zakres współpracy trzeciego sektora z ministerstwami mógłby być szerszy. Zobaczmy: już teraz 16% organizacji deklaruje, że działa poprzez wpływanie na stan prawny, decyzje i uregulowania, a 7% mówi wprost o rzecznictwie, działaniu lobbingowym i wpływaniu na zmiany o charakterze systemowym.

Jak współpraca z organizacjami wygląda z perspektywy ministerstw? Wracając do danych na temat przyczyn braku programu współpracy można stwierdzić, że dla niektórych ministerstw zasłanianie się „zbyt małym zakresem współpracy” nie jest tylko wymówką. Część urzędów faktycznie nie podejmuje współpracy z organizacjami. W 2013 roku jedna czwarta ministerstw nie przekazała organizacjom żadnych środków finansowych. Ok. 30% ministerstw nie planowało i nie realizowało w 2013 roku wspólnych przedsięwzięć z organizacjami, a połowa nie wymieniała informacji o kierunkach działań.

Porównanie danych o współpracy „programowej” z 2013 i 2009 roku pokazuje, że w tym obszarze nastąpił znaczący regres. Jeszcze w 2009 roku takie formy współpracy między ministerstwami a organizacjami były szeroko praktykowane. W badaniach zwracaliśmy nawet uwagę, że „to, co odróżnia urzędy rządowe od samorządowych, to intensywna współpraca programowa” (patrz: Współpraca organizacji pozarządowych i administracji publicznej w roku 2009. Raport z badań; http://administracja.ngo.pl/files/administracja.ngo.pl/public/badania/barometr_2009.pdf). Regres w relacjach między organizacjami a ministerstwami staje się jeszcze bardziej widoczny, jeśli weźmiemy pod uwagę dane o konsultacjach aktów prawnych lub dokumentów programowych i strategicznych, a także o udziale organizacji w ciałach o charakterze doradczym i inicjatywnym. W 2013 roku w te formy współpracy były praktykowane w nie więcej niż 60% ministerstw, podczas gdy w 2009 roku włączanie organizacji w konsultowanie aktów prawnych zadeklarowało ponad 90% ministerstw, zaś udział przedstawicieli sektora w ciałach doradczych ponad 80% urzędów.

Czy spadek tych wskaźników faktycznie oznacza pogorszenie współpracy? – Z danych tych nie należy wyciągać pochopnych wniosków. Rzeczywistość, w której funkcjonowaliśmy w 2009 roku, a przede wszystkim poziom rozumienia różnych pojęć, były zupełnie inne – komentuje Marta Gumkowska. – Dawniej przez konsultacje często rozumiano umieszczenie dokumentu w BIP-ie lub wysyłkę według rozdzielnika. Dziś dużo powszechniejsza jest wiedza, że przeprowadzenie konsultacji to długi i żmudny proces. Zdały sobie z tego sprawę szczególnie te ministerstwa, które zdecydowały się na konsultacje z prawdziwego zdarzenia. Dla wielu urzędników zderzenie się z żywiołem obywatelskim mogło być bardzo trudne. To nie znaczy jednak, że uważam, iż urzędy nie powinny prowadzić konsultacji. Oczywiście, że powinny, ale nie można zamykać oczu na to, że aby konsultacje miały sens, urzędnicy powinni dostać wsparcie – na pewno  w postaci wiedzy i odpowiednich procedur, a być może także dodatkowych ludzi i pieniędzy. Aby przeprowadzić porządny, a więc długi i niełatwy proces konsultacyjny niezbędne są: wiedza, środki i czas. W tym kontekście jeszcze bardziej należy się cieszyć z faktu, że MPiPS podjęło wysiłek związany z partycypacyjnym tworzeniem programu współpracy i trzeba mieć nadzieje, że inne ministerstwa coraz częściej ten wysiłek też będą podejmować.