Publicystyka - ngo.pl

O tym, że potrzebna będzie
podstawa prawna dla funkcjonowania w Polsce Funduszy Strukturalnych FS wiadomo było od dawna. Jak
to zwykle bywa w grę wchodziły różne scenariusze. Pewnie można było ograniczyć się do
znowelizowania ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Można też było przygotować ustawę
regulującą te kwestie, które gdzie indziej nie zostały rozstrzygnięte.

Można było - i ten scenariusz został wybrany - przygotować zupełnie nowy akt prawny, znoszący
dotychczas obowiązujące i regulujący całościowo kwestie związane z wykorzystywaniem Funduszy
Strukturalnych.

Widać więc, że wybrano zadanie najbardziej ambitne. I co? Jest marzec 2004 roku, za dwa miesiące
będziemy pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej. Będziemy wówczas mogli - już całkiem oficjalnie

• wydawać pieniądze z Funduszy Strukturalnych. Udało się przygotować różne akty prawne np. Prawo o
  zamówieniach publicznych, które umożliwiają korzystanie z tych środków w zgodzie z legislacją
  unijną, ale ustawy umocowującej w porządku prawnym cały system wdrażania FS jak nie było tak nie
  ma. W tej sytuacji zasadne wydaje się pytanie: a właściwie dlaczego?

Przypomnijmy kilka faktów:

• w styczniu 2003 roku rząd przyjął Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004-2006 - dokument
  określający kierunki rozwoju dzięki środkom z Funduszy Strukturalnych,

• w czerwcu 2003 roku zakończyła się pierwsza runda negocjacji tego dokumentu z Komisją
  Europejską (Polska jako pierwsza, spośród państw kandydujących do UE, przygotowała NPR, co mogło
  dobrze wróżyć możliwościom korzystania z funduszy unijnych),

• w lipcu 2003 roku MGPiPS prowadziło proces konsultacji społecznych projektu Ustawy o polityce
  strukturalnej i koordynacji jej instrumentów finansowych,

• po kilku miesiącach, 13 listopada 2003 roku, pod obrady Sejmu trafił jednak inny akt prawny -
  Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju,

• pierwsze czytanie projektu ustawy odbyło się 28 listopada 2003 - zgłoszono wówczas wniosek o
  odrzucenie projektu, który co prawda nie przeszedł, ale posłowie zadecydowali o skierowaniu
  projektu do prac w Komisji Europejskiej oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki
  Regionalnej,

• od stycznia 2004 roku prace nad projektem toczą się w specjalnie powołanej Podkomisji
  nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o NPR.

No i co? Przecież na razie nie ma nieszczęścia. Ciągle jeszcze może zdarzyć się tak, że ustawa
zacznie obowiązywać przed 1 maja 2004 roku - czyli przed oficjalną datą uzyskania przez Polskę
członkostwa w Unii Europejskiej. Może, chociaż szanse na to są coraz mniejsze, wziąwszy pod uwagę
tempo dotychczasowych prac i zwyczajną długość procesu legislacyjnego: zakończenie prac w
podkomisji, zaakceptowanie ostatecznej wersji przez sejmową Komisję Europejską, uchwalenie ustawy
przez Sejm i Senat, podpisanie jej przez Prezydenta RP. Nawet przy założeniu, że wszyscy bardzo się
śpieszą, czasu jest … naprawdę niewiele.

A jeśli tej ustawy nie będzie? No, nie nawet nie myślmy o takim wariancie. Być może da się
zastosować jakieś zastępcze rozwiązania, takie na chwilę. Tylko po co? Przecież było tak dużo
czasu… Czy ktoś zawinił? Odpowiedź na takie pytanie wcale nie jest prosta. Można bowiem
zaryzykować stwierdzenie, że losy tej ustawy pokazują, jak pod mikroskopem, przede wszystkim
słabość całego procesu tworzenia prawa w Polsce.

No bo tak, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej przygotowało projekt ustawy o
polityce strukturalnej i koordynacji jej instrumentów finansowych i poddało go konsultacjom
społecznym. Zebrało nadesłane uwagi (w tym od organizacji pozarządowych) i zorganizowało spotkanie
podsumowujące proces konsultacyjny. Entuzjazmu dla projektu i jego jakości nie było. Prawdopodobnie
dlatego powstał inny projekt, trochę pełniejszy, trochę zmieniony, jeśli idzie o zawartość
merytoryczną, a przede wszystkim pod zmienioną nazwą - Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju - od nazwy
strategicznego dokumentu rządowego, będącego podstawą negocjacji z KE o kierunkach wydawania
środków z FS. Ale uwagi, nawet te o charakterze redakcyjnym, zgłoszone do poprzedniego projektu
przez organizacje pozarządowe, już się w nim nie znalazły.

Można oczywiście mieć nadzieję, że wątpliwości sygnalizowane przez inne podmioty, znacznie
bardziej istotne z punktu widzenia systemu wdrażania FS, były przedmiotem rozważań, chociaż …
nadzieja to nikła. Bo z rozmów z przedstawicielami samorządów województw wynika, że parokrotnie,
pisemnie zgłaszane uwagi i tak nie zostały uwzględnione. Żeby było jasne - nie dlatego, że były bez
sensu. Najbardziej prawdopodobny wydaje się scenariusz, w którym czy to z powodu nadmiaru pracy,
czy z dowolnego innego powodu, nadsyłane do MGPiPS uwagi wpadają w czarną dziurę. No, to ciekawy
przykład konsultacji społecznych.

Powstał zatem projekt ustawy o Narodowym Planie Rozwoju i trafił do Sejmu. Właściwie nic
dziwnego, że w czasie pierwszego czytania w listopadzie 2003 został zgłoszony wniosek o jego
odrzucenie. Abstrahując od ewentualnym politycznych powodów takiej decyzji, trzeba zgodzić się, że
jakość merytoryczna tego projektu pozostawiała wiele do życzenia. Bo przecież jeśli mamy do
czynienia z projektem ustawy, która nie tylko wprowadza wiele nowych pojęć, ale przede wszystkim w
zupełnie nowy sposób porządkuje sprawy związane z rozwojem regionalnym (jego planowaniem,
finansowaniem, realizowaniem), to łatwo zgodzić się, że nie powinna zawierać skrótów myślowych i
określeń z innego porządku prawnego ani zostawiać miejsca na wątpliwości. Przecież ktoś będzie się
tą ustawą posługiwał na co dzień!

No i stało się, projekt ustawy trafił do powołanej specjalnie w celu jego rozpatrzenia
podkomisji sejmowej. I tutaj zaczyna się drugi akt tego swoistego przedstawienia. Bo chociaż
uchwalenie tej ustawy ma duże znaczenie, posłowie pracujący w podkomisji wydają się nie ulegać tej
presji: w ciągu dwóch miesięcy nie udało się nawet omówić wszystkich 70 artykułów. Parokrotnie
posiedzenia były odwołane z powodu braku quorum, a inne znacznie skrócone ze względu na… no, już
nawet nie wspominajmy, żeby zupełnie nie dezawuować prac tej podkomisji. Ale i tak nie jest to
najgorszy aspekt całego procesu.

Przyjęty model pracy zakłada omawianie punkt po punkcie, artykuł po artykule. Omawianie!
Uczestniczący w posiedzeniach posłowie proponują w wielu sytuacjach nowe brzmienie poszczególnych
zapisów czy wprowadzają zmiany redakcyjne. Przysłuchują się temu i interweniują przedstawiciele
Biura Legislacyjnego Sejmu, przedstawiciele rządu (MGPiPS, Ministerstwa Finansów, Urzędu Komitetu
Integracji Europejskiej), Najwyższej Izby Kontroli i partnerzy społeczni. Może nie byłoby w tym nic
dziwnego, gdyby nie fakt, że wielokrotnie z rodzaju zgłaszanych poprawek wynika, że … zgłaszający
nie ma pełnej wiedzy dotyczącej omawianych zagadnień. W końcu nie można się spodziewać, że każdy
obywatel (w tym każdy parlamentarzysta) ma kompetencje w dowolnej dziedzinie. Ale jak nie ma, to
może niech nie poprawia? A jak nie poprawi niejasnych zapisów, to kto je wyjaśni? I w końcu kto je
zrozumie? Koło się zamyka.

Morał: jeśli projekt ustawy, przygotowany przez tych, którzy znają się na danym zagadnieniu (w
tym wypadku - MGPiPS) nie jest dobry, to ostatecznie piszą go ci, którzy na danym zagadnieniu znają
się mniej lub wcale (w tym wypadku - posłowie). W tej chwili poprawiają już wszyscy: MGPiPS, Biuro
Legislacyjne, posłowie. Można się już pogubić w kolejnych wersjach i w tym, kto po kim poprawia. A
przecież jeszcze pracować nad nią będzie i sejmowa Komisja Europejska, i cały Sejm, i Senat, i
Prezydent. W tej sytuacji na pytanie: jaka będzie w końcu ta ustawa, chyba nikt nie zna odpowiedzi!
O ile w ogóle będzie!. Bo w kuluarach pojawiają się też pomysły, że może jednak z niej zrezygnować
i stworzyć akt prawny, który reguluje tylko to, co nie jest uregulowane gdzieś indziej? Teraz!?

Przypomnijmy tylko, że powołane właśnie Komitety Monitorujące, w których zasiadają także
przedstawiciele organizacji pozarządowych, i tworzone już gdzieniegdzie Regionalne Komitety
Monitorujące i Sterujące, też swoją podstawę działania mają w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju.
To co, wszystko będziemy zmieniać?

Zamiast naturalnej w takich sytuacjach konkluzji postawmy tylko na kilka prostych pytań:

1. Czy konsultacje społeczne mają sens inny niż tylko zadośćuczynienie formalnym wymogom?

2. Czy projekt ważnej ustawy, zgłaszany pod obrady Sejmu, może być taki sobie?

3. Czy to posłowie powinni pisać/redagować ustawy?

I na koniec jeszcze jedno:

Czy komuś zależy na ustawie o Narodowym Planie Rozwoju?