Publicystyka - ngo.pl

Od 2004 r. podstawowym aktem prawnym, który określa relacje między organizacjami pozarządowymi a samorządami jest Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. To wtedy do języka kontaktów pozarządowców i urzędników weszły na stałe takie sformułowania jak „program współpracy”, „współpraca pozafinansowa” czy „otwarte konkursy ofert”. Jednak, jak pokazują badania przeprowadzone cztery lata po wprowadzeniu tych przepisów, nie we wszystkich gminach samorządowcy i działacze pozarządowi wiedzą, co naprawdę te pojęcia znaczą, jak je wprowadzać w życie i jak z nich wspólnie korzystać. Problemy te dotyczą szczególnie współpracy pozafinansowej, ale i przekazywanie pieniędzy na działania pozarządowe też czasem szwankuje. Ciągle także są takie gminy – ponad 10% przebadanych – które w ogóle nie współpracują z żadną organizacją pozarządową (tak mówią urzędnicy z gmin wiejskich, przede wszystkim w centrum i na wschodzie kraju; warto przy tym dodać, że brak tej współpracy nie wynika z braku organizacji na tych terenach).

Więcej, ale tyle samo
Coraz więcej samorządów docenia organizacje pozarządowe jako partnerów w realizacji zadań publicznych i przekazuje na to pieniądze, jeśli jednak dokładnie przyjrzeć się budżetom – okazuje się, że trudno mówić o dynamicznym rozwoju współpracy. Ogólna kwota środków samorządowych kierowanych do organizacji zwiększa się, ale udział tych pieniędzy w wydatkach samorządów pozostaje statystycznie rzecz biorąc niezmienny. Przeciętna gmina przeznacza dla organizacji mniej więcej taką samą część budżetu, jak w 2003 r. Jeśli nie brać pod uwagę wydatków na utrzymanie Ochotniczych Straży Pożarnych (co jest obowiązkiem gminy), to najmniej na organizacje przeznaczają gminy wiejskie, a najwięcej – duże miasta. Lepiej sytuacja wygląda w budżetach samorządów wojewódzkich, które przeznaczają na zadania realizowane przez organizacje pozarządowe rzeczywiście coraz więcej pieniędzy. Częściowo różnicę między gminami a regionami można tłumaczyć tym, że poprzez budżety urzędów marszałkowskich przepływała znaczna część środków europejskich, z których korzystały organizacje (w ZPORR-ze organizacje stanowiły niemal 40% ogółu projektodawców tego programu).

Wspieranie przez konkursy
Samorządy przede wszystkim przekazują organizacjom pieniądze w formie wspierania realizacji zadań (jest to ok. 70% ogółu wydatków gminnych na działalność organizacji). Znacznie rzadziej korzystają z drugiej możliwości, czyli powierzania zadań, ale jeśli już to robią, finansowa wartość tej formy transferów zazwyczaj jest znacznie większa niż wartość środków wydawanych na wspieranie organizacji. Dzieje się tak zwłaszcza w niewielkich gminach.

Ustawa o działalności pożytku publicznego sprawiła, że do powszechnego „użytku” weszły otwarte konkursy ofert na realizację zadań publicznych przez organizacje. Chociaż trzeba dodać, że ok. 10% gmin chętnie korzysta także z innych – przewidzianych prawem – możliwości przekazywania organizacjom pieniędzy (np. zgodnie z ustawą o ochronie przeciwpożarowej, o pomocy społecznej itp.). Otwarte konkursy z jednej strony są chwalone (ponieważ dają szansę zachowania przejrzystości finansowania organizacji przez samorząd), z drugiej – ganione, ze względu na zbyt skomplikowane i czasochłonne procedury, niepotrzebne szczególnie wtedy, gdy organizacja chciałaby przeprowadzić jakieś działania szybko i niewielkim kosztem.

Z badań i rozmów z przedstawicielami organizacji i samorządów wynika, że współpraca finansowa między oboma sektorami – chociaż nie przybiera na sile, to jednak zyskuje na jakości. Samorządy coraz sprawniej przeprowadzają konkursy i uczą się (czasem boleśnie), że ich przejrzyste przygotowanie dobrze służy obopólnym relacjom. Niektóre gminy decydują się nawet na takie ekstrawagancje w skali kraju, jak podpisywanie umów wieloletnich z organizacjami. Tak postępują zazwyczaj te urzędy, których przedstawiciele pojęli, że współpracy z pozarządówką nie można oprzeć tylko na pieniądzu. A nie jest ich zbyt wielu.
Częstszą motywacją dla rozwiązań wieloletnich jest jednak po prostu chęć „zdjęcia sobie z głowy” problemu programów współpracy i usankcjonowania status quo: rytualnego, trwałego systemu dotowania konkretnych organizacji.

Załącznik zamiast programu
„Wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności”, „konsultowanie projektów aktów prawnych”, „tworzenia wspólnych zespołów doradczych i inicjatywnych” – tyle mniej więcej o współpracy pozafinansowej mówi ustawa o działalności pożytku publicznego. I być może mówi za mało, lub nienazbyt dobitnie, ponieważ mimo upływu czterech lat od wprowadzenia tych przepisów, ciągle jeszcze w niemal połowie gmin nikt nawet nie słyszał o konsultacjach społecznych, o zespołach, czy chociażby – co wydaje się wymaganym minimum – o wspólnym tworzeniu obowiązkowych rocznych programów współpracy. Warto przy tym zwrócić uwagę, że zdecydowana większość programów współpracy reguluje przede wszystkim kwestie związane z finansowym wspieraniem organizacji pozarządowych lub powierzaniem im przez samorządy realizacji zadań publicznych. Trudno więc dziwić się, że w wielu urzędach programy traktuje się wyłącznie jako dokumenty sankcjonujące plany samorządów, dotyczące wydatków na działalność konkretnych organizacji. Niektóre mają wręcz postać załączników do uchwał budżetowych.

Niemal połowa programów przygotowywana jest przez samych urzędników, bez konsultacji z lokalnymi organizacjami. Wydawało się, że zachęcanie samorządów i organizacji do tworzenia wieloletnich programów współpracy przyczyni się do lepszego zrozumienia, na czym ma polegać strategiczne partnerstwo samorządu i organizacji. Zdarza się jednak, że jest to rozumiane opacznie – jako potwierdzenie, że relacje te są niezmienne i nie wymagają dalszych dyskusji i dialogu. Takie podejście może być – na krótką metę – korzystne dla organizacji, ale ma niewiele wspólnego z intencją ustawodawcy. W ten sposób bowiem same organizacje ustawiają się w roli „podopiecznych” samorządów, a nie ich partnerów w działaniach.

Osoba do kontaktów
Innym wyznacznikiem znaczenia, jakie nadaje się współpracy z organizacjami w samorządach lokalnych jest powoływanie urzędników lub komórek odpowiedzialnych za kontakty z nimi. Tworzenie takich stanowisk lub zespołów nie wynika wprost z przepisów, nie należy więc spodziewać się ich wszędzie (szczególnie trudne mogłoby to być w małych, wiejskich społecznościach), można jednak sądzić, że gminy, które zdecydowały się na takie rozwiązanie – przynajmniej dostrzegają potrzebę regularnych i w miarę zorganizowanych kontaktów z lokalną pozarządówką. W ciągu dwóch lat od wejścia w życie Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie o ponad 13% wzrosła liczba urzędów gmin, które potwierdziły, że mają pracowników zajmujących się specyficznie kontaktami z organizacjami (z ok. 60% w roku 2004 do ponad 73% w roku 2006).

Czy zmiana przepisów wystarczy?
O potrzebie nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie mówi się niemal od pierwszego roku jej działania. Pojawiają się coraz to nowe propozycje zmian. Niestety, wygląda na to, że są one formułowane głównie przez organizacje pozarządowe lub rząd (m.in. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej), zaś w najmniejszym stopniu przez samorządy. Przedstawiciele strony samorządowej, zasiadający w Radzie Działalności Pożytku Publicznego, nie pojawili się na posiedzeniach Rady, gdy ta zajmowała się opiniowaniem zmian. Zespół Zdrowia i Polityki Społecznej w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu co prawda wypowiedział się na temat jednej z proponowanych wersji nowelizacji i nie zgłaszał wówczas zastrzeżeń, jednak nie wiadomo jeszcze, jaka będzie jego pinia na temat zapisów, które proponuje się obecnie (np. dotyczących tzw. inicjatywy lokalnej).

Losy samej nowelizacji nadal się ważą. Ostatnio Kancelaria Rady Ministrów doszła do wniosku, że – wobec daleko idących i czasami kontrowersyjnych zmian w ustawie – należy ją napisać od nowa, a nie jednie nowelizować. To oczywiście znowu przesuwa w czasie wejście w życie przepisów, które ułatwiłyby współpracę organizacji i administracji. Jest jednak nadzieja, że najmniej dyskusyjne zmiany uda się jednak wprowadzić wcześniej tzw. małą nowelizacją.

Należy mieć również nadzieję, że w czasie prowadzonych przez zespół doradców premiera prac nad tzw. dokończeniem reformy samorządowej uwzględnione zostaną zagadnienia związane z relacjami samorządów z organizacjami. Na razie trudno dotrzeć do takich szczegółów.

Jakby się jednak losy nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie potoczyły – działalności, która ma poprawić jakość współpracy między organizacjami i samorządami nie można zawieszać na kołku. Trzeba pokazywać zarówno samorządowcom, jak i pozarządowcom praktyczne, rzeczywiste korzyści, jakie niosą ze sobą dobre wzajemne relacje. Dlatego rozpoczynamy w naszej gazecie cykl artykułów, w których chcemy pokazać przykładowe sposoby, formy i instytucje dialogu społecznego, które już z powodzeniem działają w różnych miejscach Polski. Zachęcamy do czerpania inspiracji, a także dzielenia się swoimi doświadczeniami.

CO NOWEGO W USTAWIE? W trakcie prac nad nowelizacją Ustawy o działalności pożytku publicznego pojawiło się kilka propozycji dotyczących współpracy organizacji pozarządowych z samorządami. Część z nich, akceptowana w pełni przez pozarządowców i samorządowców, ma udoskonalić to, co już działa w miarę dobrze. Jednak niektóre zmiany, to zupełnie nowe pomysły, budzące sporo kontrowersji. Pożyteczne ułatwienia Zacznę od tych, które wydają się niezbędne. Po pierwsze, jest to rozciągnięcie trybu powierzania i zlecania zadań publicznych określonego w Ustawie na sferę pomocy społecznej, która dotychczas kierowała się własnymi zasadami. To upraszcza i ułatwia postępowanie zarówno organizacjom, jak i samorządom zlecającym zadania, tym bardziej, że duża część zadań zlecanych organizacjom dotyczy właśnie sfery pomocy społecznej. Drugi dobry pomysł to wprowadzenie trybu powierzania i zlecania zadań niewymagającego ogłaszania konkursu. To przydatne, zwłaszcza przy zadaniach o niewielkiej wartości, bo tu czasem koszty związane z organizacją, przeprowadzeniem i rozstrzygnięciem konkursu były niewiele niższe od wartości samego zadania. W takich przypadkach stosowanie procedury konkursowej jest po prostu nieefektywne. W nowelizacji Ustawy proponuje się rezygnację z trybu konkursowego i możliwość powierzania czy zlecania zadań publicznych niejako z wolnej ręki, ale pod pewnymi warunkami. Po pierwsze realizacja takiego zadania nie może trwać dłużej niż 30 dni, po drugie wysokość dofinansowania lub finansowania z budżetu samorządowego nie może przekroczyć 10 tys. zł. Po trzecie, samorząd w tym uproszczonym trybie nie może jednej organizacji przekazać więcej niż 20 tys. zł w ciągu roku, a ogólna pula środków przekazywanych w tym rybie organizacjom nie może przekroczyć 10% dotacji planowanych w danym roku budżetowym. Potrzebny obowiązek Potrzebne wydają się być także inne propozycje, np. wydłużenie okresu obowiązywania programów współpracy samorządu z organizacjami pozarządowymi do 5 lat oraz możliwość zawierania pięcioletnich kontraktów na realizację zadań publicznych, czy też wprowadzenie zapisu o obowiązku konsultowania przez samorząd tworzonego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Wątpliwe formalizowanie Ale są również w propozycjach Ministerstwa Pracy nowe rozwiązania, budzące szereg wątpliwości, nie tyle co do intencji, ile konkretnych rozwiązań. Najważniejszą tego typu nowością jest partnerstwo publiczno-społeczne. Intencją resortu było ułatwienie zawierania i funkcjonowania partnerstw samorządowo-pozarządowych, które mogłyby pozyskiwać pieniądze z funduszy strukturalnych na realizację wspólnych zadań. Co do tych intencji nie można mieć zastrzeżeń, powstają one jednak przy lekturze konkretnych zapisów. Nowelizacja proponuje formę stowarzyszenia, którego członkami są i samorządy, i organizacje pozarządowe, i – uwaga – także przedsiębiorcy. Niejasny jest do końca tryb tworzenia takiego stowarzyszenia, niejasne są sposoby jego finansowania przez członków, niejasne przepływy finansowe pomiędzy członkami i stowarzyszeniem. Proponuje się odrębny byt prawny, z dość niejasnymi uwarunkowaniami, wymagający pewnych nakładów związanych z jego rejestracją i funkcjonowaniem, zapominając o tym, że przecież partnerstwa projektowe samorządowo-pozarządowe działają już na podstawie umów cywilnoprawnych, co więcej pozyskują i wykorzystują na wspólne projekty pieniądze unijne. Jedyny problem, który pojawia się w formule umów cywilnoprawnych, to ograniczenia w przepływie środków pomiędzy partnerami, ale tego akurat problemu propozycja resortu nie rozwiązuje. Inny pomysł, to sformalizowanie finansowego i niefinansowego wsparcia ze strony samorządów dla tzw. inicjatyw lokalnych. Co najmniej trzech mieszkańców lub stowarzyszenie zwykłe może złożyć do samorządu wniosek o realizację zadania publicznego. Później następuje procedura rozpatrzenia wniosku, podjęcia decyzji o wsparciu takiej inicjatywy (bądź nie), a potem jeszcze odwołanie od decyzji negatywnej. Przy pozytywnej – samorząd podpisuje umowę ze stowarzyszeniem zwykłym, ale nie przekazuje mu dotacji, tylko rzeczowo lub finansowo wspiera realizację określonych działań, np. finansując stypendia dla dzieci czy też użyczając salę na szkolenia. Moim zdaniem jest to znowu niepotrzebna formalizacja, przerost formy nad treścią, ponieważ moje doświadczenie pokazuje, że jeśli samorząd chce, to takie inicjatywy wspiera, bez zbędnych formalności i procedur. W obu tych przypadkach: partnerstwa publiczno-społecznego i inicjatywy lokalnej widać w tle wyraźne przekonanie, że im więcej regulacji, tym będzie lepiej, a praktyka pokazuje, że tam gdzie brakuje chęci i przekonania, żadne przepisy nie wymuszą współdziałania i nie sprawią, że relacje samorządów i organizacji będą lepsze. Tomasz Schimanek, Rada Działalności Pożytku Publicznego

Najrzadziej z organizacjami współpracują gminy w województwach: mazowieckim i świętokrzyskim (ok. 70%) Najczęściej z organizacjami współpracują gminy w województwach: • dolnośląskim, lubuskim, zachodniopomorskim, pomorskim (ok. 88 – 90%), • małopolskim i śląskim (93-95%). Regiony, gdzie współpracuje się częściej to te, w których sieć organizacji pozarządowych (stowarzyszeń i fundacji poza Ochotniczymi Strażami Pożarnymi) jest gęstsza.

PROGRAMY WSPÓŁPRACY W 2004 r. zaledwie 50% gmin przygotowało programy. Od 2005 r. – programy regularnie przygotowuje ok. 80% gmin. Programy częściej przygotowują gminy miejskie niż wiejskie. 20% gmin wciąż nie wywiązuje się z tego ustawowego obowiązku. Wśród prawie 80% gmin, które przygotowały programy współpracy na rok 2007, jedynie połowa (38,9%) twierdzi, że konsultowała je z organizacjami: najczęściej w Małopolsce, na Śląsku oraz na Warmii i Mazurach, najrzadziej – w woj. świętokrzyskim, opolskim, na Podlasiu, ale także na Pomorzu Zachodnim i Lubelszczyźnie. Coraz częściej programy uchwala się w grudniu roku poprzedzającego ten, którego dotyczy dokument. Jednak ok. 38% programów na rok 2007 uchwalono już po jego rozpoczęciu. Wciąż zdarza się też, że program uchwala się dopiero pod koniec roku, którego dotyczy (39% gmin).

W sprawozdaniach finansowych za rok 2003 (z okresu poprzedzającego wejście w życie nowych przepisów dot. współpracy), wydatki na dotowanie organizacji (poza OSP) lub powierzanie im zadań zadeklarowało ok. 68% samorządów. W 2005 r. takie wydatki znalazły się już w sprawozdaniach 75% z nich. W roku 2006 – w prawie 80% przypadków.

W tekście wykorzystano dane z raportu „Współpraca organizacji pozarządowych i administracji publicznej w Polsce 2008 – bilans czterech lat”, Jan Herbst, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2008

Artykuł ukazał się w miesięczniku organizacji pozarządowych gazeta.ngo.pl - 06 (54) 2008; www.gazeta.ngo.pl

Obszerne, aktualne i niezwykle przydatne informacje na temat współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym znajdziesz w serwisie administracja.ngo.pl który jest bezpłatnym i łatwo dostępnym źródłem wiedzy o tym, JAK URZĘDY MOGĄ PROWADZIĆ WSPÓŁPRACĘ Z ORGANIZACJAMI POZARZĄDOWYMI.