Konstytucyjna Zasada Pomocniczości [1]. Czy przeminęła z wiatrem?
W tym roku Regionalne Centrum Informacji i Wspomagania Organizacji Pozarządowych (Fundacja RC), którym kieruję od samego początku, obchodzi 30-lecie swojego istnienia. Ta rocznica jest okazją do podsumowań i refleksji nad tym, co w trakcie tych trzech dekad udało się osiągnąć nie tylko w ramach tej, macierzystej instytucji, ale na poziomie sektora pozarządowego rozumianego, jako „emanacja woli i potrzeb konkretnych grup społecznych”, interesariusza zmian społecznych i partnera w szczególności dla sektora publicznego.
Zdjęcie ilustracyjne
Autor/źródło: canva.comJako organizacja o profilu infrastrukturalnym od samego początku w centrum naszych działań postawiliśmy sobie wzmocnienie struktur społeczeństwa obywatelskiego poprzez wsparcie jego najważniejszego filara – organizacji pozarządowych. Dbanie o to, aby miały solidne podstawy wzrostu i rozwoju.
Byliśmy świadkiem i aktywnym uczestnikiem różnych stadiów rozwoju sektora pozarządowego: od entuzjazmu wczesnych lat 90., poprzez nadzieję wiązaną z ustrojem społecznym i gospodarczym zagwarantowanym przez nową Konstytucję (społeczna gospodarka rynkowa), z późniejszym uchwaleniem Ustawy o Działalności Pożytku Publicznego i o Wolontariacie, a także instytucjonalizację i profesjonalizację wąskiej grupy organizacji, wzmocnione przez dostęp do tzw. środków europejskich.
Część tych zmian rzutowała także na współpracę NGOs z otoczeniem, w tym administracją publiczną – nadal najważniejszym partnerem III sektora. Przez wiele lat niezliczona ilość projektów skierowana była na intensyfikację wzajemnej współpracy (m.in. Priorytet V POKL – Dobre Rządzenie), edukację i zwiększanie świadomości wśród liderów NGOs i przedstawicieli urzędów, promocję dobrych praktyk.
Zaowocowało to choćby takimi przedsięwzięciami jak opracowanie tzw. Modelu Współpracy[2] i choć wydawało się, że ta „konieczność” współpracy jest czymś oczywistym, w ostatnich latach zaczęliśmy obserwować tendencję w pewnym sensie zaprzeczającą tej tezie. Coraz więcej zadań własnych, szczególnie na poziomie poszczególnych samorządów, które tradycyjnie mogłyby być przekazane organizacjom pozarządowym jest realizowana wprost przez urzędy bądź podległe im jednostki. Na terenie Trójmiasta są to np. Domy Sąsiedzkie (Gdynia), instytucje zajmujące się innowacjami społecznymi, ale także placówki wprost świadczące różne usługi społeczne np. Centrum Interwencji Kryzysowej (Gdańsk, Gdynia).
Takie zjawisko pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pomocniczości (subsydiarności) zawartej w preambule Ustawy Zasadniczej[3] … ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot…
Wpisanie do preambuły Konstytucji RP tej systemowej zasady ma szczególne znaczenie, gdyż jak twierdzi znawca prawa publicznego i międzynarodowego profesor Hubert Izdebski, wszystkie zapisy poniżej powinny być interpretowane zgodnie z tym z duchem i literą tej zasady. Zasada ta odwołuje się do potrzeby umacniania uprawnień obywateli i reprezentujących ich wspólnot. Wprost mówi o tym, że każdy szczebel władzy powinien realizować tylko te zadania, które nie mogą być skutecznie zrealizowane przez szczebel niższy lub same jednostki i ich organizacje działające w ramach społeczeństwa. Jednym słowem „Tyle władzy, na ile to konieczne, ale też tyle wolności, na ile to możliwe”.
Idea subsydiarności głosi więc, że każda władza powinna mieć znaczenie POMOCNICZE (wspierające) i POBUDZAJĄCE w stosunku do wysiłków podejmowanych przez autonomiczne i samodzielne jednostki, które ją ustanowiły.
Gdziekolwiek jest to możliwe i konieczne, państwo (w tym administracja lokalna) nie powinno odbierać ludziom władzy, którą są oni w stanie sprawować z własnej woli i za pomocą własnych środków, i za której pośrednictwem mogą z pożytkiem realizować się zarówno dla interesu ogółu, jak i własnego.
Naczelnym motywem każdej społecznej interwencji winno być niesienie pomocy członkom społeczeństwa, a nie zastępowanie czy wręcz niszczenie ich własnej aktywności. Niestety coraz częściej mamy przykłady wskazujące, iż zapomina się o pierwotnym znaczeniu tej zasady, a czasem zupełnie się ją wypacza, tłumacząc, że to aktywni obywatele powinni wspierać szeroko pojętą władzę w wypełnianiu powierzonych jej zadań.
Zacytuję tu burmistrza pięknego miasteczka na Pomorzu, który kilka miesięcy po wygranych wyborach przekonywał mnie, że nie chciałby cofać funduszy już zaangażowanych przez samorząd we współpracę z NGOs, ale ma jeden problem: oni nie chcą robić tego, co chcemy, żeby robili, a my przecież wiemy, co trzeba zrobić. Taka postawa pokazuje kompletny brak zrozumienia istoty przesłania, jakie zasada pomocniczości ma odegrać w odbudowywaniu demokracji i to nie tylko na „prowincji”.
Inna dość charakterystyczna postawa, wyrażona została przez włodarza dużego i bogatego miasta, który nie miał problemu z rozpoznaniem niezgodności swojej decyzji z konstytucyjną zasadą. Odebranie realizowanej przez wiele lat przez organizację ważnej usługi ów przedstawiciel administracji skwitował stwierdzeniem, iż chciałem mieć wszystkie elementy w swoich rękach.
Oczywiście, łatwiej wydaje się mieć ważne zadanie w swoich rękach, a nie „dzielić się” tym obowiązkiem z lokalnymi podmiotami, ale czy taka postawa jest rozwojowa czy daje nam szansę na poszerzanie zakresu świadczonych usług i coraz większego zaangażowania obywateli, szczególnie tych zorganizowanych we własnych strukturach demokratycznych (NGOs), szczególnie w perspektywie niezbędnej deinstytucjonalizacji, która nie bez przyczyny jest jednym z głównych trendów w rozwoju usług społecznych, promowanych i dofinansowywanych z funduszy europejskich.
Tendencję osłabiania społeczeństwa obywatelskiego wzmacnia obserwowany przez nas odpływ wysoko wykwalifikowanych, doświadczonych działaczy społecznych na różne stanowiska w jednostkach administracji publicznej.
Jak wynika z prowadzonego przez nas badania kondycja sektora pozarządowego na Pomorzu[4], są to często nieprzypadkowe decyzje podyktowane słabością instytucjonalną i finansową organizacji III sektora, które nie wytrzymują konkurencji na rynku zatrudnienia z silnymi i stabilnymi finansowo instytucjami samorządowymi.
Tendencję tę potwierdzają szczegółowe badania nad kondycją zatrudnienia w sektorze pozarządowym prowadzone przez Pomorską Pracownię Badań Obywatelskich[5]. Wyłania się dość pesymistyczny obraz co do możliwości dokonania realnych zmian społecznych bez podstawowych zasobów i narzędzi, które w tak znaczącym stopniu zależą od przychylności lokalnych władz. Ogranicza to możliwość osiągnięcia efektu skali, a nie przekroczenie swego rodzaju „masy krytycznej”, nie gwarantuje pożądanych zmian w kierunku uspołecznienia zachowań i deinstytucjonalizacji w zakresie interwencji w sferze społecznej.
Wszystko to przyczynia się do tego, że odchodzimy od faktycznego sensu zasady pomocniczości, która miała stać się jednym z fundamentów ustroju społecznego w Polsce. Bezpośrednią konsekwencją jest bardzo słabe wykorzystanie potencjału III sektora będącego sumą potencjałów aktywnych obywateli, którzy nie dość, że często najlepiej wiedzą, jakie potrzeby społeczne powinny być zaspokajane, to proponują nowoczesne i efektywne sposoby ich zaspokajania, wskazując często dodatkowe, zewnętrzne wobec budżetu lokalnego (gminy, powiatu) źródła ich dodatkowego finansowania.
Często w tym kontekście pojawia się pytanie o konsekwencje i koszty zaniechań stosowania (a raczej nie stosowania) tej zasady w szerszej skali: gminy, województwa, czy nawet całego kraju.
Ile tracimy, nie dając aktywnym obywatelom i obywatelkom właściwego do ich potencjału, chęci i możliwości pola do rozwoju aktywności, kształtowania własnych pomysłów czy rozwiązań, wzbogacających możliwości lokalnej wspólnoty.
Na pewno, jako jeden z problemów można wskazać słabe przywiązanie do ducha i litery prawa w Polsce, także tej zawartej w najwyższych aktach prawnych z Konstytucją RP na czele.
Zasada pomocniczości jest zasadą de facto konstytuującą ustrój III RP, a wciąż traktowana jako tzw. „zgrabny ogólnik”. Słabo przebija się do szerszej świadomości, gdyż bez pogłębienia zrozumienia, trudno przełożyć ją na język praktyki.
Po ponad 30 latach nie udało się wdrożyć jej w system organizacji państwa – jego struktury. Konsekwencją tego faktu jest choćby powszechne utożsamianie samorządu terytorialnego dowolnego szczebla z konkretną opcją polityczną, osobą mniej lub bardziej charyzmatycznego wójta, marszałka, burmistrza itp. Prowadzi to często do sprowadzania samorządu terytorialnego do osobnego bytu (nierzadko politycznej synekury), który istnieje sam dla siebie, oderwany od misji, którą powinna być taka organizacja struktury, aby najlepiej spełniać oczekiwania obywateli i obywatelek. A winna być to przecież jedynie forma, którą mieszkańcy i mieszkanki jako wspólnota, tworzą z mocy prawa i względnie samodzielnie decydują o realizacji zadań administracyjnych, wynikających z potrzeb tej wspólnoty na danym terytorium i dozwolonych samorządowi przez ustawy, pod określonym ustawowo nadzorem administracji rządowej.
Być może przywrócenie zasady pomocniczości, funkcji, jaką powinna pełnić w ustroju Państwa powinno być następnym wielkim zadaniem stojącym przed aktywnymi obywatelami i obywatelkami.
Być może bez tego kroku, nie jesteśmy w stanie osiągnąć wyższych stopni partycypacji społeczeństwa w procesach zarządzania państwem, w tym także procesach tworzenia prawa, a na pewno nie zbudujemy silnego , niezależnego od wpływów politycznych, choć kooperatywnego sektora obywatelskiego na miarę potrzeb i możliwości naszej Ojczyzny.
Po 30 latach, osobiście traktuję to zagadnienie jako jeden z zasadniczych „hamulców” rozwoju, „niedopatrzeń u zarania”, które wykrzywiły rozwój sektora obywatelskiego, a nawet całą ideę społeczeństwa obywatelskiego. Choć po wielu latach różnych doświadczeń mam świadomość pewnej życzeniowości i naiwności tego postulatu, to jednak wierzę, że ponowne podjęcie poważnej debaty nad możliwością szerokiego wdrożenia Konstytucyjnej Zasady Pomocniczości jest nadal możliwe. Być może najpierw wewnątrzśrodowiskowej, a następnie dialogu z partnerami z sektora publicznego na różnych szczeblach.
[1] Udział Organizacji Pozarządowych w procesie stanowienia prawa, wybór tekstów. Wyd. Fundacja RC, Gdańsk, 2022 , pod red. Antoniny Paplińskiej-Boczoń
[2] Model współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi – poradnik; wyd. Sieć Wspierania Organizacji Pozarządowych, Warszawa 2012 r
[3] Konstytucja RP 1997r, Preambuła.
[4] Kondycja III sektora na Pomorzu rok 2018; Fundacja RC.
[5] Kondycja zatrudnienia w trzecim sektorze – cz.1 Badania ilościowe i cz. 2 Programy współpracy administracji samorządowej z organizacjami pozarządowymi – uwarunkowania i praktyka realizacji Raport z Badań, Wyd.Fundacja RC, Gdańsk 2022r. Pomorska Pracownia Badań Obywatelskich, dr. Krzysztof Stachura.
